監(jiān)檢銜接拘留的合理性質疑與替代性思考

李嘉

（中國政法大學刑事司法學院，北京 100088）

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（簡稱《監(jiān)察法》）。7個月后，第十三屆全國人大常委會第六次會議通過了關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）的決定。隨著兩法的先后出臺，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接不僅僅是一個學術熱點，更是實踐中職務犯罪案件程序銜接的難點。其中，《刑事訴訟法》第170條第2款規(guī)定：對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。該規(guī)定沿用了《刑事訴訟法》“先行拘留”的術語，但是在適用條件、適用對象等方面與《刑事訴訟法》既有的先行拘留規(guī)定有較大差別。檢察院對于監(jiān)察機關采取留置措施并移送起訴案件中的被調查人無例外、無條件地予以拘留，這種拘留方式明顯具有純粹工具性、單方配合性和制約虛無性的特點，根據(jù)其主要特征將其稱為“銜接先行拘留”，以區(qū)別于其他既有的先行拘留法律規(guī)定。對于這一特殊的先行拘留，探討其制定以來學界存在的爭議并分析其產生原因，進而提出更多銜接方案以供今后立法選擇。

一、銜接先行拘留的合理性質疑

在監(jiān)察體制改革試點過程中，各試點地區(qū)均對調查程序與司法程序的銜接方式進行了探索。2018年《刑事訴訟法》最終采取了銜接先行拘留的方法，這一程序規(guī)定在明確法法銜接的具體方式和理順職務犯罪案件辦案流程方面起到了一定的作用，從司法實踐運行的角度來看是值得肯定的。但是這一程序規(guī)定經(jīng)不起理論推敲，其合理性飽受質疑。可以說銜接先行拘留是立法機關基于“便宜主義”考量的無奈之舉，也是別無他法的過渡選擇[1]。

（一）性質不明，難以進行理論定位

明確銜接先行拘留的性質有助于將這一程序納入相關制度體系中進行研究和完善，然而對這一問題理論界尚未形成統(tǒng)一觀點：有觀點認為銜接先行拘留屬于強制措施，是拘留的一種特殊類型[2]402。這種觀點的理由在于銜接先行拘留仍然符合強制措施的預防性、臨時性特點，也符合強制措施“為保障刑事訴訟順利進行”的目的。但它的問題在于銜接先行拘留不符合強制措施相當性原則，其適用并不需要判斷犯罪嫌疑人人身危險性以及犯罪情節(jié)輕重，同時也不符合拘留的緊急性要件，混淆了拘留“緊急的、臨時的到案措施”的本來面目[3]。另有觀點認為銜接先行拘留屬于審查起訴階段內的具體訴訟行為[4]。這種觀點的主要理由在于《刑事訴訟法》第170條處在“提起公訴”的章節(jié)內，所以屬于審查起訴階段的一部分。其實只要考慮到監(jiān)察機關調查終結的這一前提條件便可知這一理由是立不住腳的。普通刑事案件是按照立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行的順序進行的，職務犯罪案件中調查程序代替了偵查程序的地位，調查程序又規(guī)定在《監(jiān)察法》中，所以在調查程序與司法程序銜接的時候，銜接程序只可能規(guī)定在《刑事訴訟法》的起訴一章當中，這并不能說明銜接先行拘留因此就納入了起訴階段。況且決定采取何種強制措施的期間不計入審查起訴期限，這也割裂了兩個程序之間的關系。還有觀點認為銜接先行拘留是一種在監(jiān)察調查和審查起訴之間設立的全新的獨立性程序機制——審查決定強制措施程序[5]。在職務犯罪案件中，監(jiān)察機關采取的留置措施與公安司法機關采取的逮捕措施雖然相似但是并不完全相同，不能直接進行程序對接，因此將銜接先行拘留作為單獨的訴訟程序是具有合理性的。相較前兩種觀點而言，這一觀點能夠避免強行將銜接先行拘留整合到某一體系中導致訴訟理論沖突，但是不可否認的是，將銜接先行拘留作為審查決定強制措施程序單獨確立仍然會對現(xiàn)有刑事訴訟階段理論造成破壞，而且其作為獨立程序的必要性是否充足也值得反思。

（二）一律適用，有損特定主體權威

不同于法定先行拘留規(guī)定對被追訴人“可以”先行拘留，《刑事訴訟法》第170條第2款規(guī)定對監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院“應當”對犯罪嫌疑人先行拘留。前者在符合拘留的緊迫性要件情形下尚有是否作出拘留決定的裁量權，而后者在案件已經(jīng)調查清楚，不存在緊急情形的條件下卻不加例外地一律拘留，難免在特定情形下會因此出現(xiàn)矛盾。

人大代表的人身特別保護權是人大代表依法履行代表職務所需的保障之一，我國人大代表囊括在監(jiān)察委員會“全覆蓋”對象之內[6]?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》（簡稱《規(guī)則》）第148條規(guī)定：人民檢察院對擔任縣級以上各級人民代表大會代表的犯罪嫌疑人決定采取拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕強制措施的，應當報請該代表所屬的人民代表大會主席團或者常務委員會許可?！侗O(jiān)察法》頒布后，職務犯罪案件由監(jiān)察委員會調查，監(jiān)察委員會對符合條件的被調查人采取留置措施并不受縣級以上人大代表身份的約束，地方人大常委會也一般會在換屆選舉時才對被留置或被審查起訴的人大代表予以罷免或接受其辭職，所以就可能出現(xiàn)尚未被剝奪人大代表資格的犯罪嫌疑人在監(jiān)察機關調查終結移送審查起訴后被檢察院先行拘留的情形。

檢察院對縣級以上人大代表審查決定采取強制措施時，報告程序只能在已經(jīng)執(zhí)行的先行拘留期間進行，報告程序對先行拘留本身并不能產生前置程序的效果。不設置針對特定主體的例外情形，就可能會出現(xiàn)侵損人民代表大會制度的根本政治制度地位甚至倒逼人大代表利用詢問或質詢權力與監(jiān)察機關或檢察院進行非理性對抗等嚴重后果[7]。

（三）先拘后審，人權保障難以落實

刑事強制措施包括拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留和逮捕，強制措施體系呈現(xiàn)出由輕到重、層層遞進的特點。刑事強制措施適用遵循必要性和相當性原則，要根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人的人身危險性和犯罪情節(jié)輕重對其適用相當?shù)膹娭拼胧?。職務犯罪案件中，審查對犯罪嫌疑人、被告人是否采取取保候審、監(jiān)視居住或逮捕時，犯罪嫌疑人已經(jīng)處于被拘留的狀態(tài)，這就造成了本應當取保候審或監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人必須先經(jīng)歷更高強度的拘留措施，這并不利于對被追訴人的人權保障。

職務犯罪案件中，被調查人如果屬于患有嚴重疾病、生活不能自理以及懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女的情形時，在留置期間監(jiān)察機關可以根據(jù)被調查人身體狀況在留置場所內安排相應的醫(yī)療、衛(wèi)生設施，滿足被調查人的基本需求。具有上述情形的被調查人在刑事訴訟中符合取保候審或監(jiān)視居住的條件的，應當對其采取取保候審或監(jiān)視居住強制措施。然而在現(xiàn)行法律規(guī)定下，監(jiān)察機關調查終結移送審查起訴后，檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，拘留的場所一般為看守所，看守所往往難以滿足特定需求人群的醫(yī)療與衛(wèi)生需求。而且犯罪嫌疑人被先行拘留關押時間最長可以達到14天，拘留結束后犯罪嫌疑人才能被依法采取取保候審或監(jiān)視居住，這明顯拖延了其適用非羈押性強制措施的時間，對犯罪嫌疑人的生命健康和人權保障造成了消極影響。

（四）權責不一，錯案賠償陷入困境

《國家賠償法》對刑事賠償和行政賠償作出了規(guī)定，國家機關及其工作人員行使職權過程中出現(xiàn)的侵犯公民、法人和其他組織合法權益、造成損害的，受害人有權依法取得國家賠償。監(jiān)察機關屬于政治機關，不是司法機關，職務犯罪調查活動尚不屬于《國家賠償法》的規(guī)制范圍。雖然《監(jiān)察法》第67條規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償，但監(jiān)察機關的賠償情形、賠償方式、賠償標準是否與刑事賠償相一致尚不可知。有學者建議應當探索建立獨立的監(jiān)察賠償制度，為監(jiān)察機關責任承擔提供制度支持[8]。

在銜接先行拘留中，發(fā)生的錯案賠償問題尤為復雜。職務犯罪案件檢察院作出不起訴決定或法院作出無罪判決時，錯誤留置的責任將由監(jiān)察機關承擔是毋庸置疑的，但銜接先行拘留引起的賠償責任由誰承擔仍存在爭議。一種解決方法是依照《國家賠償法》規(guī)定，由作出拘留決定的機關為賠償義務機關。這樣在銜接先行拘留中可以直接認定檢察院承擔賠償責任，同時也回避了《國家賠償法》尚未將監(jiān)察機關納入法定賠償義務機關范圍內的問題。但也有學者認為，辦案機關承擔責任的前提是其對錯誤行為具有自由裁量權[9]，在銜接先行拘留中，檢察院沒有自由裁量權，其作出拘留的決定是為了銜接監(jiān)察機關的留置措施，如果留置措施本身是錯的，那么銜接先行拘留必然不正確，所以應當由作出留置決定的監(jiān)察機關承擔賠償責任。筆者認為，由于銜接先行拘留具有很強的工具性，并不能體現(xiàn)檢察院對犯罪嫌疑人本身的評價，既然《刑事訴訟法》賦予監(jiān)察機關留置權力并設置銜接先行拘留程序延續(xù)這一權力的效力，就應當將權責統(tǒng)一于監(jiān)察機關，倒逼監(jiān)察機關慎重采取留置措施，檢察院也無須為監(jiān)察機關的決定買單。

二、銜接先行拘留的成因

盡管銜接先行拘留的程序有諸多不合理之處，監(jiān)察體制改革試點仍將其作為銜接調查程序與司法程序的一種方式，立法機關更是在改革試點的諸多經(jīng)驗中選擇將其確立為正式的銜接程序，這表明銜接先行拘留的程序設定有其存在的理論基礎和現(xiàn)實需要。對形成這一程序的原因進行探析，有助于明晰其設立基礎是否扎實和將來有無完善及更改的必要。

（一）拘留前置主義的理論考量

拘留前置主義也稱拘留先行主義，在《日本刑事訴訟法》中有所規(guī)定：如果沒有對犯罪嫌疑人先行拘留，就不能直接請求逮捕，逮捕的前置性條件即為刑事拘留?！度毡拘淌略V訟法》中拘留前置主義的設立旨在對需要逮捕的犯罪嫌疑人、被告人先進性拘留審查，審查通過后再進行逮捕審查，雙重審查有利于對被追訴人的人權保障[10]60。

有學者認為《刑事訴訟法》第170條第2款的先行拘留規(guī)定與《日本刑事訴訟法》的拘留前置主義有異曲同工之妙[11]。主要理由是銜接先行拘留要求檢察院不得逾越先行拘留的步驟而直接作出取保候審、監(jiān)視居住和逮捕的決定，而且先行拘留的效力不受后續(xù)的退回補充調查或者不起訴決定影響。筆者認為銜接先行拘留并不與《日本刑事訴訟法》的拘留前置主義同源：首先在于程序價值不同，拘留前置主義旨在對逮捕措施進行雙重司法審查，以慎重作出逮捕決定，而我國《刑事訴訟法》規(guī)定監(jiān)察機關移送審查起訴的已采取留置措施的案件，檢察院并不需要對犯罪嫌疑人是否適用拘留予以審查，而是直接予以拘留。也就是說雖然先后經(jīng)歷了兩種強制措施，但實質上只進行了一次審查，拘留前置主義的設立目的在我國程序規(guī)定中得不到實現(xiàn)；其次在于后續(xù)措施不同，日本的拘留前置主義只適用于逮捕措施，對于情節(jié)更輕的措施則并不需要拘留前置，而在銜接先行拘留后，檢察院可以作出取保候審或監(jiān)視居住的決定；最后在于適用范圍不同，如果在銜接先行拘留中認為其與日本拘留前置主義同出一脈，那么在普通案件的逮捕中也需要考慮作出相應變更，對于可以直接辦理逮捕手續(xù)的案件強搬硬套拘留前置的做法會造成司法資源的極大浪費。

（二）留置措施的制度缺陷

留置措施源于紀檢部門的“雙規(guī)”措施，是將“雙規(guī)”納入法制軌道后的成果。雖然在《監(jiān)察法》內創(chuàng)設留置措施是一種進步，但其法治屬性仍然不夠明顯：第一，適用條件過于寬松。對符合案情重大復雜、可能逃跑或自殺、可能有串供或毀滅、偽造證據(jù)情形以及其他妨礙調查的情形就可以采取留置措施。上述適用條件的解釋空間過于寬泛，兜底性條款也沒有作出明確的限縮解釋，監(jiān)察機關擁有較大的裁量權，職務犯罪案件很容易滿足上述情形，使得留置措施的適用條件在某種意義上形同虛設。第二，審批程序具有單方性。決定采取留置措施需要經(jīng)過監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，設區(qū)的市以下的需要報上一級監(jiān)察機關批準，省級監(jiān)察機關采取留置報國家監(jiān)察委員會備案。這樣的審批程序看似嚴格，實質上完全是在監(jiān)察機關系統(tǒng)內部流轉，沒有任何外部審查予以制約[12]。再加上《監(jiān)察法》規(guī)定上級監(jiān)察機關可以將案件指定下級監(jiān)察機關辦理，更架空了審批的程序制約機制。第三，留置措施具有較強的封閉性。整部《監(jiān)察法》均未出現(xiàn)“辯護”字樣，留置措施作為一種羈押強制程度堪比逮捕的調查措施，如果沒有辯護律師介入，很難對留置措施進行必要的監(jiān)督，也更談不上在調查階段保障被調查人的基本人權。

與封閉的留置措施相比，強制措施的適用條件、審批機制和外部監(jiān)督具有明顯的法治化特點。從留置措施轉向強制措施時，檢察院必須要審視監(jiān)察機關的羈押決定在審查起訴階段有無繼續(xù)實施的必要，而不能像一般的刑事案件一樣直接沿用上一階段的強制措施。留置措施存在的制度缺陷注定了程序銜接時需要一個特殊階段來作為行政化的調查程序轉向司法化的訴訟程序的緩沖帶，銜接先行拘留就是在這種背景下“應運而生”，它是一種沒有辦法的辦法，只要留置措施尚未達到和強制措施同樣的法治化水平，就需要這一程序來起到法法銜接的紐帶作用。

（三）監(jiān)檢地位的不平等現(xiàn)狀

2018年修憲將“一府兩院”的機構體制改革為“一府一委兩院”，監(jiān)察委員會和人民法院、人民檢察院都由本級人大產生，對它負責、受它監(jiān)督。在制度設計上監(jiān)察委員會與法院、檢察院之間是平等的關系，《監(jiān)察法》也明確規(guī)定監(jiān)察委員會與法檢之間要“互相配合、互相制約”，然而在實踐中監(jiān)察委員會在政治法律生活中的實際地位明顯會高于本級法院和檢察院[13]?！缎淌略V訟法》的相關規(guī)定也印證了這種不對等的關系，例如檢察院對監(jiān)察委員會移送起訴的案件作出不起訴決定，需上一級檢察院批準。

監(jiān)檢地位的事實不平等就使得檢察院對監(jiān)察機關移送審查起訴的案件更加慎重，況且監(jiān)察委員會的定位是政治機關而非行政機關、司法機關，在履行監(jiān)督、調查處置職責過程中，始終堅持把講政治放在首位[14]。檢察院法律監(jiān)督職能難以對監(jiān)察機關政治活動起到足夠的監(jiān)督作用，提前介入調查活動的主動權也并不掌握在檢察院手中。這種事實上的不平等導致了職務犯罪案件移送審查起訴后，檢察院既要處理好防范犯罪嫌疑人可能作出妨礙司法程序的行為，又要合理解決留置措施效力終結的問題。由此可見只有延續(xù)留置措施的羈押效力才能比較妥當?shù)靥幚砗眠@種復雜的關系，檢察院在銜接程序中的被動性促成了銜接先行拘留的出現(xiàn)。

三、銜接先行拘留的替代方案

銜接先行拘留的出現(xiàn)打破了原先《刑事訴訟法》的先行拘留體系，曲解和改變了拘留制度的本源內涵，其本質上是實用主義思維導向下的一種妥協(xié)結果。推動銜接先行拘留產生的原因具有非法治性的特點，其合理性也受到了廣泛質疑，這一程序設計本身并不能短時間內解決其存在的問題。筆者認為，有必要探討銜接先行拘留的替代方案，在現(xiàn)有法律體系內尋找法法銜接的合理方法，以保障刑事拘留理論體系的完整，避免為解決一個司法困惑而創(chuàng)設更多的立法難題。

（一）直接逮捕方案

直接逮捕方案在監(jiān)察體制改革試點時就已經(jīng)被部分地區(qū)采用，指的是監(jiān)察機關移送審查起訴時，檢察院對犯罪嫌疑人無須經(jīng)過審查而直接予以逮捕。這種方案仍具有一定的合理性：一方面，監(jiān)察機關移送審查起訴要求案件達到“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”的標準，這種和刑事審判一致的高證明標準可以使檢察院比較放心地沿用與留置措施強度相近的逮捕措施，而且即便出現(xiàn)不符合逮捕條件的情況，檢察院也可以通過羈押必要性審查對部分犯罪嫌疑人變更、解除強制措施。另一方面，從實踐中來看，對于監(jiān)察機關采取留置措施移送審查起訴的案件，檢察院經(jīng)過銜接先行拘留審查后，對絕大多數(shù)犯罪嫌疑人仍然決定采取逮捕措施。在監(jiān)察體制改革試點地區(qū)，檢察院的銜接先行拘留審查平均用時僅2.7天，遠少于法律規(guī)定的14天[14]。這也說明通過銜接先行拘留審查適用強制措施并沒有太大的必要性。

直接逮捕方案仍然有進一步改進的空間。監(jiān)察機關有權實施的各種調查措施來源于原先行政監(jiān)察部門的調查措施、黨的紀律檢查部門的調查措施和檢察機關職務犯罪偵查措施[15]79。雖然可實施的調查措施種類比較豐富，但是現(xiàn)階段的調查措施多是與案件事實調查和證據(jù)收集有關，剝奪人身自由的留置措施是在紀委“雙規(guī)”措施的基礎上改進而來，對于限制人身自由調查措施的規(guī)定相對處于空白狀態(tài)。因此，從監(jiān)察機關辦理案件的長遠需求來看，有必要創(chuàng)設限制被調查人人身自由的措施，使得調查措施整體上形成一個由輕到重的層次性體系[16]。如果監(jiān)察機關擁有符合比例原則的限制人身自由的調查措施體系，那么監(jiān)察機關調查措施和檢察院強制措施的銜接就會有更強的可操作性，留置可以直接對應逮捕，其他新設置的限制被調查人人身自由的措施可以對應取保候審和監(jiān)視居住，這種既對稱又對應的銜接體系可以最大可能地縮小法法銜接時的參差落差，使得對被追訴人的羈押強度整體處于平穩(wěn)狀態(tài)。

（二）法定拘留方案

刑事訴訟法草案二審時，就有委員提出當監(jiān)察委員會對案件采取留置措施后，檢察院無需再使用“先行拘留”，這一規(guī)定不科學且多余，是“發(fā)明”出來的。建議改為：對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人進行拘留，留置措施自動解除[17]。這本質上是在新增拘留的法定情形，使其作為拘留的一種情況納入原有拘留體系內。有學者也提出類似的想法，認為應當對《刑事訴訟法》第165條做出修改①，增加“對監(jiān)察機關采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留”[18]。

法定拘留方案同樣存在問題。《刑事訴訟法》第165條是準用性規(guī)范，其具體內容需參照第81條和第82條，如果在第165條內增加新型法定拘留情形就破壞了法律規(guī)范內容的一致性，對這一條文究竟是準用性規(guī)范還是確定性規(guī)范產生矛盾。而如果將新型拘留情形增加在第82條②，則又會產生新的問題：一方面在于如此規(guī)定等于同時賦予了公安機關可以依法決定對被調查人予以拘留的權力，這明顯與法法銜接的現(xiàn)實要求不符；另一方面是第82條原有的七種法定情形均體現(xiàn)出緊迫性特點，而監(jiān)察機關采取留置措施的案件缺乏這一特征，這種雜糅的方式雖然可以避免先行拘留體系混亂，但卻會破壞法定拘留內部的邏輯體系。

（三）檢察院提前介入方案

為解決銜接先行拘留存在的問題，學界有一個呼聲較高的方案，那就是檢察院提前介入?！氨O(jiān)察機關調查的案件，準備移送審查起訴的時候，可以書面通知人民檢察院介入監(jiān)察案件的調查。這樣一來，檢察機關的人員介入監(jiān)委并了解了案件以后，對于案件情形可以充分了解，到檢察院當天就可以采取措施，這樣就節(jié)省了10到14天”[19]。將檢察院審查適用強制措施階段提前到調查階段，一方面可以省去銜接先行拘留程序，在案件移送審查起訴時直接決定具體的強制措施；另一方面也避免對犯罪嫌疑人實施拘留，減少其被剝奪人身自由的期間，有利于保障被追訴人的人權。

檢察院提前介入方案在運用時同樣困難重重，首先就體現(xiàn)在監(jiān)察機關調查程序與檢察院訴訟程序出現(xiàn)重疊，使提前介入行為的性質處于監(jiān)察與訴訟的模糊地帶，而且對于逮捕的報請和批準屬于刑事訴訟強制措施的內容，同時被包裹在留置措施期間有司法越界之嫌[4]。其次，檢察院提前介入會擠占監(jiān)察機關留置調查時間[20]。監(jiān)察機關必須足夠小心地把握留置期間的工作分配，極力避免因沒有及時通知檢察院介入而出現(xiàn)留置超期的情況，這種粗略估算通知時間的做法會對監(jiān)察機關調查案件造成困擾。最后，現(xiàn)行法律規(guī)定只有在監(jiān)察機關商請下，檢察院可以介入職務犯罪案件，監(jiān)察機關和檢察院對檢察院是否在調查期間介入案件均有可裁量的余地，如果采取留置措施的職務犯罪案件檢察院一律提前介入，對兩機關而言恐怕都難以接受。

（四）監(jiān)察機關提出建議方案

上述三種方案均存在一定缺陷，直接逮捕方案難以回應錯捕情形下賠償責任承擔問題；法定拘留方案存在打破原本法律條文一致性的矛盾；檢察機關提前介入方案容易侵占監(jiān)察機關調查期間。筆者在上述三種方案之外，提出探索實施監(jiān)察機關提出建議方案，參照檢察院量刑建議權，賦予監(jiān)察機關“強制措施建議權”。監(jiān)察機關對采取留置措施的案件，在移送審查起訴時向檢察院提出適用強制措施的建議，除建議明顯不當以外，檢察院一般應當采納。

監(jiān)察機關不屬于司法機關，無權決定適用刑事強制措施，但無權適用并不代表監(jiān)察機關與強制措施絕緣，理由有以下幾點：第一，強制措施適用條件具有法定性。在一般的犯罪案件中，公安機關對犯罪嫌疑人采取強制措施后，檢察院在審查起訴階段大多繼續(xù)沿用偵查期間決定的強制措施，主要原因在于強制措施適用條件法定，不同機關依照法律規(guī)定對于同一案件被追訴人適用何種強制措施的判斷差異并不大，這一判斷對監(jiān)察機關同樣適用；第二，符合辦案流程特點。監(jiān)察機關在移送審查起訴時已經(jīng)達到“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”的標準，監(jiān)察機關對案件情況最為清楚。而且在這一時間節(jié)點上，監(jiān)察機關作為調查期間主導機關，對被調查人身體狀況以及社會危險性最為了解，由監(jiān)察機關提出強制措施建議更加科學合理；第三，避免創(chuàng)設特殊的銜接階段。監(jiān)察機關提出建議的效果同檢察院提前介入的效果相似，均可以使得法法無縫銜接成為可能，同時適用監(jiān)察機關提出的強制措施建議也體現(xiàn)出監(jiān)察機關與檢察機關互相配合的關系；第四，現(xiàn)行法律規(guī)定了監(jiān)察機關可以提出建議?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了被調查人認罪認罰，符合法定情形且經(jīng)過領導人員集體決定并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送檢察院時提出從寬處罰建議，由此可見監(jiān)察機關向檢察院提出建議的做法是具有可行性的。

監(jiān)察機關提出適用強制措施建議的方案或許會引起監(jiān)察機關侵占檢察機關強制措施決定權的質疑，但筆者認為實踐經(jīng)驗和現(xiàn)行制度可以對這種質疑作出回應。首先，現(xiàn)行法律規(guī)定，在認罪認罰案件中，檢察院在提起公訴時同樣會給人民法院提出量刑建議，人民法院一般應當采納。實踐證明，法院對檢察院量刑建議采納率達到87.7%[21]，法檢銜接的現(xiàn)狀為監(jiān)檢銜接提供了豐富的理論和實踐經(jīng)驗；其次，監(jiān)察機關享有的是建議權，而檢察院依舊享有強制措施決定權，可以設置采納建議的例外情形確保強制措施適用正確，如犯罪嫌疑人因身體原因，采取羈押措施明顯不當?shù)?，檢察院應當采取非羈押強制措施；最后，即便出現(xiàn)強制措施適用強度過高的情形，同樣可以通過檢察院在法定期限內迅速開展羈押必要性審查予以解決。

結語

銜接先行拘留是手段不是目的，如何正確對待這一既定的法律規(guī)定是研究者應當認真思考的問題。一方面不可否認，銜接先行拘留的確立使得監(jiān)檢銜接過程更加清楚明了，不僅有效避免了出現(xiàn)妨礙司法程序順利進行的因素，而且賦予檢察院充足的時間審查決定強制措施，這一程序設定已經(jīng)實現(xiàn)了其預期價值；另一方面也應當承認，在《監(jiān)察法》出臺之初，相關的實施規(guī)范、操作細則尚不充分，《刑事訴訟法》的修法也具有一定的應急性、針對性[22]。立法將其確立為法定銜接程序更多是基于監(jiān)檢關系和留置措施特點等現(xiàn)實因素的考量，而這些因素均具有非法治性的特點。

誠然，不應該苛求監(jiān)檢銜接程序在制定之初就達到盡善盡美，企圖“畢其功于一役”。解決現(xiàn)實問題最為恰當?shù)姆椒☉斒潜M量在現(xiàn)有法律體系內對其進行歸類與完善，而非不斷創(chuàng)設新的理論，因為這只會帶來更多的理論難題[23]。隨著法治化進程的不斷推進，銜接先行拘留必然會逐漸喪失其存在的根基，現(xiàn)如今應該以探討的方式努力挖掘既有的法律規(guī)定，為監(jiān)檢銜接提供更多可行的選擇。

注釋：

① 該條規(guī)定：“人民檢察院直接受理的案件中符合本法第八十一條、第八十二條第四項、第五項規(guī)定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民檢察院作出決定，由公安機關執(zhí)行?！?/p>

② 該條規(guī)定：“公安機關對于現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：（一）正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后即時被發(fā)覺的；（二）被害人或者在場親眼看見的人指認他犯罪的；（三）在身邊或者住處發(fā)現(xiàn)有犯罪證據(jù)的；（四）犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的；（五）有毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能的；（六）不講真實姓名、住址，身份不明的；（七）有流竄作案、多次作案、結伙作案重大嫌疑的。”