論地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)1

鄧佑文，陳正浩

（浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004）

“法律與經(jīng)濟(jì)具有一種天然的親和關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)可以彌補(bǔ)法學(xué)理論所缺乏的行為理論和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)則可以利用其固有的形成社會(huì)合意的規(guī)范價(jià)值填補(bǔ)市場(chǎng)邏輯的不足，兩者互為參照、相互借鑒［1］”。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略同頻共振，在良法制定過(guò)程中創(chuàng)新立法理念、加強(qiáng)立法的經(jīng)濟(jì)分析甚為必要。地方立法質(zhì)量評(píng)估是地方立法機(jī)關(guān)或特定主體，以一定的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估現(xiàn)行地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章質(zhì)量的優(yōu)劣、檢驗(yàn)所立之法是否為良法的重要手段。其中，地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量地方立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的標(biāo)尺，是展開(kāi)評(píng)估的必備條件。為科學(xué)合理地評(píng)估地方立法質(zhì)量，在法律與經(jīng)濟(jì)之關(guān)系日益關(guān)涉的時(shí)代背景下，基于法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的互補(bǔ)關(guān)系，對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，從而形成法經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)界特別關(guān)注的問(wèn)題。本文即運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合地方立法實(shí)例，對(duì)地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)引入之正當(dāng)性、不足及其體系構(gòu)建等問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為改進(jìn)地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供法經(jīng)濟(jì)學(xué)維度的參考。

一、地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)引入之正當(dāng)性

地方立法質(zhì)量評(píng)估引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，即要求運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。首先需明確為何要引入該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，從而達(dá)成引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)?；诘胤搅⒎ê侠砼渲觅Y源之必要，調(diào)處利益沖突并獲致整體效益增長(zhǎng)之吁求以及服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所需，地方立法質(zhì)量評(píng)估引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。

（一）地方立法合理配置資源之必要

波斯納曾提出立法作為資源配置方法的觀點(diǎn)：“什么樣的資源配置才能使效率最大化。在正常情況下，這一問(wèn)題是由市場(chǎng)來(lái)決定的；但在市場(chǎng)決定成本高于法律決定成本時(shí)，這一問(wèn)題就留給法律制度來(lái)解決了”［2］。社會(huì)擁有的資源有限，當(dāng)問(wèn)題需由立法解決，立法者必須認(rèn)識(shí)到立法就是一次資源配置的過(guò)程。例如，戶籍制度下城市租房群體的資源配置失調(diào)，承租人難以充分享受教育、醫(yī)療等城市基本公共服務(wù)，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，廣州市的地方立法則為此難題提供了新的解決思路。現(xiàn)行《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》第十二條規(guī)定：“持有居住證的承租人按照有關(guān)規(guī)定享有義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)等基本公共服務(wù)。據(jù)此，承租人可以依法提取和使用住房公積金支付租金?！背志幼∽C的承租人從此可享有以往難以充分享受的社會(huì)資源，該規(guī)定較好地解決了困擾承租人的基本公共服務(wù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)理論無(wú)疑是其首要依據(jù)，而立法作為資源配置的重要手段，在法教義學(xué)上并無(wú)足夠理論支撐立法實(shí)現(xiàn)合理配置資源，借助市場(chǎng)理論顯得十分必要。易言之，地方立法必須吸收市場(chǎng)理論，否則難以合理配置資源，影響地方立法質(zhì)量。既然地方立法承載著合理配置資源的重要功能，那么評(píng)估地方立法質(zhì)量則應(yīng)檢視地方立法對(duì)該功能的實(shí)現(xiàn)程度。具體而言，地方立法應(yīng)當(dāng)一方面尊重市場(chǎng)規(guī)律，維護(hù)市場(chǎng)配置資源的決定性作用；另一方面，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，立法者應(yīng)利用立法的規(guī)制功能對(duì)資源分配進(jìn)行合理調(diào)整，以彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源的不足。

另外，地方立法作為一種資源配置的制度方式，本身也是一種重要資源，其具有一定稀缺性，也需要合理配置。盡管《立法法》第七十三條規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！钡陙?lái)地方立法重復(fù)問(wèn)題頻現(xiàn)，造成地方立法資源浪費(fèi)、社會(huì)治理成本提高，這與資源合理配置的價(jià)值取向相悖。因此有必要運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的資源配置原理進(jìn)行供需考量，評(píng)估地方立法的必要性，確定條款數(shù)量，管控地方立法重復(fù)問(wèn)題，合理規(guī)劃和運(yùn)用地方立法資源。

（二）地方立法調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長(zhǎng)之吁求

在任何社會(huì)，利益沖突不可避免?！皬纳鐣?huì)控制理論來(lái)講，通常有三種途徑控制社會(huì)沖突，即觀念途徑、經(jīng)濟(jì)途徑和制度（法律制度）途徑，具體采用哪種途徑應(yīng)根據(jù)沖突的自身特性來(lái)決定［3］”。實(shí)踐證明，只有運(yùn)用法律調(diào)整各方利益關(guān)系，完善利益分配制度，才能最大程度上消除利益沖突，協(xié)調(diào)各方利益，并獲致社會(huì)整體利益的增長(zhǎng)。博登海默認(rèn)為，“法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，無(wú)論是個(gè)人的利益還是社會(huì)的利益［4］”。利益沖突由法律調(diào)處，意味著社會(huì)每個(gè)階層的利益都受法律制度的影響，法律始終關(guān)涉不同利益主體的利益得失，需要對(duì)其進(jìn)行利益衡量與公平分配，從而解決利益沖突問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的增長(zhǎng)，這也是立法中的難題。而法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的法律成本效益理論恰能成為破解這一立法難題的依據(jù)，因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理調(diào)處利益沖突，促進(jìn)社會(huì)整體利益的增長(zhǎng)。否則，地方立法可能在利益平衡與分配中顧此失彼。

實(shí)踐中，甘肅祁連山立法“放水”事件即為地方立法工作者缺乏法經(jīng)濟(jì)學(xué)的整體利益思維的結(jié)果。起初制定的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的相關(guān)內(nèi)容與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳，其重要原因在于一些地方立法工作者較少運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的整體利益思維解決環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題，在地方立法的利益權(quán)衡中，只重視眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益本質(zhì)是長(zhǎng)期利益與短期利益的統(tǒng)一關(guān)系。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境的立法保護(hù)，能促進(jìn)包括生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)的社會(huì)整體利益的增長(zhǎng)。因此，要做到科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)立法促進(jìn)社會(huì)整體效益增長(zhǎng)的功能，地方立法工作者須有法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維。將法經(jīng)濟(jì)學(xué)的法律成本效益原理應(yīng)用于地方立法質(zhì)量評(píng)估，可倒逼地方立法機(jī)關(guān)及其工作人員在立法時(shí)能有法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量。

（三）地方立法服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所需

“馬克思在斯密關(guān)于‘人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是其他一切社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)”思想的基礎(chǔ)上，提出法律關(guān)系不過(guò)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的反映［5］”。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑服務(wù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而“上層的立法是與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聯(lián)系最直接、最緊密的一個(gè)組成部分，立法是要為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的，一切立法工作都要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心”［6］。這無(wú)疑說(shuō)明服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是立法的重要目的之一。根據(jù)我國(guó)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的定位，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障成為法治建設(shè)的重要任務(wù)，立法作為法治起點(diǎn)，其服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求更為凸顯。同理，地方立法也需服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和效益［7］。可見(jiàn)，地方立法必然要考量地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至將其作為重要的立法事項(xiàng)之一。事實(shí)上，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)類法規(guī)已成為我國(guó)地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，2018-2020年我國(guó)頒布的經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)多達(dá)107部，對(duì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用①。那么，對(duì)于這些涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)容的地方立法的質(zhì)量評(píng)估，更需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益的分析，亦即需要引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

總之，由于地方立法承載合理配置資源（本身也涉及資源配置）、調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之功能，因此，地方立法需要追求包括經(jīng)濟(jì)效益在內(nèi)的立法效益。這無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)類地方立法，還是非經(jīng)濟(jì)類的地方立法，都提出了效益要求。相應(yīng)地，地方立法質(zhì)量評(píng)估則應(yīng)當(dāng)考量法經(jīng)濟(jì)學(xué)的法律成本效益標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能把握地方立法的正確方向，確保地方立法效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)引入之不足

地方立法質(zhì)量評(píng)估應(yīng)當(dāng)引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，那么該標(biāo)準(zhǔn)的引入現(xiàn)狀如何？近年來(lái)，有部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但少有對(duì)地方立法質(zhì)量評(píng)估法的經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專題探討，既有理論不夠系統(tǒng)全面，未形成科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，而在地方立法質(zhì)量評(píng)估實(shí)踐中，法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用也有所缺位。

（一）法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)未形成科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系

基于地方立法承載合理配置資源，調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長(zhǎng)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之功能，地方立法質(zhì)量評(píng)估應(yīng)當(dāng)引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性，促進(jìn)地方立法效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，學(xué)界理應(yīng)充分重視法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)在地方立法質(zhì)量評(píng)估中的作用，在地方立法質(zhì)量評(píng)估的相關(guān)研究中系統(tǒng)闡釋法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，從而為地方立法質(zhì)量評(píng)估實(shí)踐提供可資參考的科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

然而實(shí)際情況不甚理想，學(xué)者只是對(duì)地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)了一定的研究。有的構(gòu)建了地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，包括價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、法理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)［8］；有的指出應(yīng)以合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、操作性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估地方立法質(zhì)量［9］；有的從立法者和執(zhí)法者的維度提出了效益性標(biāo)準(zhǔn)要求［10］；有的在合理性標(biāo)準(zhǔn)之下設(shè)置了效率標(biāo)準(zhǔn)［11］。在這些研究中，學(xué)者們雖然提出了實(shí)效性、效益性、效率等具有法經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)并未展現(xiàn)法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的全貌。其一，實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)僅能檢驗(yàn)地方性法規(guī)是否發(fā)揮有效作用，未能提供成本效益選擇的方案。其二，效益性標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)的探討多停留在傳統(tǒng)的降低成本和提高效益觀念層面，缺乏相應(yīng)的方法論和整體效益觀。其三，這些標(biāo)準(zhǔn)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)元素不夠凸顯，未能闡明地方立法也具有市場(chǎng)交易屬性和資源配置功能。

總之，過(guò)去一般時(shí)期學(xué)者們對(duì)法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的研究缺乏系統(tǒng)性，未能全面闡釋法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，從而未能形成科學(xué)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系，一定程度上影響了地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建和實(shí)踐應(yīng)用。

（二）法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐應(yīng)用有所缺位

法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)估規(guī)定中主要反映為實(shí)效性要求。在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行地方人大立法質(zhì)量評(píng)估規(guī)定為數(shù)不多，主要有《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》《江西省人民代表大會(huì)法制委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估工作規(guī)程》《邢臺(tái)市人大常委會(huì)立法評(píng)估工作暫行辦法》《唐山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》等規(guī)定，這些評(píng)估規(guī)定均設(shè)置了實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)②?！蛾兾魇〉胤搅⒎ㄔu(píng)估工作規(guī)定》和《唐山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》對(duì)實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)作出的解釋較為簡(jiǎn)單，是指“地方性法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定是否發(fā)揮效能，是否實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目的”?！稄V州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》則認(rèn)為實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)包括：“法規(guī)確立的管理體制、主要制度機(jī)制、管理措施是否有效管用、能否解決實(shí)際問(wèn)題；行政程序是否實(shí)現(xiàn)了暢順、高效、便民；法規(guī)實(shí)施的人力、財(cái)力等成本支出與實(shí)施效益之間的比例關(guān)系是否適度；法規(guī)的實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期目的等”。而江西省和邢臺(tái)市的規(guī)定并未對(duì)實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)作出具體解釋。盡管這些地方立法質(zhì)量評(píng)估規(guī)定確立了實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，但“法的實(shí)效性一般是指具有法律效力的制定法在實(shí)際社會(huì)生活中被執(zhí)行、使用、遵守的狀況，即法的實(shí)際有效性”［12］。而法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并不僅僅檢驗(yàn)法是否實(shí)際有效，還應(yīng)考察供求關(guān)系、利益實(shí)現(xiàn)程度等情況，因此實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)只能成為法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之一。

再者，地方立法質(zhì)量評(píng)估實(shí)踐中，常以“不抵觸、有特色、可操作，作為相對(duì)統(tǒng)一的地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”③。由于實(shí)踐中使用的這些評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，即便滿足上述各項(xiàng)指標(biāo)，亦難以科學(xué)全面地評(píng)估地方立法質(zhì)量。

可見(jiàn)，整體而言，地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的理論探討和實(shí)踐應(yīng)用存在不足，這無(wú)疑會(huì)影響地方立法質(zhì)量評(píng)估的科學(xué)性，也不利于促進(jìn)地方立法質(zhì)量的提高。因此，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)估地方立法質(zhì)量之目的，亟須從理論上系統(tǒng)闡釋地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)成采用地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之共識(shí)，從而推動(dòng)實(shí)踐中法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。

三、地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系之構(gòu)建

為彌補(bǔ)地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)理論構(gòu)建和實(shí)踐應(yīng)用的不足，需科學(xué)構(gòu)造法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系，為地方立法質(zhì)量評(píng)估實(shí)踐提供合理的標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐應(yīng)用?；诨貞?yīng)和滿足上述地方立法質(zhì)量評(píng)估應(yīng)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)需求，地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在成本效益的總體框架下，具體構(gòu)造由成本最小化、正效益和整體效益三者共同構(gòu)成的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系。

地方立法質(zhì)量評(píng)估的成本效益標(biāo)準(zhǔn)在地方立法質(zhì)量評(píng)估中有所運(yùn)用，但主要為效益性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)。然而面對(duì)不斷變化的成本效益格局，必須對(duì)現(xiàn)有成本效益標(biāo)準(zhǔn)作出優(yōu)化，改變過(guò)去粗線條的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，才能讓成本效益標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)全面。盡管立法成本效益難以量化的問(wèn)題對(duì)成本效益標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用提出挑戰(zhàn)，但立法成本效益并非需要絕對(duì)的量化。有學(xué)者指出，“成本收益分析并不當(dāng)然要求量化所有成本和收益考慮，尤其不必然要求作‘點(diǎn)估計(jì)’式的量化。只要待考慮的因素能以區(qū)間的形式得到估測(cè)，甚至只轉(zhuǎn)化為定序變量，成本收益分析也完全能夠施展［13］”。因此，在某種程度上，成本效益難以量化的問(wèn)題不應(yīng)再是成本效益標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的阻礙，而可嘗試將其具體分解為有一定序列關(guān)系的幾個(gè)層次展開(kāi)分析，依此，地方立法的成本效益分析便可從成本最小化、正效益和整體效益三個(gè)層面具體展開(kāi)，進(jìn)行成本效益決策，促使地方立法獲得良好效益。

（一）成本最小化標(biāo)準(zhǔn)

簡(jiǎn)言之，地方立法質(zhì)量評(píng)估的成本最小化標(biāo)準(zhǔn)即是要求地方立法以最小的資源耗費(fèi)，獲取最大的立法效益，實(shí)現(xiàn)立法目的。在公共資源非常寶貴的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能降低資源成本，以此提高地方立法效益。因此，成本最小化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分體現(xiàn)在地方立法質(zhì)量評(píng)估中，以倒逼地方立法機(jī)關(guān)節(jié)約公共資源。

實(shí)現(xiàn)成本最小化，首先要求對(duì)地方立法資源本身進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)地方立法的供需匹配，防止供大于求，避免浪費(fèi)地方立法資源。這時(shí)可應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場(chǎng)出清”原理考察立法資源的合理配置。經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場(chǎng)出清”是一種良好的市場(chǎng)狀態(tài)，是指在影響產(chǎn)品供給和需求的其他因素都給定的條件下，通過(guò)價(jià)格機(jī)制，產(chǎn)品需求數(shù)量等于供給數(shù)量的供需平衡狀態(tài)，既無(wú)過(guò)剩，也無(wú)不足。在出清的市場(chǎng)上，沒(méi)有資源閑置，也沒(méi)有超額供給或超額需求，基本實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。“經(jīng)濟(jì)學(xué)的‘市場(chǎng)出清’所致力于要實(shí)現(xiàn)的平衡狀態(tài)，在法學(xué)中稱為法律供求均衡，是指法律供給與需求在數(shù)量上處于均等狀態(tài)［14］”。但作為物質(zhì)商品的市場(chǎng)出清是由價(jià)格變動(dòng)來(lái)調(diào)節(jié)供需關(guān)系，從而達(dá)到均衡的市場(chǎng)。而地方立法這個(gè)特殊“商品”的“市場(chǎng)出清”則需要地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家立法體系及法制現(xiàn)狀來(lái)判定其產(chǎn)出的必要性，從而合理配置地方立法資源，其目的主要是解決重復(fù)立法問(wèn)題。例如，由于我國(guó)是單一制國(guó)家，針對(duì)同一事項(xiàng)立法，創(chuàng)設(shè)性立法數(shù)量?jī)H能為一，如果國(guó)家層面已有某一事項(xiàng)的立法，地方立法只能進(jìn)行必要的執(zhí)行性立法，但不能重復(fù)上位法立法，也不能出現(xiàn)大量重復(fù)性條款（當(dāng)然更不能沖突立法）。如果重復(fù)上位法立法，就出現(xiàn)立法產(chǎn)品過(guò)剩問(wèn)題。因此，在“市場(chǎng)出清”原理的指導(dǎo)下，需要針對(duì)地方立法資源配置的合理性從法經(jīng)濟(jì)學(xué)上作出判斷，“市場(chǎng)出清”的要求使重復(fù)性地方立法在法經(jīng)濟(jì)學(xué)框架中受到否定性評(píng)價(jià)，地方立法機(jī)關(guān)為了減少在地方立法質(zhì)量評(píng)估中出現(xiàn)否定性評(píng)價(jià)，會(huì)充分考量每一次地方性法規(guī)的制定是否會(huì)造成重復(fù)性立法，從而逐漸減少重復(fù)性地方立法的增量。中央提出“不搞大而全、需要幾條就幾條”的地方立法理念本質(zhì)上體現(xiàn)了“市場(chǎng)出清”要求的成本最小化，亦即地方立法無(wú)須打造“鴻篇巨作”，而是根據(jù)地方治理與社會(huì)發(fā)展需要，以問(wèn)題為導(dǎo)向，用最精簡(jiǎn)的條款表達(dá)法規(guī)內(nèi)容，解決實(shí)際問(wèn)題，完成立法任務(wù)。

“市場(chǎng)出清”原理主要解決地方立法資源配置的合理性問(wèn)題，亦即是否需要對(duì)某項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行地方立法，立多少條款的法，接下來(lái)需要控制地方立法制定以及立法后實(shí)施的成本問(wèn)題?？蓞⒄战?jīng)濟(jì)學(xué)上“現(xiàn)行成本、顯性成本和隱性成本”的成本三分法，來(lái)考量地方立法的成本問(wèn)題。地方立法本身消耗的資源可看作為現(xiàn)行成本，其最小化要求地方立法機(jī)關(guān)節(jié)約地方立法立項(xiàng)論證、草案起草、審查審議等成本支出，注重立法各個(gè)程序環(huán)節(jié)的實(shí)效，避免形式化的立法程序活動(dòng)。地方立法頒布后實(shí)施的執(zhí)法成本可看作是顯性成本，除執(zhí)法成本以外實(shí)施過(guò)程中其他損耗則可看作是隱性成本，二者的最小化則要求地方立法機(jī)關(guān)以盡可能小的地方立法實(shí)施成本，充分實(shí)現(xiàn)立法目的。例如，北京煙花爆竹管理“禁改限”的經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)當(dāng)將顯性成本與隱性成本都納入地方立法成本考量之中。1993年制定的《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》（下稱“禁放令”）是全國(guó)首部禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，違禁者處以行政處罰。該法的效益主要包括提高空氣質(zhì)量、減少生活噪聲、減少潛在的人身或財(cái)產(chǎn)損失和節(jié)約相關(guān)材料資源，消耗的成本除了立法本身的成本外，還有執(zhí)法成本以及民眾傳統(tǒng)習(xí)俗改變帶來(lái)的消極社會(huì)影響?！霸凇帕睢?shí)施后的1994年春節(jié)期間，北京市政府罕見(jiàn)的組織了約80萬(wàn)工作人員參與‘禁放令’執(zhí)法，直接和間接執(zhí)法投入高達(dá)1000萬(wàn)元［15］”。當(dāng)年“禁放令”收到良好的執(zhí)法效果，但高額的執(zhí)法成本、城市民眾傳統(tǒng)習(xí)俗的改變和短時(shí)空氣質(zhì)量提高、生活噪聲減少、少數(shù)潛在的人身或財(cái)產(chǎn)損失減少、制作煙花爆竹材料資源節(jié)約等相比，立法效益高低問(wèn)題難有定論。因大量民眾內(nèi)心無(wú)法接受一個(gè)春節(jié)期間“安靜”的北京，燃放煙花爆竹現(xiàn)象屢禁不止，1994年后“禁放令”的實(shí)施效益逐年降低。另一方面，高額的執(zhí)法成本高居不下，到了“2004年除夕夜，北京市組織13萬(wàn)公安、工商、行政監(jiān)察、稅務(wù)等執(zhí)法人員夜查‘禁放’，對(duì)違令者進(jìn)行處罰”［16］?？梢?jiàn)，在“禁放令”成本效益的懸殊博弈下，立法效益目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。2005年，北京市經(jīng)成本效益評(píng)估將“禁放令”改為“限放令”，此后，“限放令”在各地立法中被廣泛使用。今后或許會(huì)擴(kuò)大禁放范圍，但仍需留有一定允許燃放的時(shí)間與空間（地域）。從“禁放令”到“限放令”，表明在地方立法成本計(jì)算中，需要將立法現(xiàn)行成本、執(zhí)法成本以及其他損耗成本一起加以考量，才能判斷是否以最小的成本實(shí)現(xiàn)地方立法目的。

（二）正效益標(biāo)準(zhǔn)

在地方立法成本最小化考量的基礎(chǔ)上，繼而要求兼顧正效益標(biāo)準(zhǔn)，亦即地方立法應(yīng)當(dāng)以盡可能小的成本消耗，獲得真正的立法效益，因?yàn)槌杀咀钚』锌赡塬@得只是立法效率，而不是立法效益。立法效率并不等于立法效益，立法效率可能只是以最小的立法成本獲得立法速度和數(shù)量的增加，而立法效益注重的是法律規(guī)范實(shí)施的最終社會(huì)效果，法律規(guī)范實(shí)施后獲得了安全效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、文化效益等社會(huì)效益的顯著增加。

一些地方立法機(jī)關(guān)為片面追求立法速度和數(shù)量，隨意簡(jiǎn)化立法程序，在立項(xiàng)階段和起草階段應(yīng)當(dāng)征求意見(jiàn)卻沒(méi)有征求意見(jiàn)，或者雖然征求意見(jiàn)，但壓縮征求意見(jiàn)的時(shí)間和范圍，也沒(méi)有充分地分析意見(jiàn)的合法性和合理性，并進(jìn)行采納和反饋，更遑論舉行費(fèi)時(shí)費(fèi)力的調(diào)研論證和聽(tīng)證（即使舉行也可能是簡(jiǎn)單地走過(guò)場(chǎng)）。這些立法機(jī)關(guān)追究的是如何以最小的時(shí)間成本、人力成本、財(cái)力成本出臺(tái)法規(guī)范，獲得立法的速度和效率，從而取得所謂的立法政績(jī)。但是，這種立法效率和政績(jī)影響了地方立法的質(zhì)量，導(dǎo)致制定的法規(guī)范可能不能用，用之也不能解決實(shí)際問(wèn)題，沒(méi)有多大實(shí)際作用，從而影響實(shí)施效果。這樣，即是立法成本最小化，也可能是無(wú)效益，甚至是負(fù)效益，這種立法當(dāng)然是失敗的。因此，衡量地方立法質(zhì)量和成績(jī)，在考量立法成本的基礎(chǔ)上，一定要評(píng)估地方立法獲得的效益，而不是評(píng)價(jià)成本最小化下的立法效率。要求頒布的法規(guī)范一定能夠管用，能取得真正的實(shí)施效益，亦即獲得正效益（安全效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、文化效益等），而且這種效益應(yīng)當(dāng)是顯著增加的，才符合正效益的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方立法（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)濟(jì)類地方立法）的質(zhì)量評(píng)估，正效益標(biāo)準(zhǔn)可具體化為經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，亦即要求經(jīng)濟(jì)類地方立法能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)類地方立法的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)提出有兩方面理由：一是由于經(jīng)濟(jì)類地方立法必須發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估地方立法，從而判定地方立法是否發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；二是盡管一些經(jīng)濟(jì)類地方立法規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)可能會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但囿于立法的滯后性，實(shí)施后可能會(huì)從地方經(jīng)濟(jì)建發(fā)展助推器轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。因此，為及時(shí)檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)類地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，防止其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極作用，經(jīng)濟(jì)類地方立法質(zhì)量評(píng)估應(yīng)具體設(shè)置經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，由于國(guó)家進(jìn)一步要求地方立法發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，一些地方立法機(jī)關(guān)積極制定經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)，如《山東省地方金融條例》《江蘇省海洋經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供法治條件，引領(lǐng)地方立法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。若以經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)濟(jì)類地方立法質(zhì)量正效益的一項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)促進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)制定更多創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)類法規(guī)范，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

（三）整體效益標(biāo)準(zhǔn)

地方立法獲得直接指向的目標(biāo)群體正效益的同時(shí)，也可能引起其他群體利益的減損。因此，僅把正效益標(biāo)準(zhǔn)作為效益標(biāo)準(zhǔn)的全部也是不夠科學(xué)的。立法的最終目的在于促進(jìn)社會(huì)整體利益的增長(zhǎng)，如果長(zhǎng)期來(lái)看，那些損益者實(shí)際最終也能從立法中獲益，便視為立法的社會(huì)整體利益獲得增長(zhǎng)，那么這項(xiàng)立法才應(yīng)該是真正有效的，這就是整體效益標(biāo)準(zhǔn)。因此，整體效益標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)成為成本效益標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。整體效益標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上就是卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，判斷社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該從長(zhǎng)期和整體上觀察，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)后，對(duì)受損者不必想象為由受益者來(lái)補(bǔ)償，而可以視為通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高自然地進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，這種補(bǔ)償從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期來(lái)看，是一種未來(lái)的補(bǔ)償，只要社會(huì)提高了效率，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間以后，社會(huì)成員都可以成為受益者［17］。這樣整個(gè)社會(huì)收益增大，那么這項(xiàng)政策涉及的變革也可以進(jìn)行。基于法律與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在關(guān)系，此標(biāo)準(zhǔn)也可用于觀察和評(píng)估地方立法的質(zhì)量。

例如，地方立法中常見(jiàn)的電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例可說(shuō)明整體效益標(biāo)準(zhǔn)能適用于地方立法質(zhì)量評(píng)估。觀察分析我國(guó)各地已經(jīng)制定的電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例的規(guī)定，該類條例最大的立法效益可歸結(jié)為電動(dòng)自行車的有序管理、人民群眾人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的有力保障，因?yàn)殡妱?dòng)自行車管理?xiàng)l例提高了道路交通安全系數(shù)。其中，對(duì)駕駛?cè)宋磁宕靼踩^盔、偽造行駛證、駕駛偽造號(hào)牌的電動(dòng)自行車等行為，多數(shù)電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例以減損責(zé)任人利益的行政處罰形式促進(jìn)立法目的實(shí)現(xiàn)。在電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例引起的利益變革中，駕駛?cè)丝此茡p益，實(shí)則從電動(dòng)自行車的有序管理中無(wú)形地獲得利益補(bǔ)償，因?yàn)殡妱?dòng)自行車出行安全隱患發(fā)生概率降低的利益給予駕駛?cè)税踩Ｕ?，與其損失的利益相比，安全保障對(duì)駕駛?cè)硕愿涌少F。因此，電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例引起的利益重新分配結(jié)果為損益者和獲益者都變得更好，從此種意義上而言，電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例做到了卡爾多-希克斯標(biāo)準(zhǔn)所要求的獲益者和損益者雙方都比利益變革前的利益狀態(tài)更好，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整體效益的增長(zhǎng)。通過(guò)電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例的立法經(jīng)驗(yàn)表明，在地方立法質(zhì)量評(píng)估中運(yùn)用卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，對(duì)于促進(jìn)立法機(jī)關(guān)追求地方立法的整體效益具有較大意義。

四、結(jié)語(yǔ)

本文雖倡導(dǎo)地方立法質(zhì)量評(píng)估的法經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，但這只是地方立法質(zhì)量評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，任何單一視角的地方立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足現(xiàn)代法治新需求。在地方立法繁榮發(fā)展的未來(lái)，應(yīng)以更廣闊的視野，綜合運(yùn)用自然法學(xué)、規(guī)范法學(xué)、法社會(huì)學(xué)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，進(jìn)一步完善地方立法質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，從而實(shí)現(xiàn)地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、系統(tǒng)化和合理化。

注釋：

①檢索數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)（www.pkulaw.cn），檢索時(shí)間：2021年4月30日。

②在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中（www.pkulaw.cn），地方立法質(zhì)量評(píng)估規(guī)定包括地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估規(guī)定和地方政府規(guī)章質(zhì)量評(píng)估規(guī)定?；谘芯糠秶?，本文只選取地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估規(guī)定作為分析對(duì)象，檢索時(shí)間：2021年4月15日。

③引自中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉克希2019年5月25日在由重慶市人民代表大會(huì)制度研究會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)和西南政法大學(xué)主辦的“地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)研究”高層論壇上的講話。