政府績效考核改革路徑探究
——以廣西N市為例

陳奕思，何玲玲

（南寧師范大學，南寧 530299）

引言

政府績效考核作為政府工作的“指揮棒”，定期考核與評估政府各部門、各崗位、各人員的實際工作成效，是政府績效管理中必不可少的關鍵環(huán)節(jié)。[1]通過政府績效考核改革，可以完善政府職能設置、健全績效考核制度、提高政府工作成效，對建設服務型政府具有深遠影響。通過十余年的探索，2011年，廣西成為全國政府績效管理試點之一，2018年成為全球政府績效管理最佳實踐典范之一，在績效考核改革方面形成了不同于其他地區(qū)的發(fā)展模式。因此，本文立足廣西N市績效考核改革工作實踐，闡述當下政府績效改革現(xiàn)狀及積累的有效實踐經(jīng)驗，并針對其存在問題提出可行性路徑，可在提高政府工作效率及為其他地方政府的績效考核改革等方面提供有益參考。

一、N市政府績效考核改革現(xiàn)狀及有效經(jīng)驗

（一）績效考核體系的完善

廣西政府績效考核改革主要經(jīng)歷了三個階段。第一，探索階段。廣西政府從實際情況出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)有績效考核出現(xiàn)的問題，開始摸索適合于本區(qū)實際的績效考核改革之路；第二，制度規(guī)范化管理階段。廣西政府不斷出臺績效考核工作相關的法律條文和配套政策，使政府績效考核工作逐步走向標準化、制度化；第三，完善與成熟階段。廣西政府通過加快云平臺建設、提高公眾滿意度、考核范圍全覆蓋等一系列舉措，使廣西政府績效考核取得不俗成績。[2]其中，績效考核體系不斷完善，主要表現(xiàn)在以下方面。一是形成了“黨委政府統(tǒng)一領導，領導小組具體負責，績效辦組織協(xié)調，業(yè)務部門考核，社會公眾參與，全社會協(xié)調推進”的多級聯(lián)動高效工作機制。二是重視人才隊伍體系建設。廣西政府不斷擴大績效工作專業(yè)隊伍規(guī)模，目前專業(yè)供職人員已突破一千余人，為廣西全區(qū)各市、縣政府開展績效治理提供了堅實的人才基礎保障。同時，通過構建獎懲分明的結果運用體系來完善對各部門及工作人員的管理。堅持定性、定量分析相結合，依據(jù)年度績效考評結果和創(chuàng)新貢獻度等指標，對各部門及其工作人員提出相關工作意見、建議，對于“有功者”和“先進部門”進行相應的績效激勵，減少或避免部門及工作人員的失職、不作為現(xiàn)象。三是績效考核指標體系“以人為本”的人性化管理。廣西政府從職能指標、創(chuàng)新指標、共性指標、滿意指標四個方面構建績效指標體系，對各部門、各層級工作進行層層考核，逐步建立起多級聯(lián)動、層層協(xié)作、高效合理的績效考核體系，以不斷推動績效考核工作的高效化、合理化。其中，滿意指標注重以“以人為本”為導向，建立起全民參與的外部評議監(jiān)督體系，在政府績效考核過程中一直重視公眾對政府績效工作的滿意度調查，它堅持以人民滿意為出發(fā)點，通過及時調整政府績效考核指標，解決好民眾最關心的實際問題，在滿足人民實際需求的基礎上合理開展績效評估工作。

（二）績效考核實施規(guī)范化、標準化管理

一是注重標準化績效考核體系建設。通過明確各部門工作責任，制定各部門年度考核內容及相應的工作規(guī)范，各部門需依據(jù)相關工作程序和步驟使工作任務按期達標，促使績效考核工作實現(xiàn)由“過得去、差不多”向“過得硬、精細化”轉變，增強了政府內部績效考核的公正性。二是注重績效考核范圍全員化和內容的規(guī)范化。以廣西N市為例，通過《N市績效考評工作標準化操作規(guī)程》等方案來切實實現(xiàn)績效考核的全員覆蓋，同時從思想品行、工作能力、工作態(tài)度、業(yè)績、廉潔等多方面對全體工作人員進行全面考評。根據(jù)最終結果，將公務員個人綜合績效依次劃分為不同等次。

（三）重視廉政建設

為了促使公務員在法律范圍內嚴格履行自身工作職責，避免出現(xiàn)失范、失德行為，廣西政府在績效考核改革中特別注重廉政建設。一方面，將推進廉政風險防控管理工作情況納入年度績效考核內容，并將其作為公務員實際能力的主要考評依據(jù)。另一方面，完善責任追究制度，使公務員自覺嚴格自律，確保政府各部門工作任務高效開展、圓滿完成。

（四）創(chuàng)新績效考核方式

政府績效考核方式的不斷創(chuàng)新，是廣西績效考核改革工作在十余年里取得顯著成果的重要原因之一，也是提高政府績效考核管理工作成效的重要推動力。首先，實行領導評價“紅黑榜”“日記錄、月記實、季考核”等有效工作制度。通過問卷調查、電話訪問、訪談等措施，鼓勵社會公眾對各部門機關及人員的整體工作情況進行評價，并對其意見進行核實、整改，進一步提高了各級機關及工作人員的公共服務意識，促進對一批制約改革發(fā)展穩(wěn)定、群眾反映較強烈的重大歷史遺留問題的化解；通過實行“日記錄、月記實、季考核”的工作考核方法，對工作班子工作動態(tài)及時、高效地掌握，極大提高了公務員的工作成效。其次，緊跟時代發(fā)展需求，探索實施“互聯(lián)網(wǎng)+績效”新模式，不斷完善了績效考核云平臺的建設，推進了廣西政府績效考核工作的信息化管理。

二、N市政府績效考核改革中存在的問題

(一)績效考核方法需進一步改進

在針對全員考核過程中，盡管政府秉承合理、公正原則，并且采用了考勤、民主測評等方式，但目前，N市政府績效考核管理方式仍缺乏客觀性，亟待改進。日?？己说闹饕椒ㄊ强记?；年度考核主要有個人測評與民主測評兩種方式。除考勤制度較客觀外，其他方法往往難以擺脫主觀判斷的片面性，從而弱化了績效考核的公正性和客觀性，無法準確、具體地反映公務員的工作成效。例如，N市在實際工作中主要從德、能、勤、績、廉五大指標來考核并評價各部門公務員的工作能力。由于各部門公務員的工作內容、工作職責有所區(qū)別，評價的每項指標無法準確量化，統(tǒng)一用五個指標進行考核難免會使考核結果顯得有些籠統(tǒng)[3]。所以，應以公務員的崗位內容、職務為績效考核依據(jù)，對不同部門和不同的工作崗位制定不同的考核指標，靈活確定績效考核指標權重來真實、客觀、準確地反映出每位公務員的工作實績。

（二）績效考核結果與預期效果存在一定偏差

績效考核結果與預設效果存在一定程度的偏差是制約績效管理工作的一大難題，也影響政府的績效評估激勵機制發(fā)揮出正面激勵的作用，尤其是在一些機關的基層辦事人員中，其工作內容比較繁瑣，工作壓力大，需要相應的物質、精神獎勵支持。但在現(xiàn)實中，對于這些任務內容繁多的基層辦事人員，工資待遇低不說，工作提升空間還很有限，有時還會遭遇來自人民群眾方面的不了解、不配合，甚至遭遇不良投訴，因此也面臨很大的職業(yè)壓力，長此以往還會影響到其工作積極性。所以，當前的政府人員績效考核間斷了績效同薪酬待遇之間的聯(lián)系，在考核指標體系設定中忽視了產(chǎn)出投入比、責任與權力比，使得績效考核結果與被考核人員的預期結果不符，嚴重削弱了被考核人員對績效考核結果的滿意度。而部分機關人員僅僅把考核看成獲取獎勵的手段，在工作中根據(jù)考核結果去主動改進工作態(tài)度、效率、方式方法的現(xiàn)象較為少見[4]。

（三）公眾參與積極性有待提高

N市在績效考核改革中始終重視對公眾的滿意度調查[5]，以提高N市績效考核水平。然而，實際情況是公眾對政府績效考核工作的參與積極性有待提高。主要原因有二。一是較多公眾對政府績效考核工作認知不夠。在一些公眾看來，政府績效考核工作與自身關系不大，做不到過多關注，導致其無法理解政府績效考核工作的意義，對政府績效考核工作的參與意識不強。二是政府的績效考核工作欠公開、欠透明，導致公眾對其績效考核工作開展情況缺乏深層次的了解。若想更好地提升政府績效考核綜合效益，必須加快提高公眾參與的熱情與積極性，促進政府與公眾間的良好信息交流，政府才能根據(jù)全面、真實的反饋，適時作出改變和調整，制定與實施更為合理的績效考核，不斷提高政府工作效率。

三、政府績效考核改革的路徑探索

（一）增加績效考核的多元性與彈性

1.引入企業(yè)績效管理中常用的有效考核方法

隨著考核工作任務的復雜化，單一的績效考核方法已不適應績效考核工作的發(fā)展需求。N市政府可嘗試引入企業(yè)管理中常用的績效考核方法，如360度考核法、BSC、KPI考核法等[6]。N市政府可在基層公務員年度工作業(yè)績能力考核上嘗試運用KPI考核法。由各部門將重點任務層層分解，并按實際情況設置可控、可操作的績效指標，然后根據(jù)各部門崗位分配的任務設置具體指標，使基層各部門明確自身工作責任，最大程度保證基層公務員工作目標明確、行為合理合法、按時完成崗位任務。對于一些難以量化的指標，可將定性、定量方法綜合應用，以實現(xiàn)科學設置績效考核指標的目的。以考核各崗位技術工作人員的實際工作能力為例，在指標設計上可從各崗位技術人員的受教育程度、工作經(jīng)驗、崗位表現(xiàn)等多個方面綜合考核；對工作人員的工作態(tài)度考核，可從對待工作、對待服務對象的態(tài)度、表現(xiàn)、工作責任心和滿意度等方面來進行。

2.鼓勵創(chuàng)新，強化績效考核發(fā)展動力機制

創(chuàng)新應包括兩方面。第一，績效考核方法上的不斷創(chuàng)新。受內、外環(huán)境的影響，績效考核的適用指標、方法、手段等不是一成不變的，應客觀對照工作實際進行及時調整和創(chuàng)新，通過不斷增加績效考核方法的彈性來靈活應對實際績效考核發(fā)展的需求。第二，部門及人員管理上的創(chuàng)新。鑒于政府績效考核中一些工作人員存在積極性不強、缺乏創(chuàng)新意識的現(xiàn)狀，要繼續(xù)完善創(chuàng)新爭優(yōu)體系。一是強調創(chuàng)新意識，逐年提升“創(chuàng)新爭優(yōu)”一項在政府績效考核中的分數(shù)占比并積極拓展相關領域，以改善一些單位對創(chuàng)新加分項目的申報不足情況。同時，不斷優(yōu)化創(chuàng)新爭優(yōu)加分結構，引導各市、縣部門從實際出發(fā)積極創(chuàng)新，提高工作創(chuàng)新水平。二是完善“一票肯定”部門考核工作制度，對在工作上勇于創(chuàng)新、有突出貢獻的先進單位及個人直接進行一等等級績效考核評定，并進行獎勵及表彰，以此提高政府人員的創(chuàng)新與“有為”意識，強化政府績效考核發(fā)展動力機制，推動政府績效考核改革的長遠發(fā)展。

（二）建立健全完善的管理和預防腐敗體系

1.加大培訓與完善廉政體系建設

把廉潔教育貫穿于政府績效考核全過程，以保證考核工作的高效率[7]，有以下兩個途徑。一是要定期加強培訓，樹立正確的政績觀。從人民的利益出發(fā)去解決問題，減少或避免失職或腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是發(fā)揮領導的示范帶頭作用。強化領導工作責任意識，不斷提高領導的綜合能力與素質，做好領導的示范教育，在組織內帶動形成良好的工作作風。三是完善監(jiān)督手段的多樣性。時下，群眾反映問題的渠道不斷增多，但面對政府工作的不足尚難以及時反饋和提出相關建議。為此，應以群眾滿意為基本標準，加強對工作責任的追究，相關部門和政府機構出現(xiàn)失職行為，要按有關規(guī)定問責，以保證群眾信訪問題、舉報問題得到及時高效的處置，多種方式暢通和拓寬公眾監(jiān)督政府工作的渠道，政府的績效考核工作才能獲得不斷優(yōu)化。

2.完善績效考核制度體系建設

首先，政府在做好績效管理工作時，需要對一些過時無效、不符合實際發(fā)展的法規(guī)、條文進行重新修改、制定或廢除。同時，對于一些法律空白要及時填充，如對工作人員的具體行為規(guī)定，要加快立法建設，避免各部門由于缺乏相應的工作職責、領導職責及成員職責的明確規(guī)定而出現(xiàn)影響績效考核成效的情況。其次，政府在出臺法規(guī)、政策時一定要從實際出發(fā)制定出符合國情、區(qū)情的規(guī)章制度，以保證政府績效考核工作的規(guī)范性、嚴謹性和可行性，不斷健全與完善政府績效考核的長效管理機制。最后，政府績效管理過程中常因偏重對績效目標結果的考核而忽視了對績效管理過程中預警指標的考核，對此應完善這方面工作，促使相關單位、部門或工作人員靈活應對考核工作，確保政府績效考核目標如期完成[8]。

（三）注重云平臺建設，提高公眾參與熱情

1.完善云平臺的規(guī)范管理

目前，政府績效管理云平臺建設已取得初步成果，這對推動“互聯(lián)網(wǎng)+績效”管理模式、完善政府績效管理信息化建設、全面提升政府績效管理工作成效意義重大[9]，但仍存在服務系統(tǒng)超時響應、更新不及時等諸多問題。因此，要不斷優(yōu)化、升級云平臺的建設，不斷完善云平臺的規(guī)范管理。一要引入專業(yè)的第三方云服務測評機構，以提高云平臺的服務質量和效率，確保用戶滿意度提升。二是引進專業(yè)人才隊伍，做好云平臺的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)整理等方面工作，以精確、具體、高效的工作質量，構建多層次、富有彈性、靈活多變的績效考核系統(tǒng)。三是云平臺建設要注重進一步改善政府績效考核過程中的服務效率和用戶滿意度，滿足公眾的多元化需求。

2.完善制度保障，促進公眾參與

在政府績效考核過程中，政府工作的整體效率受政府、公眾等多元主體的協(xié)作效果影響。假如僅靠政府包攬一切，其工作效率一定會受到影響。因此，績效考核改革過程中加強政府與公眾之間的雙向交流顯得尤為重要。要以政府為主導，合理引導社會公眾協(xié)同績效考核全過程[10]，方能使政府績效考核工作提交滿意答卷。首先，在政策上，要不斷完善相關法規(guī)，鼓勵、引導公眾對政府績效考核工作的支持。當下，要對公眾參與機制和績效管理公開化程度加以改進。廣西政府在績效考核制度的執(zhí)行不順暢，原因在于政府績效管理信息公開化程度不高，使一些公眾缺乏對績效考核信息的了解而無從參與。政府績效考核公開化的關鍵在于實行績效信息法治化，所以政府應制定出一套保障政府績效考核信息公開化、透明化的法律、法規(guī)，包括對政府績效考核信息公開的主體、公開的內容、公開的時限、公開的方式等內容進行規(guī)定，來吸引公眾對政府績效考核工作的關注，使公眾自覺、主動、積極參與政府績效考核全過程，為政府提高工作效率助力。

四、結語

政府績效考核改革是政府實現(xiàn)治理水平與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。盡管廣西整體的經(jīng)濟發(fā)展質量、管理水平有待提高，但是政府致力于構建多級聯(lián)動、層層協(xié)作、高效合理的績效考核體系正在不斷改進和完善，在十余年內為我國成功開辟了可供其他地區(qū)政府借鑒與思考的政府績效考核改革特色發(fā)展之路。當下，應對政府績效考核改革中的制度體系保障、監(jiān)督體系建設等方面繼續(xù)深入探討、研究，以不斷提升政府績效考核改革工作成效。