中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展路徑研究*

林善明

(福建省人民政府辦公廳 財金處，福州 350003)

林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。森林保險是分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、幫助林業(yè)災(zāi)后重建、拓展林業(yè)投融資渠道、促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展的重要保障，對更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興具有重大意義[1-2]。林業(yè)發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)10—30年代就陸續(xù)開辦了森林保險，模式各有特色，但都為林業(yè)經(jīng)營者提供了充足的風(fēng)險保障，為保險機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營提供了制度保障[3-5]。國外學(xué)者對森林保險的風(fēng)險區(qū)劃[6]、保險費(fèi)率[7]、保險供需[7]等方面的研究較為深入。中國森林保險起步較晚，歷經(jīng)多個探索階段后，2009年以來開展的中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)主要根據(jù)省級行政區(qū)劃確定試點(diǎn)區(qū)域，制定實施方案，取得了明顯成效。國內(nèi)學(xué)者對森林保險法律體系構(gòu)建[8]以及不同試點(diǎn)區(qū)域的保險模式[9]、購買意愿[10]、保費(fèi)補(bǔ)貼[11]等問題開展了理論和實證研究，推動森林保險實現(xiàn)“低保費(fèi)、保成本、廣覆蓋”的初步發(fā)展目標(biāo)。隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，綠色發(fā)展理念和“雙碳”目標(biāo)為森林保險高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求。相比而言，現(xiàn)行森林保險規(guī)模雖已大幅增長，但發(fā)展不平衡、不充分問題同樣存在。因此，探討森林保險高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，并根據(jù)《中國森林保險發(fā)展報告》以及相關(guān)政府部門、保險機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)資料，從全國森林保險發(fā)展角度出發(fā)，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)森林保險發(fā)展經(jīng)驗，探究森林保險高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸和原因，提出森林保險高質(zhì)量發(fā)展的路徑，旨在推進(jìn)森林保險健康可持續(xù)發(fā)展，為貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有益參考。

1 中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

經(jīng)中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過，2019年財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，包含森林保險多項內(nèi)容，對森林保險高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。此后，國內(nèi)學(xué)者圍繞農(nóng)業(yè)和森林保險高質(zhì)量發(fā)展開展了探討[12-17]，可作為森林保險高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵研究的重要參考。

借鑒上述研究成果，結(jié)合《指導(dǎo)意見》提出的“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”的發(fā)展要求和中國森林保險發(fā)展實際，中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括保險覆蓋面更廣、風(fēng)險保障水平更高、產(chǎn)品服務(wù)更優(yōu)質(zhì)、財政補(bǔ)貼更高效、經(jīng)營發(fā)展可持續(xù)5個方面。也就是說，在繼續(xù)擴(kuò)大保險覆蓋面的同時，要著重提高風(fēng)險保障水平，通過科學(xué)厘定費(fèi)率、豐富創(chuàng)新險種、優(yōu)化承保理賠等多種舉措為林業(yè)經(jīng)營者提供更優(yōu)質(zhì)的保險產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化財政補(bǔ)貼機(jī)制、提高補(bǔ)貼效率，夯實保險機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營基礎(chǔ)，激發(fā)各方參與森林保險的積極性，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有保障、林農(nóng)得實惠、補(bǔ)貼有效率、機(jī)構(gòu)可持續(xù)的多贏格局。

2 中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)

2.1 較成熟的政策性保險運(yùn)行模式

中國森林保險制度起源于20世紀(jì)80年代，歷經(jīng)了多個發(fā)展階段，逐步探索出具有中國特色的政策性保險運(yùn)行模式。第一階段是商業(yè)性森林火災(zāi)保險試行(20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期)。1982年國內(nèi)出臺首部《森林保險條款》，拉開了森林保險發(fā)展的序幕。1984年，商業(yè)性森林火災(zāi)保險首次在湖南試行，后逐步擴(kuò)展到福建、吉林、廣西等地[18]。早期，保險規(guī)模隨試點(diǎn)政策推動和試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大呈上升趨勢。但在缺乏國家扶持政策的情況下，受準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性以及市場失靈、道德風(fēng)險、逆向選擇等問題影響，商業(yè)性森林火災(zāi)保險沒有形成真正的規(guī)模性增長。1994年以后，受國家保險體制改革影響，保險企業(yè)自負(fù)盈虧，森林保險規(guī)模大幅萎縮，到21世紀(jì)初期已幾乎停辦。第二階段是森林火災(zāi)保險納入政策性保險試點(diǎn)(21世紀(jì)初期至2009年)。在第一階段后期商業(yè)性森林火災(zāi)保險幾乎停辦的情況下，福建省作為全國首個集體林權(quán)改革試點(diǎn)省份，積極探索將森林火災(zāi)保險納入政策性保險試點(diǎn)。2006年在福建省部分市縣試點(diǎn)，財政給予20%～40%保費(fèi)補(bǔ)貼，2009年省財政出資將全省森林納入統(tǒng)保，形成規(guī)模性增長。自此，中國森林保險探索出從商業(yè)性向政策性轉(zhuǎn)變之路。第三階段是中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)(2009年至今)。在福建省政策性森林火災(zāi)保險試點(diǎn)取得明顯成效的基礎(chǔ)上，中央財政趁熱打鐵，2009年印發(fā)了《財政部關(guān)于中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作有關(guān)事項的通知》，將福建、江西、湖南納入首批試點(diǎn)省份。各級財政給予60%～90%保費(fèi)補(bǔ)貼，險種由單一火災(zāi)險發(fā)展為綜合險，保險責(zé)任范圍拓展至火災(zāi)、病蟲害、泥石流以及風(fēng)、雨、雪、水、旱災(zāi)等多種災(zāi)害風(fēng)險。

2.2 日益健全的制度保障

2019年新修訂的《中華人民共和國森林法》第63條規(guī)定“國家支持發(fā)展森林保險?？h級以上人民政府依法對森林保險提供保險費(fèi)補(bǔ)貼”。首次在法律制度層面明確了森林保險的重要性和政策性，為森林保險發(fā)展提供了法律保障。2019年出臺的《指導(dǎo)意見》明確了森林保險高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。2021年7月，國家林草局印發(fā)的《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出了推動林草高質(zhì)量發(fā)展的總體要求。下一步，國家林草局將研究制定部門規(guī)章，進(jìn)一步健全森林保險發(fā)展的法律法規(guī)體系。

2.3 覆蓋面廣的規(guī)模基礎(chǔ)

根據(jù)最新公開的數(shù)據(jù)，截至2019年，全國已有26個省(自治區(qū)、直轄市)、4個計劃單列市和4個森工企業(yè)開展了中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，26家保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營森林保險業(yè)務(wù)[19]。2019年，全國森林保險的參保面積較2009年增長了10倍，保額較2009年增長了14倍，保費(fèi)較2009年增長了28倍，各級財政補(bǔ)貼較2009年增長了31倍，賠付金額較2009年增長了18倍，2009—2019年全國森林保險基本情況如表1所示。可以說，中國森林保險制度已逐步建立，政策不斷完善，參保面積大幅增長，保險規(guī)模已躍居世界第一[20]。

表1 2009—2019年全國森林保險基本情況

3 中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸及原因

3.1 參保率進(jìn)一步提升難度較大

2019年，全國試點(diǎn)地區(qū)和單位森林面積為19 663．26萬hm2，參保面積為15 703．85萬hm2，參保率為79.86%。其中，公益林由于保費(fèi)近乎全額補(bǔ)貼，絕大部分已由林業(yè)部門、國有林場、企業(yè)法人或基層村組織統(tǒng)一投保；而商品林則分為兩種情況：一種情況是由林業(yè)局代理投保的或由國有林場、企業(yè)法人和大型林農(nóng)經(jīng)營的商品林參保率較高，而另一種情況是由林農(nóng)散戶經(jīng)營的商品林參保率較低、且進(jìn)一步提升的難度較大。參保率較低且難于進(jìn)一步提升的原因主要有兩個方面：第一，在集體林權(quán)制度改革后，由于林農(nóng)數(shù)量眾多，林農(nóng)散戶戶均林地面積較小，林業(yè)收入占家庭收入的比例較低，林業(yè)的風(fēng)險意識和保險意識均不強(qiáng)，林農(nóng)參保積極性不高；第二，保險機(jī)構(gòu)面對大量林農(nóng)散戶簽訂保險合約程序復(fù)雜，收取的戶均保費(fèi)較低，卻要承擔(dān)較高的經(jīng)營管理成本，推廣積極性不高。在供需雙方積極性都不高的情況下，進(jìn)一步提高森林保險參保率的難度較大。

3.2 風(fēng)險保障和賠付水平總體偏低

中國森林保險風(fēng)險保障和賠付水平總體偏低主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，單位保額偏低。中國造林成本超過3.00萬元/hm2[21]。2019年全國森林保險平均單位保額僅0.96萬元/hm2(圖1)，無法覆蓋災(zāi)后恢復(fù)成本，與林木市場價值更是相差甚遠(yuǎn)。主要原因是為了實現(xiàn)“廣覆蓋”的目的，森林保險通過“低保費(fèi)”降低林業(yè)經(jīng)營者的投保成本和政府財政補(bǔ)貼壓力，但保險機(jī)構(gòu)只能提供較低的保障水平。另一方面，賠付水平偏低，且地區(qū)性差異較大，森林保險的風(fēng)險保障作用未能充分發(fā)揮。2014—2019年，全國平均簡單賠付率為30.49%，34個試點(diǎn)地區(qū)中有25個賠付率低于平均水平。主要原因是風(fēng)險區(qū)劃不夠合理，受災(zāi)認(rèn)定和理賠程序復(fù)雜，保險機(jī)構(gòu)理賠服務(wù)水平和效率不高。

資料來源于《2020中國森林保險發(fā)展報告》

3.3 費(fèi)率厘定缺乏差異化和動態(tài)調(diào)整

全國34個試點(diǎn)地區(qū)和單位中，僅有北京根據(jù)地形特征分別厘定山區(qū)和平原區(qū)費(fèi)率，浙江、寧波根據(jù)商品林種類分別厘定了經(jīng)濟(jì)林、用材林和竹林費(fèi)率，其余試點(diǎn)地區(qū)和單位均實行統(tǒng)一的保險費(fèi)率或單位保費(fèi)，且缺乏動態(tài)調(diào)整，無法客觀反映地區(qū)差異、林木差異和風(fēng)險差異。2019年，全國森林保險平均單位保費(fèi)22.27元/hm2、保險費(fèi)率2.32‰，遠(yuǎn)低于保險機(jī)構(gòu)測算的森林綜合保險最低保險費(fèi)率6‰～11‰[22]，部分地區(qū)保險機(jī)構(gòu)承保壓力較大。以最早納入試點(diǎn)、森林保險發(fā)展較好的福建為例，更為直觀。2014—2021年，福建森林保險單位保費(fèi)全省統(tǒng)一為22.50元/hm2，且多年未調(diào)整，未對樹種樹齡和地區(qū)風(fēng)險差異作區(qū)分。福建森林保險缺乏科學(xué)性、合理性、針對性表現(xiàn)在3個方面：第一，福建森林覆蓋率全國第一，經(jīng)濟(jì)林、用材林、竹林等商品林產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，但保險費(fèi)率與公益林一致，導(dǎo)致保險金額嚴(yán)重低于林木價值。第二，福建地理、氣候環(huán)境復(fù)雜，不同地區(qū)森林面臨災(zāi)害的風(fēng)險概率和損失程度不同。閩西北山區(qū)丘陵較多海拔較高，遭遇風(fēng)災(zāi)的概率和損失程度較低，遭遇山體滑坡、泥石流、凍災(zāi)的概率較高；閩東南沿海地區(qū)平原較多，情況則完全相反。單一險種和統(tǒng)一的保費(fèi)難以科學(xué)合理地反映不同地區(qū)面臨的災(zāi)害風(fēng)險種類和損失程度差異，影響林業(yè)經(jīng)營者參保積極性。第三，多年未提高保費(fèi)，供給側(cè)承保壓力較大。2014—2020年，福建森林保險年保費(fèi)收入沒有增長，賠付金額從5447萬元上漲到11 561萬元，年均簡單賠付率達(dá)到64.65%，是全國年均簡單賠付率的2倍(圖2)。長此以往，供給側(cè)承保成本和賠付壓力較大，影響保險機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展。

根據(jù)保險機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)整理所得

3.4 險種創(chuàng)新推廣力度不足

2009年以來，中央“一號文件”已12次提及完善農(nóng)業(yè)和森林保險政策，要求擴(kuò)大保險范圍和覆蓋區(qū)域，增加險種，鼓勵創(chuàng)新。各試點(diǎn)地區(qū)積極創(chuàng)新險種，但大部分僅在小范圍試行，保險規(guī)模小，推廣力度不足。例如，湖南衡陽2019年開發(fā)了油茶林天氣指數(shù)保險，參保面積3.19 hm2，占當(dāng)?shù)胤N植面積的11.49%；四川攀枝花2016年開發(fā)了芒果價格指數(shù)保險，2020年參保面積僅0.11 hm2，占當(dāng)?shù)胤N植面積的2.98%；福建省2016年開發(fā)了設(shè)施花卉保險，2020年保費(fèi)收入僅103.06萬元，占全省森林保險保費(fèi)收入的0.62%。諸如此類，各地創(chuàng)新險種在當(dāng)?shù)氐膮⒈Ｂ噬星也桓?，可?fù)制推廣到其他地區(qū)的更少。主要原因有兩個方面：第一，沒有被納入中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，林業(yè)經(jīng)營者缺乏參保積極性；第二，新險種沒有得到有效推廣，反向制約了保險機(jī)構(gòu)對其他險種的創(chuàng)新能動性。

3.5 財政補(bǔ)貼機(jī)制不夠完善

現(xiàn)行中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策已延續(xù)十多年了，補(bǔ)貼政策框架和補(bǔ)貼比例大體未變，已滯后于森林保險的快速發(fā)展。第一，公益林補(bǔ)貼比例較高，提升空間和激勵效用有限。2019年，各級財政對全國公益林保費(fèi)平均補(bǔ)貼比例為95.20%，全國34個試點(diǎn)地區(qū)和單位中，有18個補(bǔ)貼比例達(dá)到100%。近乎全額的財政補(bǔ)貼相當(dāng)于以行政化手段推動公益林參保率保持在較高水平，繼續(xù)提升的空間以及對提高參保率的激勵效用有限。第二，天然商品林補(bǔ)貼比例較低，林業(yè)經(jīng)營者負(fù)擔(dān)較重。國家對天然商品林全面停止商業(yè)性采伐，除停伐管護(hù)補(bǔ)助外，經(jīng)營者幾乎沒有直接經(jīng)濟(jì)效益，這與公益林經(jīng)營者除生態(tài)效益補(bǔ)償外幾乎沒有直接經(jīng)濟(jì)效益情形相同。但各級財政給予公益林保費(fèi)近乎全額補(bǔ)貼，天然商品林經(jīng)營者卻需承擔(dān)平均25%～29%的保費(fèi)，參保積極性不高。第三，大部分試點(diǎn)地區(qū)要求市縣級財政給予統(tǒng)一配套補(bǔ)貼，2019年全國試點(diǎn)地區(qū)市縣級財政補(bǔ)貼比例達(dá)到13.49%，基層財政壓力較大。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財力較強(qiáng)的縣市為提高參保率，給予林業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)的部分近乎全額補(bǔ)貼。但大部分欠發(fā)達(dá)的林業(yè)縣市，森林面積更大、森林覆蓋率更高，政府財力較弱，統(tǒng)一的補(bǔ)貼比例對其造成較大的財政壓力，直接影響當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門進(jìn)一步推廣提高參保率的積極性，更無法參照發(fā)達(dá)縣市額外提高補(bǔ)貼水平。

4 中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展的路徑

針對森林保險的發(fā)展瓶頸，圍繞高質(zhì)量發(fā)展的5個方面內(nèi)涵，聚焦《指導(dǎo)意見》提出的“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”的要求，立足于補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，可以從以下路徑出發(fā)，有效激發(fā)林業(yè)經(jīng)營者、保險機(jī)構(gòu)、基層政府部門等各方積極性，推動中國森林保險高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 提高風(fēng)險保障水平，增強(qiáng)森林保險吸引力

隨著經(jīng)濟(jì)增長，政府財力已具備了推動森林保險從“保成本”向“保價值”模式逐步轉(zhuǎn)變的條件。山東、江蘇等地已試點(diǎn)將蘋果、桃樹、藍(lán)莓樹等經(jīng)濟(jì)林保險單位保額提高到4.5萬元/hm2～9萬元/hm2。以此為鑒，可以視政府財力水平，支持部分地區(qū)加大探索力度，從高價值商品林開始逐步轉(zhuǎn)變保障模式。第一步，提高到保完全成本，覆蓋包括苗木、人工、土地等各生產(chǎn)要素的災(zāi)后再植和恢復(fù)總成本。第二步，提高到保價值、保收入，根據(jù)林種的市場價值確定保險金額，充分發(fā)揮保險的風(fēng)險保障作用，激發(fā)林業(yè)經(jīng)營者參保積極性。

4.2 有效推廣創(chuàng)新險種，滿足市場多樣化需求

第一，加大對創(chuàng)新險種的支持力度。將各地創(chuàng)新開展的特色林業(yè)保險、林業(yè)氣象指數(shù)保險等納入中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍，或通過差異化補(bǔ)貼政策提高對創(chuàng)新險種保費(fèi)的補(bǔ)貼比例，提高創(chuàng)新險種的參保率。第二，緊跟政策導(dǎo)向創(chuàng)新推廣新險種，滿足市場需求。林業(yè)碳匯作為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要一環(huán)，為保險機(jī)構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)險種提出了新的要求。福建、廣東等碳匯交易試點(diǎn)省份已探索開發(fā)了林業(yè)碳匯價格保險。隨著林業(yè)碳匯項目的快速發(fā)展，應(yīng)著眼于森林的碳匯價值，針對性開發(fā)碳匯林保險，保障碳匯林的生態(tài)環(huán)保價值、碳匯恢復(fù)期間損耗、固碳能力修復(fù)成本以及碳排放交易價值等全方位價值，保障林業(yè)碳匯產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展[23]。

4.3 完善費(fèi)率厘定機(jī)制，推進(jìn)森林保險可持續(xù)發(fā)展

芬蘭、瑞典根據(jù)氣候、地理、位置等差異，分別將各自國內(nèi)的林區(qū)劃分為20個區(qū)域和6個區(qū)域，實行不同保險費(fèi)率，對森林保險的開展起到積極作用[24]。中國地域遼闊，各區(qū)域地理環(huán)境和氣候環(huán)境存在較大差異，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險區(qū)劃、實行差異化費(fèi)率厘定機(jī)制。第一，根據(jù)地理位置、氣候條件、交通情況、地域風(fēng)險特征等因素，結(jié)合歷年承保和理賠數(shù)據(jù)，在各試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)進(jìn)一步劃分若干風(fēng)險區(qū)，制定差別費(fèi)率，客觀反映林木面臨的風(fēng)險水平，避免道德風(fēng)險和逆向選擇。第二，以火災(zāi)、病蟲害等普遍性風(fēng)險建立主險，以區(qū)域性風(fēng)險建立附加險，通過“主險+附加險”的形式提供差別費(fèi)率。例如東南沿海地區(qū)可附加風(fēng)災(zāi)保險，高緯度地區(qū)可附加雪災(zāi)保險，山區(qū)可附加山體滑坡保險，因地制宜提供差異化選擇。第三，根據(jù)林種、樹種和樹齡等林業(yè)特征制定差別費(fèi)率，特別是針對高價值商品林，同步提高保險費(fèi)率和保障水平，或通過“價值附加險”提供差別費(fèi)率，客觀反映林木實際價值。第四，建立健全費(fèi)率動態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和森林保險發(fā)展實際，定期開展保險費(fèi)率評估，及時調(diào)整。

4.4 推進(jìn)數(shù)字化改革，提高管理服務(wù)水平

數(shù)字化改革是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑[25]。實現(xiàn)森林保險方案制訂、費(fèi)率厘定、機(jī)構(gòu)承保、受災(zāi)查勘、保險理賠等全流程數(shù)字化是提升森林保險管理服務(wù)水平、推進(jìn)森林保險高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。第一，建立詳盡的林業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫，全面記錄歷年森林基本情況和受災(zāi)、損失、理賠等信息，為科學(xué)測算森林災(zāi)害的發(fā)生頻率、風(fēng)險水平、致?lián)p程度、長期平均損失率等提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，為森林保險方案的制定和費(fèi)率厘定提供大數(shù)據(jù)參考。第二，進(jìn)一步推廣優(yōu)化廣東等地“國土+保險”的模式，以地理信息系統(tǒng)為平臺，以全球定位系統(tǒng)為輔助，打造天空地一體化森林保險綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)森林保險由分散性管理向數(shù)字化管理升級。一方面，可通過電子地圖將林地劃分到戶，解決林地分布散、林農(nóng)散戶多、數(shù)據(jù)不齊全等難點(diǎn)問題，方便林業(yè)經(jīng)營者網(wǎng)上投保、掌上投保，降低保險機(jī)構(gòu)承保簽約成本，提高林業(yè)經(jīng)營者投保便捷性。另一方面，可借助衛(wèi)星遙感、無人機(jī)遙感和地面查勘等技術(shù)，優(yōu)化受災(zāi)查勘定損理賠流程，提高賠付效率，提升管理服務(wù)水平。

4.5 完善財政補(bǔ)貼機(jī)制，充分發(fā)揮資金效用

4.5.1 加大補(bǔ)貼力度

根據(jù)保險機(jī)構(gòu)反映，在現(xiàn)行財政補(bǔ)貼政策下，補(bǔ)貼力度很大程度上影響著保險機(jī)構(gòu)的保費(fèi)收入水平，是保險機(jī)構(gòu)擬定保險費(fèi)率和保險金額的重要影響因素。因此，制定財政補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，適當(dāng)加大補(bǔ)貼力度，確定合理的增長目標(biāo)，有利于逐步推動差別費(fèi)率的實現(xiàn)和保障水平的提高。第一，要擴(kuò)大對森林保險的整體補(bǔ)貼規(guī)模，鼓勵保險機(jī)構(gòu)提高保險費(fèi)率和保障金額，為林業(yè)經(jīng)營者提供更高水平的森林保險產(chǎn)品和服務(wù)。第二，要適當(dāng)提高商品林中央財政補(bǔ)貼比例，特別是對于國家規(guī)定停止商業(yè)性采伐的天然商品林，參照生態(tài)公益林給予保費(fèi)全額補(bǔ)貼，提高參保率。第三，要加大對創(chuàng)新險種的補(bǔ)貼力度，選取各地創(chuàng)新開展且有推廣價值的特色林業(yè)險種納入中央財政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，提高覆蓋面。

4.5.2 優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

政府對森林保險實行的是“倒補(bǔ)貼”政策，即在保險機(jī)構(gòu)收繳保費(fèi)、縣市和省級財政補(bǔ)貼到位后，中央財政才予以補(bǔ)貼[26]。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)縣市森林覆蓋率高，森林養(yǎng)護(hù)成本高，需承擔(dān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市相同的補(bǔ)貼比例，財政壓力較重。有學(xué)者建議對森林覆蓋率達(dá)到65%的林業(yè)大縣，取消縣級財政保費(fèi)補(bǔ)貼，僅由中央和省級財政承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼[27]。因此，根據(jù)不同縣市的森林覆蓋率和財力水平，降低甚至取消縣級財政配套補(bǔ)貼要求，提高中央和省級財政對林業(yè)大縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市森林保險補(bǔ)貼力度，調(diào)整為先中央后地方的正向補(bǔ)貼順序，進(jìn)一步優(yōu)化各級財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，降低基層政府財政壓力，有助于增強(qiáng)基層政府推動森林保險的動力，支持鄉(xiāng)村振興。

4.5.3 拓展補(bǔ)貼方式

財政資金通過對森林保險直接補(bǔ)貼的方式，補(bǔ)貼林業(yè)經(jīng)營者保費(fèi)支出，從降低需求端保費(fèi)負(fù)擔(dān)的角度，推動森林保險廣覆蓋。有學(xué)者認(rèn)為這樣的財政補(bǔ)貼方式較為單一，未能形成有效激勵機(jī)制[28]。借鑒國際經(jīng)驗，可探索對森林保險間接補(bǔ)貼的方式，補(bǔ)貼保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營費(fèi)用或提供財稅信貸優(yōu)惠等扶持政策，從降低供給端經(jīng)營成本的角度，支持保險機(jī)構(gòu)提高對森林保險的投入，創(chuàng)新開發(fā)保險產(chǎn)品，科學(xué)厘定保險費(fèi)率，主動提升服務(wù)水平，最終提高森林保險市場有效供給。同時，基層林業(yè)部門承當(dāng)了大量森林保險輔助工作，財政資金給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，有助于提高基層林業(yè)部門建設(shè)林業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫、開展風(fēng)險區(qū)劃、完善費(fèi)率厘定機(jī)制等工作的積極性，維護(hù)森林保險高質(zhì)量發(fā)展的良好基礎(chǔ)。