空間身份權(quán)利：轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐

文/吳瑩 周飛舟

農(nóng)民工市民化的主要困境通常被認(rèn)為是缺乏城市身份而遭遇的權(quán)利障礙，戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元分割被視為根本的制度性原因，而轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化困境一開(kāi)始就被界定為“一種社會(huì)文化問(wèn)題”。這種研究視角預(yù)設(shè)了一個(gè)隱含的前提：新市民的身份和權(quán)利是一體的。由于戶籍制度下城市中重要的公共服務(wù)都是與戶籍身份掛鉤的，戶籍壁壘帶來(lái)的身份區(qū)隔導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間、市民與農(nóng)民之間的權(quán)利差異。因此轉(zhuǎn)居農(nóng)民只要跨越了戶籍桎梏帶來(lái)的身份限制，獲得市民身份，就可以解決權(quán)利缺失的問(wèn)題。然而，隨著實(shí)踐的推進(jìn)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)獲得城市居民的身份并不意味著權(quán)利的完整，轉(zhuǎn)居農(nóng)民依然面臨賦權(quán)不足與身份缺損的問(wèn)題。

市民權(quán)的中國(guó)實(shí)踐：空間身份權(quán)利

“市民化”是指農(nóng)民、外來(lái)移民等獲得作為城市居民的身份和權(quán)利，即獲得市民權(quán)的過(guò)程。市民權(quán)理論是分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要視角之一，當(dāng)前研究雖然指出了我國(guó)城市化進(jìn)程中的市民化實(shí)質(zhì)是以“市民待遇”取代“國(guó)民待遇”，但在差異化實(shí)踐的影響因素、碎片化賦權(quán)的機(jī)制和權(quán)利實(shí)踐觀方面的討論還存在不足。由此本文提出了空間身份權(quán)利的概念，以解析轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化的權(quán)利和福利配置機(jī)制。

（一）地方性市民權(quán)實(shí)踐

對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，市民權(quán)視角下的研究認(rèn)為其基本實(shí)踐模式是基于戶籍制度在國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)施的地方性市民權(quán)，即，市民權(quán)是在地方層面而不是在國(guó)家的框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)利配置。由于城市的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的供給都是由地方政府負(fù)責(zé)，市民權(quán)配置實(shí)際上是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，一旦居民離開(kāi)其戶籍所在地，就無(wú)法享受完整的市民權(quán)待遇。因此，進(jìn)入城市的農(nóng)民工才會(huì)遭遇權(quán)利配置不足和社會(huì)排斥的問(wèn)題。

但是在這種地方性市民權(quán)實(shí)踐的分析范式下，還有三個(gè)問(wèn)題尚未得到充分討論：

首先，市民待遇的差異化實(shí)踐尚未得到展開(kāi)。地方性市民權(quán)實(shí)踐的分析隱含了將“國(guó)民待遇”問(wèn)題轉(zhuǎn)換成“市民待遇”可能帶來(lái)的兩重差異，但是尚未在比較的視野下具體展開(kāi)這些差異。本地農(nóng)民轉(zhuǎn)居的城市間差異有何表現(xiàn)？在城市內(nèi)部，轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐是否存在群體間差異？這些問(wèn)題都尚未得到回答。

其次，碎片化賦權(quán)的機(jī)制尚未找到。城市政府在新市民的權(quán)利供給中起到關(guān)鍵性作用，即使中央政策試圖構(gòu)建更加平等、更具包容的福利體系，這也受限于各地落實(shí)市民權(quán)的經(jīng)濟(jì)條件、公共服務(wù)能力以及地方政府官員的激勵(lì)機(jī)制條件，由此帶來(lái)市民賦權(quán)強(qiáng)烈的地方化和碎片化的特征。這就需要分析地方政府對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民權(quán)的選擇性支付是如何確定具體的權(quán)利安排和福利待遇的。

最后，權(quán)利的實(shí)踐過(guò)程未納入分析。作為法定權(quán)利的市民權(quán)是一個(gè)社會(huì)過(guò)程實(shí)踐，因此應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐視角研究市民權(quán)，著重關(guān)注市民權(quán)的擴(kuò)展和一系列相關(guān)價(jià)值、原則和規(guī)則的社會(huì)認(rèn)同。在分析轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的市民身份和權(quán)利時(shí)，我們需要考慮這些身份開(kāi)放和權(quán)利賦予的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)是如何受到拆遷農(nóng)民自身的行動(dòng)塑造的。

為了對(duì)上述不足展開(kāi)討論，本文嘗試引入“空間身份權(quán)利”來(lái)進(jìn)一步解析轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐機(jī)制。轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民身份和權(quán)利的獲取與其土地的被征用是密切相關(guān)的，因此，要關(guān)注空間維度在農(nóng)民轉(zhuǎn)居中的作用，將轉(zhuǎn)居農(nóng)民個(gè)人特有的空間身份權(quán)利納入其市民化過(guò)程的考察，能夠更加深入地解析其共同體成員的資格獲取和賦權(quán)范圍。

（二）空間身份權(quán)利：內(nèi)涵、維度與性質(zhì)

“轉(zhuǎn)居農(nóng)民”是在城市化開(kāi)發(fā)進(jìn)程中因?yàn)檎鞯夭疬w而形成的一種特殊“身份”，他們以“土地?fù)Q社?！钡刃问将@得了特定的政策性待遇和身份權(quán)利。而這種身份具有豐富的空間性，轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的市民身份和權(quán)利高度依賴所在城市、所屬項(xiàng)目和所居村莊三重空間共同塑造的市民權(quán)利和福利待遇安排，因此可以說(shuō)轉(zhuǎn)居農(nóng)民獲得的市民權(quán)是一種基于空間的身份權(quán)利。

空間身份權(quán)利的“空間性”體現(xiàn)在三個(gè)維度：第一，城市空間，主要指城市由于其在行政等級(jí)、人口規(guī)模、城市發(fā)展戰(zhàn)略、地方財(cái)政能力以及市民化制度安排方面所具有的特征，對(duì)于市民類別劃分和權(quán)益安排的影響。

第二，項(xiàng)目空間，主要指因?qū)儆谔囟ㄕ鞯仨?xiàng)目空間而獲得的政策群體身份和相關(guān)待遇。項(xiàng)目空間本身的開(kāi)發(fā)主體、征地辦法、賠償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施等要素，對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化辦法和福利待遇產(chǎn)生重要影響。

第三，村莊空間，主要反映的是農(nóng)民憑借所屬村莊空間位置在拆遷過(guò)程中具有的議價(jià)能力而采取的行動(dòng)策略，對(duì)于其獲得權(quán)利與福利待遇的影響。基于動(dòng)態(tài)實(shí)踐觀下的市民權(quán)，空間身份權(quán)利是一種高度操作化的身份權(quán)利，轉(zhuǎn)居農(nóng)民能夠獲得什么樣的權(quán)利和福利待遇具有不確定性，既取決于地方政府行政權(quán)力的賦予和承認(rèn)，也受到所處的拆遷村莊位置在拆遷項(xiàng)目中的重要程度、在轉(zhuǎn)居安置談判中的議價(jià)能力和行動(dòng)策略的影響。

從作為身份權(quán)利來(lái)看，“空間身份權(quán)利”同時(shí)兼具先賦性和后致性特征。一方面，個(gè)體的農(nóng)民出身、原居住村莊的空間位置等都是先天因素，屬于被拆遷村的農(nóng)民才具備了獲得城市居民身份的可能性；另一方面，哪些村莊被納入城市開(kāi)發(fā)范圍、按照什么條件對(duì)農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)居安置又具有后致特征，取決于地方政府的城市發(fā)展規(guī)劃、特定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及轉(zhuǎn)居農(nóng)民對(duì)市民權(quán)議價(jià)后果的綜合效用。

從作為市民化實(shí)踐機(jī)制來(lái)看，又可以從兩個(gè)維度來(lái)理解空間身份權(quán)利的性質(zhì)：其一，空間身份權(quán)利是包含在市民權(quán)中的一種身份權(quán)利，因?qū)儆诓疬w村村民而獲得市民身份和相關(guān)權(quán)利待遇；其二，空間身份權(quán)利是市民權(quán)操作的一種邏輯，是中國(guó)地方性市民權(quán)實(shí)踐的方式之一，轉(zhuǎn)居農(nóng)民獲得城市居民身份地位和相關(guān)權(quán)利的政策安排取決于他們的空間身份屬性。

案例分析：轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化操作

（一）研究方法與案例選擇

本研究采取比較案例分析的方法來(lái)呈現(xiàn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化操作。案例資料來(lái)源于筆者2012—2019年對(duì)北市A區(qū)、中市B區(qū)以及西市C區(qū)和D區(qū)24個(gè)“村改居”社區(qū)（涉及75個(gè)拆遷村）的田野調(diào)查。案例的選擇主要考慮其典型性和代表性。

（二）案例呈現(xiàn)

1.城市空間：地方政府的選擇性賦權(quán)

在以地方政府為主導(dǎo)的市民賦權(quán)下，城市本身所具有的行政等級(jí)、人口規(guī)模、城市發(fā)展戰(zhàn)略、地方財(cái)政能力等方面的特征，構(gòu)成了轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化的重要社會(huì)環(huán)境和制度背景，決定了其市民身份屬性的認(rèn)定、權(quán)利開(kāi)放的譜系和福利待遇標(biāo)準(zhǔn)。

在“土地?fù)Q社?！钡霓r(nóng)轉(zhuǎn)居過(guò)程中，市民化的核心要義是獲取市民身份和基本社保。但是本研究案例所涉及的三個(gè)城市都沒(méi)有直接將轉(zhuǎn)居農(nóng)民認(rèn)定為一般市民，而是將其分階段納入城鄉(xiāng)居民一體化待遇，并且三個(gè)城市對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的安排又各不相同。

2.項(xiàng)目空間：多類型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目下的差異化待遇

中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式類型多樣，這些城市開(kāi)發(fā)通過(guò)各種類型的項(xiàng)目落地到各個(gè)城市區(qū)域，每個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)主體、征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償費(fèi)分配和安置辦法各異，這些項(xiàng)目構(gòu)成要件既對(duì)失地農(nóng)民的滿意度產(chǎn)生顯著影響，也決定了農(nóng)民轉(zhuǎn)居時(shí)的安置政策。

本研究所調(diào)研的三地四區(qū)的24個(gè)轉(zhuǎn)居社區(qū)涉及多種等級(jí)和類型的項(xiàng)目，既有北市為控制城市空間和人口擴(kuò)張、提升城市質(zhì)量而進(jìn)行的舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建，也有中市為承擔(dān)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目而推動(dòng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，還有以資源節(jié)約和環(huán)境友好為城市特色的西市推動(dòng)的環(huán)境治理項(xiàng)目和城市新區(qū)開(kāi)發(fā)。各個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略中具有的優(yōu)先級(jí)別不同，因此即使同一城市內(nèi)部，不同項(xiàng)目所能動(dòng)員的資源和附屬條件也相異，由此導(dǎo)致了不同項(xiàng)目所屬的轉(zhuǎn)居農(nóng)民可能獲得完全不同的福利待遇安排。

3.村莊空間：位置與行動(dòng)決定的權(quán)益安排

除了基于城市空間的地方政府選擇性賦權(quán)和項(xiàng)目屬性所決定的局部特殊化權(quán)利福利待遇外，市民化的主體——轉(zhuǎn)居農(nóng)民——也不是完全被動(dòng)地接受所有自上而下的市民權(quán)益安排。他們對(duì)市民身份和權(quán)利的規(guī)則與制度的認(rèn)知，以及運(yùn)用各種行動(dòng)策略來(lái)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利訴求的實(shí)踐構(gòu)成了村莊空間的維度。這一空間性展現(xiàn)了拆遷村是如何根據(jù)自身空間位置的重要性所帶來(lái)的議價(jià)權(quán)自下而上地參與到市民權(quán)利安排的實(shí)踐中。

以安置房產(chǎn)權(quán)為例，大多數(shù)轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的安置性住房的產(chǎn)權(quán)是不完整的。在本研究所調(diào)查的三個(gè)城市的24個(gè)“村改居”社區(qū)中，只有5個(gè)社區(qū)的安置房是有產(chǎn)權(quán)的，其余19個(gè)社區(qū)都沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。造成這種狀況的原因各不相同，但是拆遷村莊根據(jù)自身空間位置的重要性采取的行動(dòng)及其議價(jià)能力也有可能改變轉(zhuǎn)居農(nóng)民對(duì)安置房產(chǎn)權(quán)的獲取。西市的三個(gè)村莊就展示了三種不同的空間特性和行動(dòng)策略，進(jìn)而導(dǎo)致不同的賦權(quán)結(jié)果。

（三）空間身份權(quán)利的建構(gòu)機(jī)制

基于上述案例的比較分析可以看出，作為轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐，空間身份權(quán)利是經(jīng)由城市、項(xiàng)目和村莊三重空間的多重賦權(quán)邏輯建構(gòu)起來(lái)的一系列復(fù)雜權(quán)利和福利待遇的集合。

首先，城市背景所決定的城市空間影響了對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民身份屬性認(rèn)定和基本社保等權(quán)利制度安排。轉(zhuǎn)居農(nóng)民即使獲得戶籍身份也不能自動(dòng)享有和普通市民一致的權(quán)利和待遇，各個(gè)城市基本上都將轉(zhuǎn)居農(nóng)民作為一個(gè)特殊的市民群體，給予特殊的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保政策和待遇。這種地方性“市民待遇”體現(xiàn)了典型的“行政賦權(quán)”特征。城市內(nèi)部也會(huì)采取“開(kāi)口子”“重點(diǎn)項(xiàng)目特殊待遇”的方式，將轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體進(jìn)一步分類，制訂不同的待遇細(xì)則。因此，轉(zhuǎn)居農(nóng)民是否、何時(shí)以及獲得怎樣的市民待遇首先取決于所在城市的相關(guān)政策安排，城市空間是決定他們市民權(quán)益獲取的首要因素。

其次，項(xiàng)目屬性所確定的項(xiàng)目空間打包了對(duì)征地拆遷人群的各種特殊福利待遇，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)居農(nóng)民的局部特殊化賦權(quán)?；诔鞘械牡胤叫允忻褓x權(quán)實(shí)際上在操作中被進(jìn)一步切割為多個(gè)局部的項(xiàng)目賦權(quán)，即使是在同一城市同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)居，也可能由于所屬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的不同而獲得不同的市民權(quán)益安排和福利待遇。這些權(quán)利和待遇并非基于一般性的市民身份，而是帶有強(qiáng)烈的群體性福利的特點(diǎn)，是各個(gè)轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體由于分屬于特定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的空間而獲得的特殊賦權(quán)。這種碎片化的賦權(quán)不僅破壞了市民身份所應(yīng)具有的充分而平等的權(quán)利，而且在“行政賦權(quán)”之外引入了項(xiàng)目的邏輯，“項(xiàng)目賦權(quán)”進(jìn)一步加劇了空間身份權(quán)利多重賦權(quán)邏輯的復(fù)雜性。

最后，基于村莊地理位置的價(jià)值以及轉(zhuǎn)居農(nóng)民集體行動(dòng)和議價(jià)能力的村莊空間，決定了地方政府是否對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民開(kāi)放某些稀缺權(quán)利。市民權(quán)的規(guī)范性內(nèi)容一直處于發(fā)展變化之中，哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)被納入轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化賦權(quán)的必選項(xiàng)尚無(wú)定論，基于村莊空間的轉(zhuǎn)居農(nóng)民行動(dòng)實(shí)踐于是成為一個(gè)重要變量。例如安置性住房的產(chǎn)權(quán)在市民權(quán)譜系中既不是一個(gè)必選項(xiàng)，也不是一個(gè)必然排除項(xiàng)。從案例實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于這類市民權(quán)利的稀缺選項(xiàng)，不同的行動(dòng)策略會(huì)帶來(lái)不同的賦權(quán)結(jié)果：獲得完全產(chǎn)權(quán)、接受不完全產(chǎn)權(quán)，以變通的方式獲取更多的房屋使用權(quán)?？梢?jiàn)，在城市空間決定的基礎(chǔ)性賦權(quán)、項(xiàng)目空間決定的特殊性賦權(quán)之外，村莊空間影響的是轉(zhuǎn)居農(nóng)民對(duì)于市民權(quán)體系中稀缺選項(xiàng)的獲取狀態(tài)。

轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐結(jié)果與闡釋創(chuàng)新

（一）轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實(shí)踐結(jié)果：被強(qiáng)化的“他者”

基于以上對(duì)三地轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化實(shí)踐的分析可以發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)居農(nóng)民并沒(méi)有因?yàn)楂@得市民身份而擁有平等而充分的“市民權(quán)”，而是獲得了在城市、項(xiàng)目和村莊三重空間性下建構(gòu)起來(lái)的空間身份權(quán)利。這種空間身份權(quán)利表現(xiàn)為一組特殊化的權(quán)利和福利集合。這種多重賦權(quán)邏輯下的安置政策在客觀上強(qiáng)化了轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體的特殊性，沒(méi)有促成轉(zhuǎn)居農(nóng)民的充分城市融合，反而加劇了他們的差異化身份認(rèn)同：他們不僅是新市民，而且是一類特殊的新市民。

雖然并不存在一套標(biāo)準(zhǔn)的市民待遇，但市民權(quán)作為一種基于身份的權(quán)利，其賦權(quán)應(yīng)當(dāng)按照“承認(rèn)”和“一致”的原則，承認(rèn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民與該城市其他市民具有一樣的市民身份，就應(yīng)當(dāng)給予他們一致的權(quán)益保障，而不是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利缺失的情況下，又基于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和村莊行動(dòng)能力的不同而打包個(gè)別特殊的福利待遇，加深市民的“新”與“舊”之分。轉(zhuǎn)居農(nóng)民的“部分市民待遇”根源正是在于，對(duì)他們的賦權(quán)并不是基于市民身份，而是基于城市空間、項(xiàng)目空間和村莊空間而形成的空間身份，從而呈現(xiàn)出賦權(quán)不足和過(guò)度賦權(quán)的疊加。

（二）空間身份權(quán)利的闡釋創(chuàng)新與不足

本研究嘗試引入空間身份權(quán)利的概念，從城市空間、項(xiàng)目空間和村莊空間切入分析轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民賦權(quán)的多重邏輯，回答了轉(zhuǎn)居農(nóng)民面臨哪些權(quán)利缺損和什么樣的市民賦權(quán)機(jī)制造成了這些缺損的問(wèn)題。作為一種新的解釋框架，空間身份權(quán)利概念在以下三個(gè)方面擴(kuò)展了對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化困境的原因和機(jī)制解釋：第一，從權(quán)利來(lái)源和賦權(quán)邏輯的角度打開(kāi)了轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民權(quán)利缺損原因的“黑箱”；第二，豐富了關(guān)于市民賦權(quán)多重邏輯的討論，在“行政邏輯”之外關(guān)注到了“項(xiàng)目邏輯”和“行動(dòng)邏輯”的作用；第三，推進(jìn)了市民權(quán)的實(shí)踐觀研究，從主體能力的視角來(lái)理解市民化。

本研究也存在不足之處，有待進(jìn)一步的研究補(bǔ)充：其一，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化困境的文化層面的討論；其二，缺乏對(duì)于市民權(quán)其他維度權(quán)利賦權(quán)實(shí)踐的討論。