財(cái)稅法視角下稅權(quán)配置及其優(yōu)化探究

陳曉敏，夏亞萌

（1.燕京理工學(xué)院，河北 廊坊 065201；2.聯(lián)通支付有限公司，北京 100032）

1 稅權(quán)的概念解讀

稅權(quán)是各國政府憑借國家主權(quán)進(jìn)行稅收實(shí)體與程序權(quán)責(zé)立法，同時(shí)以此為依據(jù)來強(qiáng)制參與主體范圍內(nèi)社會(huì)主體的財(cái)產(chǎn)分配，最終取得財(cái)政收入以及調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)的財(cái)政征收權(quán)利。稅權(quán)有廣義與狹義之分，廣義上包括了國家稅權(quán)與公民稅權(quán)，狹義上則僅包括國家稅權(quán)。本文基于財(cái)稅法角度來分析與探討?yīng)M義稅權(quán)，既包括橫向角度的同級(jí)政府不同部門的稅權(quán)劃分配置，也有縱向角度的不同級(jí)政府間稅權(quán)的分割配置。這里主要從稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)以及稅收收益權(quán)三個(gè)方面來進(jìn)行稅權(quán)具體表現(xiàn)進(jìn)行界定與解讀，如下：

首先，稅收立法權(quán)指的是通過法定程度來制定、修改等，生成具有法律效力的稅收規(guī)范性文件的權(quán)限。除了全國人大及其常委會(huì)所制定的法律文件之外，還包括有國務(wù)院制定的行政法規(guī)、各部委制定的部門規(guī)章以及省級(jí)人民政府制定的地方法規(guī)等等，內(nèi)容包括稅種、稅率調(diào)整以及稅收優(yōu)惠等。

其次，稅收征管權(quán)指的是稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)法律對(duì)納稅主體所實(shí)施的稅款征收、稅務(wù)管理等的權(quán)限，當(dāng)然稅收處罰權(quán)以及稅收優(yōu)惠減免權(quán)也包含在內(nèi)。

最后，稅收收益權(quán)指的是對(duì)所征收的稅款所具有的使用及分配受益等權(quán)限。

2 稅權(quán)配置現(xiàn)狀及問題

自1994年我國實(shí)施分稅制改革以來，稅權(quán)向中央層級(jí)集中，由此奠定我國稅收法制體系基礎(chǔ)與稅權(quán)配置的基本格局。首先，稅收立法權(quán)高度集中，國務(wù)院所屬部委所頒布的部門規(guī)章形式仍然占據(jù)多數(shù)稅收立法的規(guī)范性文件；其次，稅收征管權(quán)高度集中，基于中央的垂直管理體制，中央政府稅收管理權(quán)在縱向的控制得到有效集中與顯著加強(qiáng)；最后，稅收收益權(quán)高度集中，結(jié)合目前我國稅種劃分及分配來看，稅收受益的最后歸屬大部分集中于中央。

2.1 稅收立法權(quán)方面──“法治”與“分權(quán)”的障礙

由于當(dāng)前我國的稅權(quán)配置更集中于中央，這樣的格局和背景下，會(huì)不可避免地引發(fā)沖突與矛盾，特別是容易出現(xiàn)“法治”與“分權(quán)”的障礙。

一方面來講，基于中央層面來看，稅收立法權(quán)存在著“法治”與“分權(quán)”障礙，雖然說我國已于2020年順利且有效完成了稅收法定的改革任務(wù)，但由于長期的立法解釋缺位以及司法不足等客觀實(shí)際情況的影響，也就直接導(dǎo)致“稅法行政解釋”空間的生成與存在，“行政化色彩”越發(fā)濃厚，導(dǎo)致稅收法定主義被弱化，稅務(wù)部門行為特征存在隨意性變動(dòng)性，加上相關(guān)監(jiān)管機(jī)制的缺失，會(huì)使得稅收法治目標(biāo)發(fā)生偏離甚至是漸行漸遠(yuǎn)。

另一方面來講，基于地方層面來講，由于“原生性”立法的缺位，地方對(duì)于自身稅收收入的控制力較弱，也就難以通過稅收手段做出相應(yīng)法律安排。增加地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更無法維持自身財(cái)政穩(wěn)定的自給率。

2.2 稅收征管權(quán)方面──征管失衡及立法滯后的困境

基于分稅制改革，形成國家及地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)征管體系。顧名思義，前者由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，后者出業(yè)務(wù)之外由地方政府為主進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理。這樣的征管體系優(yōu)勢在于能夠理順中央與地方的關(guān)系，基于各自所劃定稅種權(quán)限的征收管理來形成完整有效的配合，但是也存在一定的問題，雖后經(jīng)國家機(jī)構(gòu)改革國地稅系統(tǒng)合并為一個(gè)單位，但權(quán)限交叉等問題仍然存在，無形之間增加了納稅的限制與成本。

另外，立法滯后也比較突出，比如當(dāng)前我國稅收征管權(quán)限尚未受憲法規(guī)制，《稅收征收管理法》還未就新稅務(wù)征管系統(tǒng)法律定位及職責(zé)等進(jìn)行及時(shí)修改，同時(shí)在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的法律權(quán)限問題上，還未與《社會(huì)保險(xiǎn)法》有效銜接等。

2.3 稅收收益權(quán)方面──分配支出責(zé)任不匹配的問題

在財(cái)權(quán)集中于中央，事權(quán)下放地方的背景下，地方政府自身承擔(dān)著越來越多的支出責(zé)任，據(jù)統(tǒng)計(jì)地方政府用50%的稅收收入承擔(dān)著80%以上的財(cái)政支出責(zé)任，即使有中央有通過轉(zhuǎn)移支付的方式來進(jìn)行資金返還，但是對(duì)于地方政府而言，仍然難以做到收支均衡。當(dāng)然，稅收收益權(quán)分配失衡，收規(guī)則制定的影響。宏觀角度來講，中央政府是分配規(guī)則制定者與參與者，影響央地間稅收收益穩(wěn)定格局，稅收收益權(quán)出現(xiàn)失衡。加上省級(jí)及以下政府易變性政策的出臺(tái)等方面影響，影響稅收收入穩(wěn)定性也引發(fā)財(cái)權(quán)的常態(tài)性博弈。

3 財(cái)稅法視角下稅權(quán)配置的優(yōu)化路徑

3.1 規(guī)范稅收立法權(quán)、適度分權(quán)地方

首先，要切實(shí)明確并貫徹落實(shí)稅收的法定原則，加速推進(jìn)我國稅收的法治建設(shè)。具體來講，應(yīng)當(dāng)充分明確全國人大及其常委會(huì)的稅收法律立法主體地位及作用，突出其權(quán)威性，盡可能減少行政授權(quán)立法。其次，要實(shí)施集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的辦法，通過制定與完善稅收基本法等，橫向上明確中央及機(jī)關(guān)行政立法的邊界及效力，縱向上確立中央對(duì)稅基的決定權(quán)，可以酌情將具有較強(qiáng)區(qū)域性特征及較高征收成本的立法權(quán)交給地方。最后，在授予地方一定立法權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)和強(qiáng)化監(jiān)督與審查，要求地方政府要廣泛征求群眾意見，公開稅收行為立法接受大眾監(jiān)督，報(bào)送全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)審查報(bào)備，避免與上位法相抵觸，對(duì)地方保護(hù)主義色彩濃厚的條文等要進(jìn)行及時(shí)整改。

3.2 規(guī)范稅收征管權(quán)、協(xié)調(diào)征管矛盾

為了進(jìn)一步規(guī)范稅收征管權(quán)，就必須要從完善法律法規(guī)這一基礎(chǔ)有效手段出發(fā)來進(jìn)行。其中，特別是修改和完善《稅收征管法》，從法律形式上去合理明確新稅務(wù)征管系統(tǒng)的法律地位、職責(zé)權(quán)能等；協(xié)調(diào)好與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)規(guī)定，避免交叉抵觸，創(chuàng)建發(fā)生爭議后的解決機(jī)制等；明確規(guī)定稅額核定程度的對(duì)象、內(nèi)容及形式，充分保障相關(guān)主體的權(quán)利及義務(wù)等。

除此之外，考慮到國地稅在合并之后，中央與地方之間稅收征管方面仍然存在一定的矛盾，我們應(yīng)該實(shí)施有效的辦法，采用具體問題具體分析的理念及方法，去協(xié)調(diào)征管矛盾。比如說，針對(duì)其中所存在著的縱向矛盾，可通過成立內(nèi)部性質(zhì)的矛盾審議與仲裁機(jī)構(gòu)，當(dāng)在稅收征管過程中出現(xiàn)爭議行為及情況時(shí)，可以提請(qǐng)?jiān)摍C(jī)構(gòu)來實(shí)施審查并做出最終的判斷，然后有效協(xié)調(diào)各自的執(zhí)法行為。另外，比如針對(duì)同級(jí)政府間所存在著的橫向矛盾，可以引導(dǎo)與促進(jìn)同級(jí)政府間加強(qiáng)稅務(wù)交流與合作，最終經(jīng)合議簽訂協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)議，其中就雙方的稅務(wù)征管權(quán)責(zé)進(jìn)行合理明確的規(guī)定與說明。另外，也可以借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的手段，構(gòu)建跨區(qū)域的信息共享與交流平臺(tái)，把有關(guān)案件、業(yè)務(wù)流程等納入其中，避免各部門的重復(fù)執(zhí)法。當(dāng)然，在此過程中還需要做好案例的分析、反思及記錄等，總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，生成有效做法的同時(shí)，為今后類似情況的執(zhí)法提供思路與借鑒。

3.3 調(diào)整稅收收益權(quán)、注重持續(xù)發(fā)展

基于已公布的中央與地方收入與支出占比情況來看，不難看出地方政府所面臨著的較大的財(cái)政壓力。在現(xiàn)有政策背景之下，既要保證中央稅收收益，又要不斷探索行之有效的新方法路徑，來通過方式的改良來增加地方稅收的收益。具體來講，首先要合理且明確劃分中央與地方的事權(quán)，以此來形成有效的規(guī)范與約束。當(dāng)然地方如果以當(dāng)前稅收收益并不能夠滿足全部公共產(chǎn)品提供需求的情況下，屬中央事權(quán)支出責(zé)任范疇，應(yīng)以中央稅收收益為主加以支出，當(dāng)然也可以以轉(zhuǎn)移支付的手段，來實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方政府的補(bǔ)貼。反之，如果屬于地方事權(quán)范疇，則需要以地方稅收收益為主進(jìn)行支出。另外，可以酌情考慮建立地方可持續(xù)的稅收體系，比如利用地方資源稟賦等，積極開辟稅源，征收特色稅。舉例來講，比如針對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，即房地產(chǎn)保有稅等。最后，要對(duì)現(xiàn)有稅收收益進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整。比如可以適當(dāng)調(diào)整中央與地方的共享稅“分成”比例，以此來進(jìn)一步增加地方政府的收益分配，同時(shí)可適當(dāng)賦予地方政府一定的附加稅開征權(quán)。再比如可以適當(dāng)調(diào)整稅種劃分，把一些中央稅或者是共享稅大部分或完全劃歸于地方等。

綜上所述，財(cái)稅法視角下稅權(quán)配置及其優(yōu)化的探究與實(shí)踐，極具理論意義與實(shí)踐價(jià)值。為了更好地滿足地方政府因地制宜的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)規(guī)范稅收立法權(quán)，適度分權(quán)地方；規(guī)范稅收征管權(quán)，協(xié)調(diào)征管矛盾；調(diào)整稅收收益權(quán)，注重持續(xù)發(fā)展?；谏鲜鋈齻€(gè)維度及層次的研究與嘗試，促進(jìn)稅權(quán)的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)健康運(yùn)行。