高質(zhì)量發(fā)展視野下大學治理能力現(xiàn)代化建設的路徑探析

陶 勇，樊澤恒

（1.南京航空航天大學 黨政辦公室，江蘇 南京 210016；2.南京航空航天大學 科學技術協(xié)會，江蘇 南京 210016）

我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，高等教育高質(zhì)量發(fā)展是當下我國高等教育改革發(fā)展的中心任務。作為高等教育高質(zhì)量發(fā)展主體的大學要推進高質(zhì)量發(fā)展，必須要營造大學高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。因此，大學高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境治理迫在眉睫。然而，大學發(fā)展環(huán)境治理的關鍵取決于大學治理能力，無論從大學治理的本身還是從大學高質(zhì)量發(fā)展的需要來看，大學治理能力現(xiàn)代化已成為現(xiàn)代大學管理改革的目標和大學高質(zhì)量發(fā)展的關鍵要素。因此，人們自然將目光和期盼投向大學治理，寄希望通過大學治理來破解大學辦學過程中存在的諸多問題，以有效推進大學高質(zhì)量發(fā)展。然而，能不能有效地開展大學治理關鍵在于大學治理能力的高低，它是推進大學治理現(xiàn)代化的標準之一。

一、大學高質(zhì)量發(fā)展與大學治理能力詮釋

1.大學高質(zhì)量發(fā)展涵義闡釋

高質(zhì)量發(fā)展一開始是從經(jīng)濟層面提出的。作為政策概念或術語，“高質(zhì)量發(fā)展”最初源于對經(jīng)濟發(fā)展階段的描述，區(qū)別于“經(jīng)濟的高速增長”；“高質(zhì)量發(fā)展”既體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展方式的變化，也意味著經(jīng)濟發(fā)展目標的更新。［1］2017年10月，在黨的十九大報告中提出了“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段”，在2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出“堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”［2］的發(fā)展戰(zhàn)略。“我國已轉向高質(zhì)量發(fā)展階段”［2］“是經(jīng)濟發(fā)展從‘有沒有’轉向‘好不好’”［3］。這為我們經(jīng)濟社會發(fā)展指明了理念、目標、方式。我們認為，“有沒有”“好不好”揭示了高質(zhì)量發(fā)展中“有”與“好”的關系，也即“數(shù)量”與“質(zhì)量”的關系。“好”是在“有”的基礎上的“好”，沒有“有”就談不上“好”，也就是說，高質(zhì)量發(fā)展是在優(yōu)化“量”的基礎上，實現(xiàn)“質(zhì)”的提升。“高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)是規(guī)模數(shù)量基礎上的品質(zhì)提升。”［4］高質(zhì)量發(fā)展不僅僅限于經(jīng)濟發(fā)展，而是作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體指導方針。因此，新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展已成為國家經(jīng)濟社會方方面面發(fā)展的實踐指南。

高等教育已從社會邊緣走向社會中心，是推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展重要力量，是“一頭連著國家社會的發(fā)展，另一頭連著千千萬萬個家庭和孩子的未來，是功在當代、利在千秋的事業(yè)?！保?］2021年4月，習近平總書記在清華大學考察時指出：“我國高等教育要立足中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，心懷‘國之大者’，把握大勢，敢于擔當，善于作為，為服務國家富強、民族復興、人民幸福貢獻力量?！保?］高等教育為了更好地承擔起偉大的歷史責任，為了更好地適應和服務經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，高等教育必須也必然地進入高質(zhì)量發(fā)展階段，這也是對高等教育規(guī)律的遵循。因此，必須堅定不移貫徹新發(fā)展理念，打破舊的發(fā)展范式，探索大學高質(zhì)量發(fā)展之路。中共中央已明確提出了“建設高質(zhì)量教育體系。全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，加強師德師風建設，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人?！保?］這也為作為教育體系的重要組織部分的高等教育體系建設和未來發(fā)展提供指引。

推進高等教育高質(zhì)量發(fā)展是當前高等教育理論和實踐界探討的熱點問題。然而，實施高等教育高質(zhì)量發(fā)展的核心主體是實體的大學，“高質(zhì)量高等教育體系建設的實質(zhì)即是高質(zhì)量大學的建設”［7］10。因此，這里我們將大學作為具體分析對象。要有效實施大學高質(zhì)量發(fā)展，首先要深入認識和把握大學高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。我們認為可從以下三個方面來認識。

首先，大學高質(zhì)量發(fā)展是貫徹黨中央提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的發(fā)展。習近平總書記特別強調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展?！保?］黨中央強調(diào)指出，“貫徹新發(fā)展理念是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革”“必須實現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展”［8］。因此，我們必須堅定不移貫徹新發(fā)展理念。這就要求大學在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等方面及其整個辦學活動過程中都要貫穿新發(fā)展理念，建構大學新發(fā)展格局，破除制約大學高質(zhì)量發(fā)展障礙，切實轉變大學的發(fā)展方式，“推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”［2］。

其次，大學高質(zhì)量發(fā)展是追求目標最優(yōu)化和結果最大化的發(fā)展。從修辭學上看，當發(fā)展作名詞時，高質(zhì)量發(fā)展意蘊是指向目標和結果，從這種意義上說，大學高質(zhì)量發(fā)展強調(diào)的則是大學發(fā)展的結果和目標。人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務是為世人所共識的大學辦學活動最基本的三大職能，大學適應、引領和服務國家經(jīng)濟社會的發(fā)展主要是依賴這三大職能的實現(xiàn)和發(fā)揮。在新時代、高質(zhì)量發(fā)展階段，培養(yǎng)什么樣的人，創(chuàng)造什么樣的科技成果，如何最好服務社會等都是各所大學要好好謀劃設計的核心內(nèi)容。只有大學發(fā)展目標和發(fā)展結果能契合和滿足國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需要，滿足廣大人民公平公正地受教育需要，并且體現(xiàn)大學自身發(fā)展時，才能充分體現(xiàn)大學發(fā)展的高質(zhì)量。

宏觀上，國家已有一系列政策出臺。2019年的《政府工作報告》提出，“要發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》在“建設高質(zhì)量教育體系”中就“提高高等教育質(zhì)量”，明確提出了建設高質(zhì)量高等教育體系，實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的相關政策目標和具體內(nèi)容和舉措。我們國家的高等教育系統(tǒng)是個多元結構體系，高等教育高質(zhì)量發(fā)展最終是要落腳到高等教育主體的各所大學。因此，微觀上，各所大學要以國家高等教育發(fā)展的政策目標為指引，根據(jù)自身的特點、特色、優(yōu)勢和潛力，最大程度地實現(xiàn)自身發(fā)展目標最優(yōu)化、發(fā)展結果最大化。

第三，大學高質(zhì)量發(fā)展是追求過程最優(yōu)化、最健康的發(fā)展。在高質(zhì)量發(fā)展的過程中，人們探求最多的應是如何實現(xiàn)“高質(zhì)量地發(fā)展”，而這實際上是高質(zhì)量發(fā)展的過程中的實踐問題。高質(zhì)量發(fā)展就是能夠反映創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，體現(xiàn)出投入少、成本低、效率高以及效益好的發(fā)展［9］，是一種健康的發(fā)展。更多學者是從過程要素入手來詮釋高質(zhì)量發(fā)展的。有學者指出，高等教育高質(zhì)量發(fā)展就是高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部各種要素和機制的優(yōu)化與協(xié)調(diào)發(fā)展，其最突出的特征是從以往注重高等教育“量”的增長轉向“質(zhì)”的提升。［10］有學者認為，高質(zhì)量發(fā)展則以關注內(nèi)部結構要素為主，傾向于內(nèi)部結構的優(yōu)化與調(diào)整，追求系統(tǒng)升級和結構優(yōu)化，是通過優(yōu)化和協(xié)調(diào)影響高等教育系統(tǒng)、高校組織和學科組織的要素和機制的方式提升高等教育整體質(zhì)量的過程。［11］高等教育高質(zhì)量發(fā)展是應對未來挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略選擇，高等教育高質(zhì)量發(fā)展應關注多樣發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展、集群發(fā)展和智能發(fā)展。［12］具體到大學辦學過程，主要從辦學目標、辦學模式、學科結構、大學制度、師資隊伍、資本結構、大學治理等方面打造和諧協(xié)調(diào)的辦學生態(tài)系統(tǒng)。

綜上所述，我們認為，大學高質(zhì)量發(fā)展的高質(zhì)量，既是發(fā)展過程的高質(zhì)量又是發(fā)展結果的高質(zhì)量，即高質(zhì)量發(fā)展不僅體現(xiàn)在大學發(fā)展過程中各種影響要素、手段和方式的優(yōu)化組合，形成和諧協(xié)調(diào)的發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)的高質(zhì)量，而且體現(xiàn)在發(fā)展目標制訂和達成上的高質(zhì)量。即，不僅追求大學辦學活動過程的高質(zhì)量，而且要追求大學發(fā)展目標制訂與達成的高質(zhì)量，是一種健康的高質(zhì)量?；蛘哒f是追求大學發(fā)展目標最優(yōu)化和過程最優(yōu)化的發(fā)展。

2.大學治理能力內(nèi)涵分析

加強大學治理現(xiàn)代化建設仍是當下大學治理體系改革的熱點問題，而提高大學治理能力則是重中之中。要解決這一問題首先要厘清大學治理能力的涵義。但撇開大學二字，關于治理能力已有學者從公共管理和政府治理等視角來詮釋治理能力。這里我們從分析大學治理發(fā)展過程入手來領悟大學治理能力。

大學治理源于何時，近現(xiàn)代的高等教育管理是不是一種治理模式呢？之所以提出這個問題，“無疑是大學治理研究中最基本的問題，當然也是大學管理實踐中最為人們所關心的問題之一”［13］25，更是研究大學治理能力的前提。

無論是長期以來我們實施的大學管理，還是當前熱點的大學治理，其目的都是想如何有效、高效地達成辦學目標，這一點是毋庸置疑的。但隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的大學管理在面對現(xiàn)代大學發(fā)展變化所出現(xiàn)的新矛盾而顯得蒼白無力時，人們開始尋找一種能替代傳統(tǒng)大學管理的方法和工具使大學目標更有效實現(xiàn)，由此治理便進入了大學的視野。大學治理是大學管理的目標追求，它是大學管理達到內(nèi)在和諧后的一種狀態(tài)，故而它仍然從屬于大學管理范疇，只不過它是大學管理的高級階段。［14］由此，我們考察國外發(fā)達國家高等教育發(fā)展歷程，特別是其治理結構模式，從中就不難領悟到大學治理能力的含義。

西方發(fā)達國家是最早邁進現(xiàn)代大學門檻的，經(jīng)過長期的發(fā)展形成了具有代表性的治理結構模式。美國是以市場為導向的社會參與型模式的代表，其大學治理特征是共同治理。它不僅提高了教師、學生、學術專業(yè)人員等利益相關者對于大學教育發(fā)展、教學計劃、科學研究、職稱評定等方面的決策權力，同時，也為大學管理提供了良好的決策、制衡和咨詢機制，創(chuàng)造了良好的學術環(huán)境和工作環(huán)境。［15］德國大學治理特征是內(nèi)部實施學術自治和教授治校，外部實行國家控制。英國是以專業(yè)團體為中介的專業(yè)中介型模式的代表。在英國，大學管理體制保留了更多的傳統(tǒng)特征，大學自治傳統(tǒng)受到的影響較小，政府仍然不直接介入大學事務，但政府對大學治理表現(xiàn)出濃厚的興趣，它往往通過建立專業(yè)委員會的方式來間接地影響大學。［13］27

人們在討論大學治理問題時，目光總是聚焦在治理結構上。之所以這樣，是因為任何一個系統(tǒng)的功能實現(xiàn)都需要相應的結構來支持，有什么樣的結構就會體現(xiàn)出什么的功能。美國著名社會學家塔爾科特·帕森斯認為，任何社會體系都必須滿足四種關系著自身生存與延續(xù)的功能［16］，即：①適應性功能，②目標達成功能，③整合功能，④潛在模式維持功能。因此，為了實現(xiàn)大學治理的某些功能，人們自然會從結構入手，依據(jù)“結構—功能”主義原理進行研究與實踐。仔細分析大學治理結構體系特征，不難發(fā)現(xiàn)大學治理的功能主要就是使大學適應和引導社會發(fā)展；確保大學目標的達成；協(xié)調(diào)整合大學辦學的各種主體行為和多元辦學力量；通過制度等工具來維持大學的理念和價值觀；等等。而這些正好也與高等教育高質(zhì)量發(fā)展的過程意蘊類同。

沿著“結構—功能”邏輯思考，我們認為，西方發(fā)達國家大學治理結構實際上是以治理功能為目的而形成的，不同的治理結構模式對應著不同的治理功能特征，有什么樣的結構就會顯現(xiàn)出什么樣的功能。然而通過結構來實現(xiàn)功能不是結構本身就能完成的，而是要通過一種力量，這種力量是以治理結構為載體發(fā)揮并呈現(xiàn)出來的。我們認為這種力量就是大學治理能力。可見，大學治理結構隱含大學治理的能力，先進的大學治理結構是彰顯大學治理能力先進性的載體。不同的大學治理結構其所體現(xiàn)的能力要素是不盡相同的，美國大學治理能力的核心要素體現(xiàn)在多主體協(xié)調(diào)共治能力；德國大學治理結構映射出的治理能力的核心要素是學術自治和教授治校的能力；中國大學治理結構很大程度上是一種行政化的科層治理結構，行政權力主宰大學辦學活動，大學治理能力演變成行政能力。

上述的分析僅限于大學治理結構本身，而大學治理結構如何有效構建，也是大學治理能力的一個重要要素。有學者認為，“大學的治理能力是關于大學內(nèi)部治理結構諸要素在治理過程中的工作效能表現(xiàn)，尤其是反映大學治理者能否充分發(fā)揮大學組織諸要素作用的效能概念?！保?］10-11綜合以上分析，我們認為，大學治理能力主要由大學目標識別與定位能力、大學治理結構創(chuàng)新設計能力、制度創(chuàng)新與執(zhí)行能力、資源配置能力，主體協(xié)調(diào)能力、權力分配與制衡能力等要素構成。因此，推進大學治理能力現(xiàn)代化建設應從這些要素入手。如果整合這些要素并上升到理性高度來概括，我們認為，大學治理能力就是大學在辦學活動過程中，通過創(chuàng)新設計適切的治理結構的制度體系，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關治理主體關系，形成有效的權力分配和制衡機制以及制度執(zhí)行力，實現(xiàn)大學治理的戰(zhàn)略目標，提高大學辦學水平與質(zhì)量的能量及其作用的總稱。大學治理能力現(xiàn)代化就是指不斷適應現(xiàn)代大學發(fā)展的需要，增強依據(jù)法律、按照制度、開展民主治校理政的本領，把各方面制度優(yōu)勢轉化為治理大學的能力和水平。

從以上對大學高質(zhì)量發(fā)展和大學治理能力的內(nèi)涵分析，不難看出兩者之間有著本質(zhì)的聯(lián)系。提高大學治理能力的本質(zhì)就是提高大學治理水平和治理效能，進而多快好省地實現(xiàn)大學辦學目標。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，提升大學治理能力正好契合大學高質(zhì)量發(fā)展的需要。因而，大學治理能力與大學高質(zhì)量發(fā)展之間自然具有了邏輯關系及其研究意義。

二、高質(zhì)量發(fā)展對大學治理能力現(xiàn)代化建設的價值訴求

加強大學治理能力現(xiàn)代化建設，不僅是深化大學綜合改革、推進大學高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是“加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設”［2］的要求。價值訴求分析一方面剖析大學治理能力現(xiàn)代化建設的重要性和緊迫性，另一方面揭示大學治理中存在的一些矛盾。

1.大學治理能力現(xiàn)代化建設是我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的必然訴求

十八大三中全會確立了我國進入了全面深化改革階段?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，十九屆五中全會強調(diào)“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”“加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設”［2］?！敖逃母镒鳛槿嫔罨母锏闹匾I域，一切改革的舉措和行動，都要自覺圍繞這一總目標、落實這一總要求，完善科學規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力?！保?7］10“大學作為國之重器，必須率先實現(xiàn)治理現(xiàn)代化”［18］，這是加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設題中之義。大學實現(xiàn)了治理現(xiàn)代化，不僅起到引領和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作用，而且還能為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供人才的重要來源。國家治理是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要各個領域方方面面的共同協(xié)作和努力，需要有大智慧的人才和科學的舉措。國家治理的系統(tǒng)工程特征要求防止出現(xiàn)以謀求局部利益而損傷國家整體利益，特別要防止利用利益集團化來謀取私利，要防止治理改革的局部化和治理制度的碎片化傾向?！八^治理制度碎片化，就是指無論是在傳統(tǒng)政府事務領域，還是在隨著經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)的、新的政府職能范疇，多個機構之間、多種制度安排之間，出現(xiàn)的相互之間矛盾和沖突的局面?！保?9］因此，大學要高質(zhì)量發(fā)展，就必須全面深化改革，推進大學治理的現(xiàn)代化。首先必須圍繞國家治理總目標，在為實現(xiàn)國家治理總目標服務的前提下謀求大學治理發(fā)展的最優(yōu)化和成果的最大化，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對大學治理的基本訴求，也是對大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指引?！皣@教育治理體系建設、教育治理能力提高，深化教育領域綜合改革；通過深化教育領域綜合改革，實現(xiàn)教育事業(yè)科學發(fā)展；通過教育事業(yè)科學發(fā)展，更好地促進教育公平、優(yōu)化教育結構、提高教育質(zhì)量；通過促進公平、優(yōu)化結構、提高質(zhì)量，為國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅強有力的人才支撐和智力支持”［17］12這是教育全面深化改革的中心任務。

2.大學治理能力現(xiàn)代化建設是大學高質(zhì)量發(fā)展的核心訴求

在我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，大學的高質(zhì)量發(fā)展對國家高質(zhì)量發(fā)展起著十分重要推動作用，具有重要的戰(zhàn)略意義。而大學的高質(zhì)量發(fā)展涉及的因素很多，既有大學外部政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境因素以及資源等因素，也有大學內(nèi)部諸多的辦學治校因素。在外部環(huán)境方面，國家層面就高質(zhì)量高等教育體系建設提出了政策目標和舉措，如“雙一流建設”、破“五唯”評價等，在優(yōu)化高等教育發(fā)展的外部生態(tài)環(huán)境方面做好文章。但在內(nèi)部環(huán)境建設方面，主要取決于辦學實體的各大學的作為程度。而在大學內(nèi)部環(huán)境建設方面，起關鍵作用的乃是大學的（內(nèi)部）治理體系和治理能力。正如有學者研究指出，“當來自大學系統(tǒng)外部的制度供給與資源供給問題得到有效改善，大學治理體系與治理能力的現(xiàn)代化就已經(jīng)成為決定大學興衰成敗的關鍵要素”［20］“完善大學內(nèi)部治理體系，加快大學治理能力現(xiàn)代化建設是實現(xiàn)大學高質(zhì)量辦學和高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的必然舉措，是建設高等教育強國的基礎?！保?1］可見，大學治理能力在大學高質(zhì)量發(fā)展中的核心作用。

從大學辦學實踐上看，推進高等教育高質(zhì)量發(fā)展需要作為辦學實體的各大學將行動落實到辦學各環(huán)節(jié)上，因而在操作層面上討論大學高質(zhì)量發(fā)展的意義更大，也就是前文所分析的如何解決發(fā)展過程最優(yōu)化問題。一所大學辦學活動是作為一個實體的辦學組織運行的。而大學不僅是一個社會職能多樣且以智力勞動為基本屬性的高度復雜的組織，而且還是一個涉及諸多利益相關者組織。［7］11作為這樣一種復雜組織要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就必須形成一套自身有效運行的組織制度和機制。根據(jù)組織理論和治理理論，不難認識到，大學只有致力其治理體系和結構改革，提高大學治理能力水平，不斷提高大學組織治理效能，才能保障大學高質(zhì)量發(fā)展。進一步說，通過大學治理，保障大學高質(zhì)量發(fā)展有效落腳在大學辦學過程各具體環(huán)節(jié)行動上，只有辦學過程各環(huán)節(jié)有高效率、高公平、高水平、高共享等高質(zhì)量行為，才能實現(xiàn)大學高質(zhì)量發(fā)展。

總的來說，大學治理體系與治理能力的現(xiàn)代化與大學的高質(zhì)量發(fā)展有著本質(zhì)聯(lián)系，大學治理體系與治理能力對大學能否高質(zhì)量發(fā)展具有決定性作用。［7］10因此，大學治理能力現(xiàn)代化建設是大學高質(zhì)量發(fā)展的核心訴求。

2.大學治理能力現(xiàn)代化建設是現(xiàn)代大學多元化發(fā)展的應然訴求

改革開放以來，中國高等教育發(fā)生了天翻地覆的變化，無論在發(fā)展的外延上，還是在發(fā)展的內(nèi)涵上都進入了一個嶄新的發(fā)展歷史時期，正在實現(xiàn)著從計劃性、單一化發(fā)展向市場性、多元化發(fā)展的實質(zhì)性轉變。當前，隨著社會經(jīng)濟深入改革與發(fā)展，特別是在高等教育規(guī)模大發(fā)展后，人們對高等教育的需求和評價理念也在發(fā)生變化，從關注能不能上大學向能不能上好大學轉變，更加重視高等教育質(zhì)量和水平；從關注分數(shù)標準向關注個體能力提升轉變，更加重視對高等教育個性化的訴求和個體能力的發(fā)展；等等。日新月異的現(xiàn)代社會呈現(xiàn)的多元化發(fā)展，社會需求的多樣化需要有多樣化的人才。大學是培養(yǎng)人才的搖籃，培養(yǎng)滿足社會發(fā)展所需要的人才是大學發(fā)展的基本宗旨。因此，大學必須走多元化發(fā)展路，才能滿足社會多層面的需要?？疾焓澜绺鲊貏e是發(fā)達國家的高等教育，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代大學均呈現(xiàn)出組織的巨型化與復雜化、結構的多樣化、水平的差異化、權益的多樣化、主體多樣性、利益相關者多元性和人才訴求的多層次性等特征。發(fā)達國家高等教育發(fā)展的成功經(jīng)驗告訴我們，沒有一個特色鮮明的多元化的高等教育結構體系，沒有大學多元分類發(fā)展，大學就不能全方位為社會發(fā)展和個體發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務。因此，大學的多元化分類發(fā)展是現(xiàn)代大學發(fā)展的最顯性的特征。

我國大學發(fā)展也是如此。20世90年代以來，我國高等教育規(guī)模有了快速發(fā)展，目前已經(jīng)進入中等程度大眾化階段。高等教育規(guī)模的大擴張不僅體現(xiàn)在其數(shù)量快速增長，而且更重要的是體現(xiàn)在高等教育組織體系起來越復雜化。事實上，無論是社會發(fā)展需要、個體成長，還是大學自身需要，大學也不應該是千校一面的，而必須是特色各異，自由發(fā)展的。不同的大學各司其職，各有特色，并且相互溝通，相互聯(lián)系，在不斷的學習與比較中追求超越。如此多元特色，才能真正促進中國高等教育高質(zhì)量發(fā)展，更好地為我國的現(xiàn)代化建設服務。

在市場經(jīng)濟背景下和復雜的現(xiàn)代社會環(huán)境中，具有復雜性、多元化發(fā)展特征的現(xiàn)代大學在推進高質(zhì)量發(fā)展過程中必然會產(chǎn)生諸多問題和矛盾，這就要求解決大學高質(zhì)量發(fā)展中出現(xiàn)的新問題新矛盾就必須有新方法新舉措。傳統(tǒng)的“管理”思維和模式已不能適應我國現(xiàn)代高等教育高質(zhì)量發(fā)展需要?！艾F(xiàn)實情況要求我國要從高等教育管理向高等教育治理轉變，要由微觀管理轉向宏觀管理，由直接管理轉向間接管理，由辦教育轉向管教育，由管理轉向服務。過去，我們也認識到管理能力不足的問題，今天我們更應認識到治理能力不足和治理能力不夠現(xiàn)代化的問題。也就是說，不只是從上到下管理的能力不足，而且是多元、平等、協(xié)調(diào)的治理能力不足?！保?2］

3.大學治理能力現(xiàn)代化建設是破解當前大學高質(zhì)量發(fā)展困境的實然訴求

我國大學經(jīng)過數(shù)量擴張后進入內(nèi)涵發(fā)展時期，特別是進入高質(zhì)量發(fā)展階段，尤其是“雙一流建設”凸顯我國高等教育發(fā)展方式實質(zhì)性轉變。要有效推進大學高質(zhì)量發(fā)展，我們認為首先必須培育高質(zhì)量發(fā)展的良好環(huán)境。然而，我國大學長期發(fā)展中所累積諸多問題制約著大學高質(zhì)量發(fā)展，特別是長期以來形成的行政化管控模式，過強的行政化管理使得大學發(fā)展偏離了它的根本，官僚化、長官意志、官本位、等級制等官僚行政化制度阻礙了現(xiàn)代大學的發(fā)展。具體來說，從大學外部來看，政府、大學、社會之間的關系仍沒有理順。政府的權力過大，掌握著諸多的決策和審批權，資源配置的計劃力量依舊較強等等，在很大程度上政府仍統(tǒng)治著大學辦學，大學自主辦學權仍有待進一步落實；正是由于政府干預過多，管控過死，使得社會辦學力量難以進入，社會辦學主體難有作為，形成了大學與社會之間關系的游離現(xiàn)象；教育評價的“破”與“立”關系有待進一步理順，適合新發(fā)展理念的新教育評價體系還不完善，制約著大學高質(zhì)量發(fā)展，急迫需要建設切合新發(fā)展理念、科學的新評價體系。從大學內(nèi)部來看，大學是一個特殊復雜的組織系統(tǒng)，是一個政治權力、行政權力與學術權力多元權力博弈的場域，長期以來形成的行政化管理模式，不斷強化政治和行政權力，使得大學的重要權力極——學術權力較弱，用行政化邏輯取代學術自由的邏輯來辦學，容易出現(xiàn)違背學術自身發(fā)展的學術權力行政化傾向，行政關系取代了法律、制度關系，行政權力主宰著大學的辦學理念、辦學方向、辦學路徑，導致大學辦學過程責權利不清，壓抑著大學辦學活力的激發(fā)，阻礙著大學高質(zhì)量發(fā)展之根的創(chuàng)造性人才培養(yǎng)，影響著大學高質(zhì)量發(fā)展之本的學術繁榮，迫使大學偏離大學自身發(fā)展的航道，制約大學“高質(zhì)量地發(fā)展”。

當前，要破解大學高質(zhì)量發(fā)展中的問題、破除制約高質(zhì)量發(fā)展的障礙，關鍵是要跳出傳統(tǒng)管理的框框，運用現(xiàn)代治理理念和模式。因此，大力推進大學治理能力現(xiàn)代化是當前大學發(fā)展的現(xiàn)實需要。

三、基于高質(zhì)量發(fā)展的大學治理能力現(xiàn)代化建設的路徑

基于高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵分析和理念要求，大學治理能力主要體現(xiàn)在目標設計能力和目標達成過程的執(zhí)行能力。目標設計能力實際上是大學戰(zhàn)略規(guī)劃的能力，而過程運行和執(zhí)行能力對應前面內(nèi)涵分析中的大學治理能力。大學高質(zhì)量發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要多元利益主體共建共治。然而，當前，大學治理結構和治理能力仍存在不完善的問題。大學治理的核心是簡政放權，關鍵是依法辦學、民主治校，大學治理涉及到大學辦學過程中諸多環(huán)節(jié)和問題，如大學的辦學理念、組織架構、管理體制、運行機制等一系列問題。因此，要有效開展大學治理則是一項系統(tǒng)工程。如果從某一視角或某一斷面去研究、去實踐大學治理，容易產(chǎn)生“本桶效應”現(xiàn)象。因此，就大學治理能力而言，應圍繞治理要素系統(tǒng)、科學、全面地推進大學治理能力現(xiàn)代化建設。

1.貫徹新發(fā)展理念，樹立現(xiàn)代治理觀，提高大學治理者的治理認知力和素養(yǎng)

黨的十八大三中會提出了“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標，十九屆五中全會再次強調(diào)“加強國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設”，提升國家治理效能。大學作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，責無旁貸地推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代建設，實施現(xiàn)代大學的治理實踐。大學要有效地實踐治理活動，關鍵是有效提升大學治理能力。然而，大學治理最終是要靠人（治理者）來實施的，因此，要提升大學治理能力，首先要聚焦人的因素，提高治理人對大學治理的認知力和基本素養(yǎng)。

理念是行為向導，認知力是人們對事物的認識、判斷和評價的能力。當前，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，因此在謀劃新時代大學發(fā)展時，必須貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念，并以此來指導大學治理，以滿足大學高質(zhì)量發(fā)展需要。

“治理”與傳統(tǒng)的“管理”僅一字之差，但體現(xiàn)出來的觀念、理念、內(nèi)容有著本質(zhì)的區(qū)別。如：傳統(tǒng)管理一般是為了達成組織的既定目標，治理不僅為了達成目標，還為了實現(xiàn)利益相關者責權利的平衡；傳統(tǒng)管理一般是任務導向，而治理是戰(zhàn)略導向；管理是自上而下的單向溝通，治理則是雙向溝通。［23］從“管理”到“治理”的跨越是全面深化改革的“破題”之舉，是重大的思想解放和理論創(chuàng)新，也是解放和發(fā)展生產(chǎn)力、解放和增強社會活力的利器［24］說明我國將在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度方面，在推進國家治理體系和治理能力建設方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。［25］因此，大學治理也必須從這種戰(zhàn)略高度來認識，轉變觀念，樹立現(xiàn)代大學治理觀。即要認識到我國特色社會主義現(xiàn)代大學治理是多元主體而不是單一主體，樹立民主、參與式、互動式治理觀，追求“善治”境界，要認識到現(xiàn)代大學治理是強調(diào)黨委領導與多元主體參與辦學決策的統(tǒng)一、法治與德治的統(tǒng)一、管理和服務的統(tǒng)一、常規(guī)管理與非常規(guī)管理的統(tǒng)一。

關于大學治理理念已有較多研究，綜合學者們的觀點，大學治理理念可分為德治、共治、善治、法治四種取向。在大學治理過程中究竟采取哪一種或綜合幾種治理理念和價值取向，主要取決于大學自身環(huán)境以及治理者的認知水平。只有樹立了現(xiàn)代治理理念，提升大學治理的認知能力，才能在大學治理過程中保持思想、方法的先進性，才能跳出傳統(tǒng)管理的思維束縛和模式羈絆，才能在大學治理過程少走彎路，保證大學治理的順利有效開展。因此，應大力加強對治理者的治理認知力和治理素養(yǎng)的培訓。

2.完善大學治理結構，提高主體間有效協(xié)調(diào)和權力制衡能力，建設大學高質(zhì)量發(fā)展的治理生態(tài)系統(tǒng)

大學治理結構一般分為大學外部治理結構和大學內(nèi)部治理結構。完善大學治理結構就是要構建和處理好大學與政府、社會之間的關系；完善大學內(nèi)部治理結構主要是要處理好行政和學術權力分配、權力制衡的關系，處理好學校、院系之間的關系。無論是大學外部治理結構還是大學內(nèi)部治理結構，其核心是權力分配和權力邊界界定問題以及權力制衡機制，關鍵是實現(xiàn)從行政權力主導到權力均衡配置的轉變。在一定程度上說，大學應該具有良好的治理結構再造和完善的能力，具有良好的協(xié)調(diào)和制衡能力，這是關涉大學治理生態(tài)系統(tǒng)的建設。就大學外部治理結構而言，大學是公共組織，作為社會公共治理的重要組成部分，大學治理自然亦應強調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。［26］要實現(xiàn)這種互動合作，關鍵是政府要簡政放權，使大學能真正實現(xiàn)自主開放辦學，真正讓社會力量參與辦學。

關于大學內(nèi)部治理結構問題，已有不少研究成果。綜觀這些研究大多循著兩條研究路徑展開的，即問題—對策型和比較—借鑒型研究思路。問題—對策型研究主要是從大學辦學過程實際出發(fā)，以橫向和縱向兩個角度分析大學治理結構及結構性矛盾。橫向角度主要分析高校內(nèi)部各種權力之間的矛盾與沖突；縱向角度主要分析大學內(nèi)部?！骸等壗M織結構之間的權力關系。主要揭示大學內(nèi)部治理結構中存在的諸如法律法規(guī)間的模糊與沖突、行政權力與學術權力的失衡、政治權力與行政權力的沖突、校院系三級責權利關系不順，院系權力過小等問題［27-29］。比較—借鑒型研究，主要基于對國外發(fā)達國家（如美國、法國等）的大學內(nèi)部治理結構的分析，提出構建中國大學治理結構的啟示與建議。

就大學內(nèi)部治理而言，一方面，大學是一種校-院-系的組織結構，存在簡政放權問題?，F(xiàn)代大學組織結構復雜，權力重心下移是必然趨勢，讓大學中下層的院系有自主辦院（系）的權力，有吸入社會力量辦院（系）的權力。因此，需要進行大學組織再造，構建小內(nèi)耗綠色健康的大學治理生態(tài)系統(tǒng)，“積極推進大學治理重心向學院學系的下移即根本落實治理權力下放學術系統(tǒng)這一治理結構的改革調(diào)整，充分調(diào)動學院學系的治理積極性、主動性，讓學院學系更多地決定和管理本單位的學術事務，釋放他們在人才培養(yǎng)及知識創(chuàng)新方面的生機活力和創(chuàng)造性?！保?］12同時，還要關注權力下放后，學校如何監(jiān)督學院學系公平公正使用好權力。

另一方面，大學是一種二元權力結構的組織，即行政權力和學術權力并行的組織結構形式，行政組織治理主體是行政管理者，學術組織治理的主體是教授（專家學者）。這兩種主體如何協(xié)調(diào)，兩種權力邊界如何界定、如何形成制衡機制，直接關系著大學內(nèi)部治理的成效。在大學行政權力泛化的情況下，主體合二為一，學術權力孱弱，這種治理結構明顯不符合大學組織存在和發(fā)展的本質(zhì)，因而受到眾多質(zhì)疑。因此，應根據(jù)大學自身的特點和各自的特色，不斷創(chuàng)新或完善大學治理結構，解決好“大學行政利益主體與學術利益主體之間的權責關系及協(xié)調(diào)平衡組織結構、權力結構的合理配置問題，使學術權力與行政權力之間有效分離?！保?］12大學要還學術權力的本原，真正實行學術自由，教授治學，民主辦學，等等。

總之，大學內(nèi)部治理結構的核心是完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督的機構設置和運行機制，最大限度地發(fā)揮、協(xié)調(diào)學術與行政的權力，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者分開，并相互制約。［30］由此可見，適切的大學治理結構是大學有效開展治理的前提。

從治理結構來看，它強調(diào)的是各利益相關方有效參與大學重大事務的有關決策權分配，這自然就包含了“誰參與（治理主體）”“參與什么（權責劃分）”和“參與多少（權力比重）”等關鍵性問題，因而必然包含治理主體、治理邊界和治理權分配等核心要素。［31］重點要注重形成有效的辦學主體間協(xié)調(diào)機制以及多元權力分配與制衡機制。只有形成了適合本校發(fā)展的良性的治理結構，形成了有利于大學治理活動開展的主體間協(xié)調(diào)和權力制衡機制，大學治理效能才能有效提高，才能把各方面制度優(yōu)勢轉化為治理大學的能力和水平，才能建設滿足大學高質(zhì)量發(fā)展的大學治理生態(tài)系統(tǒng)。

3.創(chuàng)新和完善現(xiàn)代大學制度，提高大學制度的執(zhí)行力，保障大學高質(zhì)量發(fā)展

主體間協(xié)調(diào)和權力制衡機制在實際運行過程中呈現(xiàn)出一種動態(tài)特性，而要保證這種動態(tài)不偏離軌道，則需要相應的靜態(tài)的規(guī)范化的規(guī)則來約束。這種規(guī)則一般就是通常所說的制度。從大學制度發(fā)展歷史和治理視角來看，現(xiàn)代大學制度的核心就是簡政放權、市場介入、大學自治和學術自由，主要內(nèi)容涉及到處理大學與政府、大學與社會、大學內(nèi)部學術權利與行政權利關系的一系列規(guī)范化規(guī)則。伯頓·R·克拉克曾認為：學術系統(tǒng)如何分配權力和使權力合法化，這可能是最重要的方面，他引用阿什比的話說，“大學興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”［32］，這種權力的合法化和權力由誰控制需要由制度來規(guī)定。制度具有規(guī)范性和秩序性功能的特點，因而，現(xiàn)代大學制度具有規(guī)范大學治理過程中各種關系、權力分配、權力邊界以及權力運行秩序的作用，只有創(chuàng)設與大學治理結構相匹配的現(xiàn)代大學制度才能保障大學治理結構功能的有效發(fā)揮。因此，大學應根據(jù)目前高等教育治理改革要求和各自的特點特色，以修改完善《大學章程》為核心，建立健全一系列現(xiàn)代大學制度，為實現(xiàn)大學自治提供制度保障。

大學治理的制度邏輯，不僅要關注大學制度本身的合理性和科學性，還要依賴于這種制度的執(zhí)行和實施狀況［33］。也就是說，制度規(guī)范和秩序功能的發(fā)揮是在制度執(zhí)行過程中實現(xiàn)的，如果執(zhí)行不力或執(zhí)行不到位，則再好、再科學合理的制度都不能發(fā)揮它的功能。現(xiàn)實社會生活中存在的諸多問題，一方面有制度不合理不健全原因，另一方面就是有好的制度但執(zhí)行不力因素。比如，當前教育評價制度的改革，就需要從這兩方面下功夫，破舊立新。在破除“五唯”標準時，遵循新發(fā)展理念和現(xiàn)代治理觀，及時確立和執(zhí)行公平公正的新評價標準，讓全體師生滿意并共享改革成果。因此，提高制度的執(zhí)行力是推進大學治理能力現(xiàn)代化的保證。大學制度的執(zhí)行力主要是指人們執(zhí)行大學制度的能力。要提升制度執(zhí)行力可從以下方面考慮：①建立科學合理的制度。在制度設計制度上應充分遵循新發(fā)展理念，體現(xiàn)公平公正原則，讓師生參與、共享，反映廣大師生的愿望，關注廣大師生的利益。②樹立制度的神圣性。在制度面前人人平等，不管是什么人什么職務違反了制度規(guī)定都要受到處罰，權力再大也要關進制度的籠子里。③建全執(zhí)法與監(jiān)督機制。執(zhí)法必嚴，違法必究，用制度約束執(zhí)法者必須嚴格執(zhí)法，否則執(zhí)法者將承擔責任，從而做到“越規(guī)者，規(guī)必懲之；逾矩者，矩必匡之”。［34］同時讓廣大師生監(jiān)督制度的執(zhí)行，并建立匿名評議制。切實提高制度執(zhí)行力，為大學高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

4.遵循大學治理邏輯，優(yōu)化大學自治、學術自由的學術生態(tài)環(huán)境，促進大學高質(zhì)量發(fā)展

不同的組織其治理的邏輯是不同的，企業(yè)有企業(yè)的治理邏輯，大學有大學的治理邏輯?，F(xiàn)代大學治理的目的就是要還原大學本源，讓大學按照自己的內(nèi)在的發(fā)展邏輯來發(fā)展，而不是受外界力量的干預而改變自身的發(fā)展邏輯。正如蔡元培所說，“大學者，研究高深學問也”“大學者，囊括大典網(wǎng)羅眾家之學府也”。大學最根本的任務就是培養(yǎng)人才，這是大學起源與發(fā)展的邏輯起點，是大學之本源。隨著大學的發(fā)展，盡管大學的功能有所拓展，但無論那一個功能的實現(xiàn)都繞不開人才培養(yǎng)這根筋線。因此，大學治理邏輯應該是建立在大學發(fā)展的邏輯之上的。

在大學發(fā)展過程中，人們?yōu)榱思訌姶髮W按照自身的邏輯發(fā)展，提出許多發(fā)展理念，并形成了世界共認的大學核心精神：大學自治和學術自由。大學自治是指大學自主辦學、自主管理。增強大學自主性和自治程度是“有利于大學按照自身邏輯而不是強加于大學之上的政治邏輯、經(jīng)濟邏輯來發(fā)展?！保?5］6因此，大學自治作為一種理念和制度在世界各國特別是在西方發(fā)展國家的高等教育體系中得到確立?！爱斍叭虼蟛糠指叩冉逃龣C構在其制度設定、組織安排、課程設置和資金管理等方面正享受著越來越多的自治。主權國家對高等教育機構的控制和管理正在逐漸強調(diào)非直接的、調(diào)控型的管理方式?！保?6］這也是現(xiàn)代大學治理的關鍵點。

學術自由是現(xiàn)代大學制度的核心理念和價值。“在大學的千年發(fā)展史中，學術自由是大學所極力追求和維護的核心價值和信念，是大學處理與宗教教會、世俗王權、現(xiàn)代政府和市場、學術團體內(nèi)部關系所遵循的基本準則，也是學者生命的真諦?！保?5］6盡管學術自由在我國一波三折，但隨社會的發(fā)展，人們認識的提高，學術自由越來越受到重視，其在現(xiàn)代大學制度中的地位越來越重要。我國在國家性文件《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中史無前例地提出了“尊重學術自由，營造寬松的學術環(huán)境”，把它作為高等學校改革和發(fā)展的一項重要內(nèi)容，反映了學術自由對現(xiàn)代大學發(fā)展的重要性，這也為現(xiàn)代大學治理提供了政策指引。

當然，大學自治、學術自由的實現(xiàn)不是一蹴而就的，現(xiàn)代大學應該把怎么賦予大學自主權，怎樣推進治學自由、教學自由、學習自由作為大學治理的切入點。因此，現(xiàn)代大學治理應按此邏輯來展開，這也是大學治理能力現(xiàn)代化建設的核心所在，是促進大學高質(zhì)量發(fā)展之根。