我國(guó)政府支持科技創(chuàng)新存在的短板及政策建議

■文/李希義（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，我國(guó)政府高度重視科技創(chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)中的重要作用。進(jìn)入21世紀(jì)之后，政府相繼提出創(chuàng)建創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，中央政府加大研發(fā)投入，構(gòu)建以企業(yè)為創(chuàng)新主體的國(guó)家創(chuàng)新體系，取得了顯著成效，大大提高了我國(guó)科技創(chuàng)新國(guó)際排名。當(dāng)前針對(duì)西方國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)施高科技封鎖形勢(shì)下，我國(guó)政府提出了科技自立自強(qiáng)的發(fā)展戰(zhàn)略，以期掌握關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。因此找準(zhǔn)我國(guó)科技創(chuàng)新存在的短板，有效實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，是政府和學(xué)界高度關(guān)注的問(wèn)題。

一、從創(chuàng)新鏈條上看，政府在基礎(chǔ)研究投入上存在不足

（一）基礎(chǔ)創(chuàng)新是科技創(chuàng)新的源頭

根據(jù)創(chuàng)新理論，科技創(chuàng)新是一個(gè)從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用研究、再到技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣的鏈?zhǔn)椒答佭^(guò)程，只有打通創(chuàng)新過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，才可將科技人員研究開(kāi)發(fā)出的技術(shù)最終轉(zhuǎn)化為可商業(yè)化的產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的。從創(chuàng)新種類看，科技創(chuàng)新可以分為漸進(jìn)式創(chuàng)新、激進(jìn)式創(chuàng)新和顛覆式創(chuàng)新。漸進(jìn)式創(chuàng)新建立在現(xiàn)有技術(shù)的基礎(chǔ)上并對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)，但不會(huì)顯著改變現(xiàn)有技術(shù)。激進(jìn)式創(chuàng)新能產(chǎn)生重大的變化，但不一定是破壞性的，它不一定取代占主導(dǎo)地位的現(xiàn)有技術(shù)或流程。而顛覆式創(chuàng)新則是指最終顛覆現(xiàn)有主導(dǎo)技術(shù)、產(chǎn)品或流程的創(chuàng)新，創(chuàng)造了全新的產(chǎn)品或者服務(wù)，因此顛覆式創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)有技術(shù)主導(dǎo)者的沖擊巨大，破壞性也最大。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)程是以技術(shù)引進(jìn)為先，然后消化吸收再創(chuàng)新，大部分屬于漸進(jìn)式創(chuàng)新，這也是當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)存在多項(xiàng)技術(shù)“卡脖子”的主要原因。因此要實(shí)現(xiàn)科技的自立自強(qiáng)，必須實(shí)現(xiàn)激進(jìn)式創(chuàng)新和顛覆式創(chuàng)新，打破現(xiàn)有的技術(shù)依賴路徑，這就要求從科技創(chuàng)新的源頭出發(fā)，重視基礎(chǔ)研究，培養(yǎng)產(chǎn)生不同于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)的新思路和新思想，形成全新的技術(shù)和產(chǎn)品，才能最終解決核心技術(shù)“卡脖子”問(wèn)題。

（二）我國(guó)基礎(chǔ)研究投入占比較低

基礎(chǔ)研究是技術(shù)的源頭，任何技術(shù)都可以從大學(xué)研究中找到源頭，因此支持大學(xué)教授從事基礎(chǔ)研究也成為世界各國(guó)普遍采取的方式。從研發(fā)經(jīng)費(fèi)總量上看，中國(guó)已排名世界第二，僅次于美國(guó)；但在基礎(chǔ)研究的投入上差距明顯，基礎(chǔ)研究的投入占比明顯偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年中國(guó)基礎(chǔ)研究上的R&D投入只占全部研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的6.0%，而美國(guó)則是15.0%，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距?；A(chǔ)研究投入的不足，導(dǎo)致原始創(chuàng)新研究不強(qiáng)，難以產(chǎn)生原創(chuàng)性的科學(xué)和技術(shù)，自然難以發(fā)明獨(dú)立于現(xiàn)有技術(shù)創(chuàng)新路徑的激進(jìn)式創(chuàng)新或者顛覆式創(chuàng)新技術(shù)，不能擺脫現(xiàn)有技術(shù)路徑的制約。

二、從創(chuàng)新主體上看，對(duì)中小企業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度不足

（一）中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體，創(chuàng)新積極性高

企業(yè)是創(chuàng)新主體，而組織靈活、對(duì)市場(chǎng)敏銳的中小企業(yè)則是最可能實(shí)現(xiàn)激進(jìn)式創(chuàng)新或者顛覆式創(chuàng)新的。很多國(guó)際知名的高科技公司，都是由不知名的小企業(yè)發(fā)展壯大而來(lái)的。相比之下，大企業(yè)受自身市場(chǎng)范式以及壟斷位置的限制，對(duì)激進(jìn)式創(chuàng)新和顛覆式創(chuàng)新持保守或則排斥態(tài)度（弗里曼、佩雷斯，1988）。

（二）創(chuàng)新的不確定性，要求政府要對(duì)中小企業(yè)提供財(cái)政支持

創(chuàng)新具有高度的不確定性，這不僅僅涉及技術(shù)本身，也與新興技術(shù)扎根的社會(huì)制度環(huán)境有關(guān)。在早期階段，技術(shù)開(kāi)發(fā)人員對(duì)用戶需求和市場(chǎng)需求感到不確定性，潛在用戶將對(duì)新技術(shù)可能提供的內(nèi)容也感到不確定性；此外，當(dāng)下的規(guī)則制度可能不適應(yīng)現(xiàn)有的技術(shù)，沒(méi)有為引進(jìn)新技術(shù)提供空間，這也產(chǎn)生了新技術(shù)需要的規(guī)章制度和支持機(jī)制的不確定性。對(duì)公司或企業(yè)家來(lái)說(shuō)，這種不確定性是一把雙刃劍：一方面，高度的不確定性意味著一項(xiàng)新技術(shù)可能會(huì)提供各種各樣的機(jī)會(huì)；另一方面，這種不確定性帶來(lái)了一定威脅，即無(wú)法確定未來(lái)會(huì)發(fā)生什么，也無(wú)法事先決定技術(shù)道路的成敗?？萍紕?chuàng)新的不確定性帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)性決定了政府支持科技創(chuàng)新的必要性。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家將把從基礎(chǔ)研究到技術(shù)創(chuàng)新的彼岸中間這段過(guò)程比喻為“死亡之谷”，該階段的中小企業(yè)失敗率非常高。受市場(chǎng)失靈的影響，科技活動(dòng)所需的資源不可能由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，而中小企業(yè)則是其中最大的受影響者，需要政府提供財(cái)政支持。對(duì)那些將科學(xué)家的研究概念和思路轉(zhuǎn)化為樣品的小企業(yè)來(lái)說(shuō)，更難以從市場(chǎng)上獲取資金支持，因此政府的支持更凸顯必要性和重要性。

（三）專門針對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的科技計(jì)劃存在缺失

當(dāng)前我國(guó)政府已經(jīng)構(gòu)建了支持科技創(chuàng)新各個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新體系，如設(shè)立專門支持基礎(chǔ)研究的國(guó)家自然科學(xué)基金，支持關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，并重視技術(shù)轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化。但是，我國(guó)政府在支持中小企業(yè)創(chuàng)新上還存在缺失，在支持企業(yè)創(chuàng)新的國(guó)家科技計(jì)劃中，并沒(méi)有專門針對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的科技計(jì)劃，很多科技型的中小企業(yè)難以獲得國(guó)家財(cái)政資助，倒在了企業(yè)發(fā)展的“死亡之谷”階段。同時(shí)，這導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大量中小企業(yè)不能參與國(guó)家科研項(xiàng)目研發(fā)，對(duì)大學(xué)和研究院所的科技成果不了解，導(dǎo)致科研和企業(yè)需求脫節(jié)；因而產(chǎn)生如下尷尬局面：一邊是中小企業(yè)難以獲得高新技術(shù)的支撐，另一邊則是大量專利技術(shù)束之高閣的現(xiàn)象。

（四）美國(guó)設(shè)立專門的科技計(jì)劃支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都重視中小企業(yè)創(chuàng)新，設(shè)立專門的科技計(jì)劃提供財(cái)政支持。其中以美國(guó)的SBIR計(jì)劃和STTR計(jì)劃最為典型。

（1）SBIR計(jì)劃。美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（Small Business Innovation Research，SBIR），是根據(jù)美國(guó)《小企業(yè)法》在1982年設(shè)立的科技研發(fā)計(jì)劃，目的是提高小企業(yè)在美國(guó)聯(lián)邦資助的研究和開(kāi)發(fā)中的參與度。規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)達(dá)到1億美元以上的聯(lián)邦政府11個(gè)部門，每年須將科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的固定比例劃作SBIR計(jì)劃資金，這個(gè)比例已由1982年的1.25%，逐年增長(zhǎng)到2017年的3.2%。SBIR分三個(gè)階段對(duì)企業(yè)進(jìn)行支持。第一階段主要支持企業(yè)對(duì)新技術(shù)、新設(shè)想的可行性及探索性研究，支持周期六個(gè)月，支持金額不超過(guò)15萬(wàn)美元；第二階段為產(chǎn)品研發(fā)階段，是對(duì)在第一階段脫穎而出的項(xiàng)目進(jìn)行資助，支持其開(kāi)發(fā)出可交付的創(chuàng)新產(chǎn)品原型，支持周期在1～2年；第三階段為產(chǎn)品推廣階段和商業(yè)化階段，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不直接資助這個(gè)階段的項(xiàng)目。

2017年資金規(guī)模為25億美元，支持了約5900家中小企業(yè)。2018財(cái)年，SBIR計(jì)劃資金是28億美元，資助了4848個(gè)項(xiàng)目，其中第一階段的項(xiàng)目是3135個(gè)。

（2）STTR計(jì)劃。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃——STTR計(jì)劃（Small Business Technology Transfer program），是模仿SBIR計(jì)劃、根據(jù)1992年《小企業(yè)研究與發(fā)展促進(jìn)法》設(shè)立的，旨在促進(jìn)小公司將大學(xué)和聯(lián)邦政府研發(fā)成果商業(yè)化。計(jì)劃規(guī)定，每一個(gè)擁有10億美元或以上外部研發(fā)預(yù)算的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都需要分配0.15%的研發(fā)資金，給小企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)內(nèi)的科學(xué)家提供資助，共同研究那些可開(kāi)發(fā)的研究想法。從2004財(cái)年起參與STTR計(jì)劃的機(jī)構(gòu)其研發(fā)經(jīng)費(fèi)預(yù)留比例提高到0.3%。2016財(cái)年及以后，參與STTR計(jì)劃的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要為該計(jì)劃留出至少0.45%的資金。STTR計(jì)劃也是分三個(gè)階段實(shí)施，各個(gè)階段與SBIR計(jì)劃相似，而且也只資助第一和第二階段的項(xiàng)目，但也是不直接支持第三階段即進(jìn)入商業(yè)化階段的項(xiàng)目。STTR計(jì)劃則結(jié)合了小企業(yè)與美國(guó)研究機(jī)構(gòu)這兩個(gè)實(shí)體的優(yōu)勢(shì)，本質(zhì)上是“企業(yè)＋研究機(jī)構(gòu)＋政府”合作模式; 技術(shù)和產(chǎn)品是從實(shí)驗(yàn)室轉(zhuǎn)移到了市場(chǎng)，小企業(yè)從商業(yè)化中獲利，反過(guò)來(lái)又刺激了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)美國(guó)小企業(yè)署（SBA）的統(tǒng)計(jì)材料，2012年，STTR計(jì)劃獲得財(cái)政資助2.14億美元，資助項(xiàng)目617個(gè)。2018年，STTR計(jì)劃資助資金是3.82億美元，資助項(xiàng)目共792個(gè)，其中第一階段項(xiàng)目568個(gè)。

SBIR計(jì)劃讓小企業(yè)參與研發(fā)活動(dòng)，STTR計(jì)劃鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)和小企業(yè)合作研發(fā)，不但提高了小企業(yè)的研發(fā)能力，使得小企業(yè)更掌握和了解國(guó)家科技計(jì)劃的研究成果，更有利于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移到企業(yè)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。

三、政策建議

在當(dāng)前中美競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，現(xiàn)提出以下建議：

一是保持研發(fā)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定投入，適當(dāng)增加基礎(chǔ)研究投入。維持研發(fā)經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)是未來(lái)中國(guó)贏得高科技領(lǐng)域一席之地的關(guān)鍵，但中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增速下降的壓力，財(cái)政支出也要保持綜合平衡，不可能大幅增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出，理論上也須防止陷入20世紀(jì)美國(guó)以“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”拖垮蘇聯(lián)的陷阱。故建議保持研發(fā)經(jīng)費(fèi)適度增長(zhǎng)，維持研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP比例2%以上的水平。同時(shí)，還應(yīng)逐步增加基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比，以《基礎(chǔ)研究十年行動(dòng)計(jì)劃》為抓手，制定“十四五”期間基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)達(dá)10%比例的發(fā)展目標(biāo)。

二是設(shè)立專門支持中小企業(yè)創(chuàng)新的科技計(jì)劃。在國(guó)家科技計(jì)劃中設(shè)立專項(xiàng)科技計(jì)劃，專門支持中小企業(yè)創(chuàng)新，鼓勵(lì)中小企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)共同申報(bào)，促進(jìn)技術(shù)從實(shí)驗(yàn)室向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。

三是提高研發(fā)經(jīng)費(fèi)使用效率。在不能大幅增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)的前提下，提高研發(fā)經(jīng)費(fèi)使用效率，可以加快實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前主管部門已經(jīng)在科研經(jīng)費(fèi)使用和報(bào)銷環(huán)節(jié)為科研人員進(jìn)行松綁，間接經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)機(jī)制也大大提高了科研人員的積極性。在為科研人員提供便利科研條件的同時(shí)，還須加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)，并把住科技計(jì)劃項(xiàng)目的驗(yàn)收評(píng)審關(guān)。