國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的責(zé)任意蘊(yùn)、制度優(yōu)勢(shì)及治理效能

馬雪松，程 凱

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

1 問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告明確指出，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國(guó)到2035年國(guó)家發(fā)展的總體目標(biāo)之一[1]。這不僅表明新時(shí)代國(guó)家治理事業(yè)應(yīng)當(dāng)緊密?chē)@中國(guó)式現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)及實(shí)踐需要展開(kāi)，而且對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的縱深發(fā)展與自我完善提出了新的要求。從要素構(gòu)成和實(shí)質(zhì)內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家治理體系作為國(guó)家治理制度架構(gòu)的集中體現(xiàn)，涵括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等宏觀領(lǐng)域和改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍的各個(gè)方面，涉及公共權(quán)力與治理資源在多個(gè)治理層級(jí)中的優(yōu)化配置?！皣?guó)家治理體系是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的結(jié)構(gòu)，縱向結(jié)構(gòu)是自上而下治理主體之間的層級(jí)關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)指的是同一層級(jí)不同治理主體及其內(nèi)部要素之間的關(guān)系?！盵2]推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)，既要建立覆蓋各個(gè)領(lǐng)域的制度體系和管理機(jī)制，通過(guò)治域延伸實(shí)現(xiàn)治理體系的橫向到邊，還應(yīng)規(guī)范不同層級(jí)治理主體的身份定位與職能分工，在政策貫通與上下協(xié)同中確保治理能力的縱向到底?！巴ㄟ^(guò)垂直的整合性的國(guó)家結(jié)構(gòu)來(lái)開(kāi)展治理，是民主國(guó)家和官僚政府體系的理想型模式?！盵3]14在中國(guó)這樣人口眾多、疆域遼闊、民族眾多的發(fā)展中大國(guó)，提高國(guó)家治理在縱向?qū)用娴臋?quán)責(zé)配置水平和政策執(zhí)行力度，是提升國(guó)家治理整體效能、發(fā)揮央地政府積極性的關(guān)鍵舉措與制度安排?？v向治理體系建設(shè)因此被視作國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。受到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和科層組織體系影響，相較于社會(huì)組織和市場(chǎng)主體的公共治理，黨政部門(mén)的治理實(shí)踐更具分層特征和縱向意蘊(yùn)?！罢且环N縱向的治理體系，政府作為一個(gè)科層組織主要體現(xiàn)為一種自上而下的縱向權(quán)力安排?！盵4]推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，關(guān)鍵是要明確各級(jí)黨政部門(mén)在國(guó)家治理層級(jí)中的職責(zé)范圍，并且根據(jù)縱向治理體系建設(shè)的實(shí)際需要進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)主體的治理實(shí)踐和履職工作。這是因?yàn)閲?guó)家治理中的縱向結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為行政組織的層級(jí)化，是按等級(jí)原則對(duì)行政權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行的垂直劃分[5]282。

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與理論分析來(lái)看，以央地關(guān)系為核心的傳統(tǒng)縱向管理長(zhǎng)期面臨“一統(tǒng)就死、一放就亂”的實(shí)踐難題，主要原因在于不同層級(jí)政府的權(quán)力劃分與職能界定具有弱制度化特征，公共權(quán)力行使和治理資源配置未能充分揭示依據(jù)責(zé)任、面向責(zé)任、回歸責(zé)任的制度邏輯。傳統(tǒng)縱向管理主要圍繞權(quán)力本位主導(dǎo)的行政邏輯展開(kāi)，“在政府職責(zé)體系建設(shè)中，權(quán)力本位則表現(xiàn)為權(quán)力對(duì)職責(zé)設(shè)置的干預(yù)和運(yùn)行機(jī)制的操控”[6]。國(guó)家縱向治理體系是國(guó)家治理體系的重要子系統(tǒng)，縱向治理體系的提出表明國(guó)家治理是兼具多個(gè)層級(jí)和不同領(lǐng)域的立體性架構(gòu)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)必須重視黨和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與宏觀決策的層層傳遞及有效執(zhí)行?！皣?guó)家治理能力的高低不僅體現(xiàn)為其主權(quán)管轄范圍的大小，而且在更大程度上取決于中央通過(guò)不同層級(jí)的地方自上而下執(zhí)行政令的效果?！盵7]責(zé)任政治作為政治生活的普遍價(jià)值和公共治理的基本準(zhǔn)則，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要理念和行為方式?！霸谀撤N程度上，責(zé)任政治在全面深化改革的背景下被賦予了現(xiàn)代國(guó)家治理的意義，政治體系的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合并體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，而且能夠影響國(guó)家治理體系和治理能力的實(shí)際效果?！盵8]黨的十九屆四中全會(huì)明確要求按照權(quán)責(zé)一致原則進(jìn)一步規(guī)范垂直管理體制與分級(jí)管理機(jī)制，“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿(mǎn)活力的工作體系”[9]。這意味著健全國(guó)家縱向治理體系必須加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)，確保各級(jí)黨政部門(mén)和不同治理主體圍繞法定職責(zé)行使公共權(quán)力、配置治理資源。從責(zé)任政治角度出發(fā)分析國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，可以更為深入地理解國(guó)家縱向治理體系的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)其在整體性治理結(jié)構(gòu)中的制度優(yōu)勢(shì)，為新時(shí)代國(guó)家縱向治理體系的制度建設(shè)及效能轉(zhuǎn)化提供學(xué)理支撐。

需要說(shuō)明的是，國(guó)家縱向治理體系雖然同傳統(tǒng)的縱向府際關(guān)系共享同一國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和行政科層組織，但二者在權(quán)力運(yùn)作的主體結(jié)構(gòu)、互動(dòng)模式及價(jià)值取向方面存在一定差異。就主體結(jié)構(gòu)而言，傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系的行動(dòng)主體主要是不同層級(jí)的公共權(quán)力部門(mén)，而國(guó)家縱向治理體系的主體不僅包括各級(jí)黨政部門(mén)，還涉及社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)組織及普通民眾等?！翱v向政府間治理更應(yīng)被視作多個(gè)科層組織的主體間關(guān)系，而不是一個(gè)科層組織的內(nèi)部治理問(wèn)題?！盵10]就互動(dòng)模式而言，傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系建立在科層組織的行政隸屬關(guān)系基礎(chǔ)之上，其權(quán)力運(yùn)作和資源配置高度遵循科層制的行政邏輯，國(guó)家縱向治理體系的權(quán)力運(yùn)行及資源配置同樣需要一定的行政命令作為支撐和保障，但更強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)政府在公共治理中的協(xié)商對(duì)話(huà)與通力合作。就價(jià)值取向而言，傳統(tǒng)的縱向府際關(guān)系聚焦于建立科學(xué)合理的府際互動(dòng)模式來(lái)提升政府管理的整體效能，而國(guó)家縱向治理體系不僅強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有的縱向府際關(guān)系，而且主張政府、市場(chǎng)、社會(huì)的和諧互動(dòng)與協(xié)同共治。在此意義上，國(guó)家縱向治理體系并非政府間縱向關(guān)系的概念翻新，而是對(duì)傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系的繼承與超越。本文認(rèn)為，國(guó)家縱向治理體系主要是指在統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)部，由各級(jí)黨政部門(mén)和各類(lèi)社會(huì)力量共同參與的、旨在推動(dòng)國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)與決策部署垂直貫通的一整套體制機(jī)制。新時(shí)代的國(guó)家縱向治理體系建設(shè)以國(guó)家結(jié)構(gòu)形式及黨政組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，兼具科層治理和協(xié)同治理的雙重邏輯，涵括各級(jí)黨政部門(mén)、各類(lèi)社會(huì)組織及市場(chǎng)主體。國(guó)家縱向治理體系的健全完善與縱深發(fā)展，直接影響國(guó)家治理的制度集成及整體效能，是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的核心議題和基礎(chǔ)性工程。

2 國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的責(zé)任意蘊(yùn)闡釋

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度體系健全和治理效能轉(zhuǎn)化來(lái)看，完善國(guó)家縱向治理體系要求公共權(quán)力運(yùn)行和治理機(jī)制建設(shè)遵循現(xiàn)代民主政治的責(zé)任邏輯。缺乏責(zé)任的規(guī)范與約束，國(guó)家縱向治理體系建設(shè)可能面臨結(jié)構(gòu)紊亂、行動(dòng)失序及政策梗阻等體制性問(wèn)題，難以將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。責(zé)任政治作為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的基本前提，能為國(guó)家縱向治理體系的效能轉(zhuǎn)化提供必要手段，是新時(shí)代國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。

2.1 以責(zé)分治：國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的基本前提

各級(jí)黨政部門(mén)是國(guó)家縱向治理體系最為核心的結(jié)構(gòu)主體。設(shè)置若干權(quán)責(zé)有別且層級(jí)分明的地方管理機(jī)構(gòu)，是確保國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與決策部署有效傳遞和上下貫通的關(guān)鍵舉措，是國(guó)家縱向治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的根本支撐。黨和國(guó)家根據(jù)履職工作需要確立多級(jí)行政機(jī)構(gòu)，為國(guó)家縱向治理提供必要的組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，責(zé)任政治因此被視為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的基本前提。

一方面，黨和國(guó)家在履行分層治理職責(zé)的過(guò)程中設(shè)置多級(jí)政府，為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供必要的組織基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)載體。從政府部門(mén)的權(quán)力來(lái)源和人民的主體地位出發(fā)，現(xiàn)代政府的核心職責(zé)在于最大限度地滿(mǎn)足人民群眾的發(fā)展意愿及利益訴求，確保政策制定和治理行為始終圍繞人民意志展開(kāi)。在此意義上，責(zé)任政治被視作人們通過(guò)制度規(guī)范和法律約束，來(lái)確保政府部門(mén)對(duì)公共權(quán)力的行使符合人民的意志和利益，從而直接或間接對(duì)人民負(fù)責(zé)的一種政治形式[11]。政府作為合法壟斷強(qiáng)制力的公共組織，履行好增進(jìn)社會(huì)公共利益和維護(hù)民眾切身利益的治理職責(zé)，不僅應(yīng)以一定的治理資源作為支撐，而且依賴(lài)于特定組織架構(gòu)和制度規(guī)范。現(xiàn)代政府為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和高效化治理的價(jià)值目標(biāo)，在橫向維度設(shè)置多個(gè)職能部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)管理和分工治理，在縱向維度依托科層組織實(shí)施多層級(jí)治理，確保中央政策在地方層面得到貫徹落實(shí)。我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，從中央到地方的各級(jí)政府作為國(guó)家縱向治理體系最為核心的結(jié)構(gòu)主體，是推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的基本力量。國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的實(shí)質(zhì)是黨和國(guó)家圍繞高效治理和有序治理的價(jià)值目標(biāo)，不斷完善自身組織架構(gòu)、優(yōu)化縱向府際關(guān)系的一種責(zé)任政治建設(shè)。各級(jí)黨政部門(mén)在此過(guò)程中同時(shí)扮演著建設(shè)主體與改革對(duì)象的雙重角色。

另一方面，黨和國(guó)家根據(jù)各級(jí)政府在國(guó)家治理中的職責(zé)義務(wù)，合理配置公共權(quán)力與治理資源，為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及資源保障。黨和國(guó)家通過(guò)橫向的機(jī)構(gòu)設(shè)置與縱向的層級(jí)延伸，將整體性治理事務(wù)劃分為多個(gè)黨政部門(mén)共同負(fù)責(zé)的專(zhuān)門(mén)性業(yè)務(wù)。圍繞不同主體在治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)義務(wù)及履職范圍，合理區(qū)分并科學(xué)界定各行政部門(mén)與各地方政府的公共權(quán)力及職能邊界，能為不同層級(jí)政府的治理實(shí)踐提供相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、行動(dòng)背景及價(jià)值目標(biāo)?！耙婪ㄏ刃蟹种弥醒牒偷胤降墓藏?zé)任，才能科學(xué)配置中央與地方的權(quán)力，合理分配中央和地方的利益?！盵12]76因此，理順政府間責(zé)任關(guān)系不僅是政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與功能分化的必然要求，更是健全完善國(guó)家縱向治理體系的關(guān)鍵變量與重要基礎(chǔ)。“公共管理主體的職責(zé)角色總是與相應(yīng)的權(quán)力相伴隨。這種權(quán)力是公共管理主體為了能夠有效履行公共管理職能而擁有的對(duì)公共資源的特殊支配權(quán)力?！盵13]264在此意義上，責(zé)任政治為各級(jí)政府的權(quán)力劃分和資源調(diào)配提供邏輯正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性。正是在履行管理地方和服務(wù)民眾的治理職責(zé)中，各級(jí)政府的權(quán)力劃分、資源配置及行政運(yùn)作更加契合國(guó)家縱向治理體系的價(jià)值理念與現(xiàn)實(shí)需要。

2.2 以責(zé)規(guī)權(quán)：國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的重要手段

國(guó)家縱向治理體系是現(xiàn)代國(guó)家治理在垂直層面的集中體現(xiàn)與整體反映，以責(zé)任為核心的政治形態(tài)能夠最大程度適應(yīng)縱向治理的結(jié)構(gòu)形式、實(shí)質(zhì)內(nèi)容及價(jià)值取向，確保國(guó)家縱向治理體系的生成發(fā)展及有序運(yùn)作，責(zé)任政治因此成為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的重要手段。

一方面，依據(jù)治理責(zé)任劃定公共部門(mén)的權(quán)力邊界及履職范圍，有利于規(guī)范不同層級(jí)治理主體的行為，推動(dòng)各級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)作及資源配置由權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任引領(lǐng)。傳統(tǒng)縱向管理體制具有等級(jí)鏈條偏長(zhǎng)、強(qiáng)調(diào)命令服從等特征，這種相對(duì)剛性的行政運(yùn)作方式不利于各治理主體的多元參與和協(xié)同合作。同時(shí)受到科層制組織的專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和非人格化影響，公共部門(mén)的權(quán)力運(yùn)作和治理行為基本遵循上級(jí)主導(dǎo)的行政邏輯，一定程度上抑制了地方政府參與國(guó)家治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，甚至限制社會(huì)組織和市場(chǎng)力量的廣泛融入與積極參與[14]。地方政府在國(guó)家治理中的協(xié)同不足及有限合作，主要受到權(quán)力本位觀念的潛在影響，表現(xiàn)為各級(jí)政府的治理行為由對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娯?fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι霞?jí)政府負(fù)責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，權(quán)力的行使與授予必須以一定的責(zé)任為基礎(chǔ)，權(quán)力運(yùn)作一旦缺乏責(zé)任約束往往走向異化。中央和地方政府作為國(guó)家縱向治理體系的基本結(jié)構(gòu)主體，健全國(guó)家縱向治理體系必須對(duì)縱向府際關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，推動(dòng)各級(jí)政府間的行政運(yùn)作從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任引領(lǐng)?！案H關(guān)系不僅涉及權(quán)力關(guān)系，更是一種責(zé)任關(guān)系，因此，政府責(zé)任的重理與府際之間的相應(yīng)責(zé)任有關(guān)。”[15]結(jié)合多元共治理念，新時(shí)代的國(guó)家縱向治理體系建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力在政府層級(jí)中的合理下放，而且要求這種權(quán)力配置以履職盡責(zé)作為基本前提，以責(zé)任為依據(jù)規(guī)范各級(jí)政府在縱向治理中的行政運(yùn)作及權(quán)力行使。

另一方面，責(zé)任作為兼具制度約束和倫理教化的治理手段，不僅為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供基本制度保障，而且可以通過(guò)重塑治理理念等方式推動(dòng)國(guó)家縱向治理體系的健全完善。就作為制度規(guī)范的責(zé)任而言，黨和國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)、制定責(zé)任清單、開(kāi)展失職追究，確保各級(jí)黨政部門(mén)的職責(zé)義務(wù)固定化，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的職能與作用。黨和國(guó)家同時(shí)運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制來(lái)優(yōu)化治理主體的權(quán)力運(yùn)作，強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部以及社會(huì)組織和市場(chǎng)主體對(duì)各級(jí)政府的權(quán)力監(jiān)督，提高各級(jí)政府在公共治理中的政策制定水平與決策執(zhí)行效率。就作為價(jià)值理念的責(zé)任而言，責(zé)任不僅是國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的堅(jiān)實(shí)制度保障，而且蘊(yùn)含觀念引領(lǐng)、價(jià)值引導(dǎo)和理念重塑等顯著功能。隨著責(zé)任政府建設(shè)和社會(huì)文明進(jìn)步，責(zé)任在現(xiàn)代國(guó)家治理中的實(shí)踐應(yīng)用不再局限于約束權(quán)力等外在需要，愈益表現(xiàn)為治理主體基于思想觀念和情感認(rèn)知的一種主動(dòng)選擇。責(zé)任日漸成為現(xiàn)代國(guó)家治理的一種行動(dòng)思維和規(guī)則意識(shí)，內(nèi)化為治理主體的價(jià)值認(rèn)同和強(qiáng)烈愿望，對(duì)強(qiáng)調(diào)命令服從的科層治理邏輯形成有益補(bǔ)充。這有利于不同主體在觀念引領(lǐng)、價(jià)值引導(dǎo)和理念重塑意義上更好實(shí)現(xiàn)中央決策和頂層設(shè)計(jì)的落地執(zhí)行，在觀念認(rèn)知層面有力推動(dòng)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)。

2.3 以責(zé)促治：國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的價(jià)值歸宿

責(zé)任是民主政治運(yùn)作和現(xiàn)代國(guó)家治理的基本原則和價(jià)值理念。構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的責(zé)任政治形態(tài)，確保各級(jí)黨政部門(mén)在依法行政和盡職履責(zé)中提升治理效能，是國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。責(zé)任政治在此意義上為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供價(jià)值歸宿。

一方面，從現(xiàn)代國(guó)家的制度體系構(gòu)建和治理效能轉(zhuǎn)化來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求縱向治理體系建設(shè)必須遵循責(zé)任政治理念，在權(quán)力與責(zé)任的辯證統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)高效治理。在權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)政府的治理行為和履職實(shí)踐主要表現(xiàn)為對(duì)更高一級(jí)的權(quán)力負(fù)責(zé)，權(quán)力關(guān)系是縱向政府間最重要的關(guān)系，政治權(quán)力支配著政策、財(cái)政、人事等治理資源的配置。權(quán)力在政治體制運(yùn)作和政府職責(zé)劃分中居于先置性和支配性地位，“政府的組織建構(gòu)事實(shí)上是先有權(quán)力，然后配置相應(yīng)責(zé)任，并與利益密切掛鉤”[12]1。新時(shí)代，國(guó)家縱向治理體系建設(shè)以責(zé)任政治作為價(jià)值理念，要求各級(jí)政府對(duì)各自政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)。國(guó)家治理的權(quán)力運(yùn)作、決策制定及資源配置必須依據(jù)權(quán)責(zé)一致的責(zé)任政治邏輯展開(kāi)，并在權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)結(jié)合中提升國(guó)家治理的整體效能。

另一方面，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的治理機(jī)制，是新時(shí)代國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和責(zé)任政府建設(shè)，多級(jí)政府的行政運(yùn)行和資源配置迫切需要從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任主導(dǎo)?！罢g關(guān)系已從最初簡(jiǎn)單劃分中央與地方政府之間權(quán)力范圍，演化為一種高度復(fù)雜的共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任和解決問(wèn)題的體系?！盵16]19在國(guó)家縱向治理體系中，權(quán)力與責(zé)任在行政運(yùn)作與資源分配中的位次關(guān)系得以?xún)?yōu)化，以責(zé)任為中心的治理理念決定了各級(jí)政府首先是一個(gè)責(zé)任主體。履行治理義務(wù)和承擔(dān)公共責(zé)任是各級(jí)政府和治理主體行使公共權(quán)力、配置治理資源的首要目標(biāo)和價(jià)值旨?xì)w。推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)必須以責(zé)任為手段規(guī)范公共權(quán)力，各級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)作與資源調(diào)配應(yīng)符合履職工作需要，確保有權(quán)者承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，擔(dān)責(zé)者具備必要的權(quán)力與資源。如此才能建立一種責(zé)任優(yōu)先的分級(jí)治理體制，嚴(yán)格落實(shí)黨的路線、方針、政策和國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略，確保各級(jí)政府有效回應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖娫V求。

3 國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì)分析：責(zé)任政治的視角

契合責(zé)任政治理念的國(guó)家縱向治理體系，能夠推動(dòng)各級(jí)黨政部門(mén)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)適配、職責(zé)范圍界定、究責(zé)機(jī)制完善。國(guó)家縱向治理體系在此基礎(chǔ)上同傳統(tǒng)的縱向政府間管理模式形成分野，彰顯出縱向治理體系建設(shè)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的制度優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，可從優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善權(quán)力配置、規(guī)范行政運(yùn)作等方面進(jìn)行分析。

3.1 治理結(jié)構(gòu)層面：增強(qiáng)國(guó)家治理的垂直貫通與多級(jí)協(xié)同

就國(guó)家治理的整體架構(gòu)而言，遵循責(zé)任政治理念推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，能夠有效結(jié)合國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和政府問(wèn)責(zé)體系的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，避免國(guó)家治理受到屬地管理和條塊分割的束縛與限制，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性。

從公共權(quán)力和社會(huì)資源的配置來(lái)看，我國(guó)的國(guó)家治理體系具有條塊并重的典型特征。黨政部門(mén)依托行政區(qū)劃確立屬地化的治理模式，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)與社會(huì)服務(wù)，即所謂的“塊塊管理”；黨和政府同時(shí)建立起一套從中央到地方的垂直化管理體系，即所謂的“條條管理”。這種條塊兼具，以塊為主、以條為輔的國(guó)家治理模式，在增強(qiáng)中央黨政部門(mén)和同一政區(qū)內(nèi)行政主體的工作協(xié)調(diào)性及有效組織性方面具備顯著優(yōu)勢(shì)[17]。但國(guó)家治理體制的條塊兼具同時(shí)意味著條塊分割，整體性的國(guó)家治理事務(wù)不可避免被切分為行業(yè)管理和屬地管理，容易造成公共事務(wù)的責(zé)任主體不明和治理職責(zé)模糊，在責(zé)任承擔(dān)方面出現(xiàn)上下錯(cuò)位和相互推諉。特別是伴隨著全球化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家治理的對(duì)象更加復(fù)雜和分散，“垂直式的統(tǒng)一的決策方式已經(jīng)逐漸被‘多層次的治理’所取代了”[18]164。面對(duì)多元主體參與和治理層級(jí)延伸的復(fù)雜治理情境，增強(qiáng)國(guó)家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性愈益迫切。

國(guó)家縱向治理體系建設(shè)以權(quán)責(zé)分明作為基本原則，黨和國(guó)家結(jié)合不同行政層級(jí)的治理需要，差異化地配置各級(jí)黨政部門(mén)所需的公共權(quán)力與治理資源，建立起一套權(quán)責(zé)對(duì)等、分級(jí)治理的垂直式治理架構(gòu)。這一架構(gòu)能夠有效應(yīng)對(duì)條塊分割導(dǎo)致的政府間權(quán)責(zé)失衡，充分發(fā)揮屬地管理和分級(jí)治理的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)國(guó)家治理的上下貫通與多級(jí)協(xié)同。具體而言，國(guó)家縱向治理體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)依托行政區(qū)劃建立分級(jí)治理體制，要求不同層級(jí)的治理主體在各自行政區(qū)域內(nèi)做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。傳統(tǒng)政府間縱向管理模式以政區(qū)劃分為基礎(chǔ)，在明確不同轄區(qū)間的主體責(zé)任方面具備優(yōu)勢(shì)，但較難區(qū)分同一行政隸屬關(guān)系中的各級(jí)政府責(zé)任。遵循責(zé)任政治理念推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，要求黨和國(guó)家從權(quán)責(zé)對(duì)等原則出發(fā)，更加科學(xué)地劃分縱向治理體系中各級(jí)治理主體的職責(zé)義務(wù)，尤其是受到同一行政隸屬關(guān)系約束的政府間責(zé)任，并且結(jié)合行政區(qū)域大小及權(quán)力資源多少進(jìn)一步明確各級(jí)政府的履職重心與工作重點(diǎn)。這有助于避免上級(jí)政府以屬地管理和行政領(lǐng)導(dǎo)為由轉(zhuǎn)嫁治理責(zé)任，鼓勵(lì)各級(jí)政府由管理所有的事轉(zhuǎn)向管理特定的事，推動(dòng)國(guó)家治理體系的垂直貫通與縱向合作，增強(qiáng)國(guó)家治理的整體協(xié)同與多級(jí)協(xié)作。

3.2 權(quán)力配置層面：平衡有序治理與有效治理的內(nèi)在張力

就國(guó)家治理的權(quán)力劃分而言，遵循責(zé)任政治理念建立的國(guó)家縱向治理體系致力于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一、財(cái)權(quán)與事權(quán)的高度適配，能夠有效調(diào)節(jié)各級(jí)政府在權(quán)力配置中的內(nèi)在張力，推動(dòng)國(guó)家治理在安定有序中始終保持創(chuàng)新活力。

央地政府的權(quán)力劃分始終是國(guó)家治理的重要議題，在央地政府間建立均衡的權(quán)力關(guān)系有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供必要的秩序背景和權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國(guó)作為超大規(guī)模國(guó)家，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)不僅要求中央政府保持足夠的政治權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)需要各級(jí)地方政府因地制宜地開(kāi)展區(qū)域治理，在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方治理主體的積極性與主動(dòng)性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)央地政府間逐步形成選擇性放權(quán)和集權(quán)與分權(quán)并行的權(quán)力劃分格局。但整體來(lái)看，央地政府間的權(quán)力劃分依然處于統(tǒng)放不定的循環(huán)狀態(tài)，央地關(guān)系“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過(guò)程中”[19]。在較為頻繁的權(quán)力上收與下放中，中央與地方的權(quán)力被不斷消耗，國(guó)家治理的整體效能也受到一定程度的影響。

從責(zé)任政治的角度來(lái)看，央地政府的權(quán)力統(tǒng)放循環(huán)雖同高度集中的政治體制和治理傳統(tǒng)密切相關(guān)，但主要原因在于傳統(tǒng)府際縱向關(guān)系不清導(dǎo)致的治理責(zé)任模糊?！霸诰哂兄醒爰瘷?quán)傳統(tǒng)的中國(guó)，縱向政府間權(quán)力配置在地方治理中具有決定性意義，縱向維度的權(quán)力配置過(guò)程決定著橫向維度權(quán)力配置的實(shí)現(xiàn)程度和演進(jìn)過(guò)程?！盵20]49從歷史與現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)央地政府的權(quán)力配置和財(cái)政轉(zhuǎn)移在制度建設(shè)方面仍有繼續(xù)完善之處，中央與地方的關(guān)系還沒(méi)有規(guī)范化、制度化，其調(diào)整往往偏重隨機(jī)的政策和行政命令。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”[9]。結(jié)合責(zé)任政治理論與實(shí)踐推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，要求黨和國(guó)家根據(jù)各級(jí)政府的身份定位差異化地配置公共權(quán)力與治理資源，推動(dòng)縱向政府間職責(zé)體系由“職責(zé)同構(gòu)”轉(zhuǎn)向“職責(zé)序構(gòu)”[21]。相較于權(quán)力主導(dǎo)的傳統(tǒng)縱向政府間管理，責(zé)任引領(lǐng)下的國(guó)家縱向治理體系建設(shè)更加注重權(quán)責(zé)對(duì)等，強(qiáng)調(diào)科學(xué)劃分不同層級(jí)政府的權(quán)力范圍與職責(zé)邊界，平衡縱向政府間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，確保各級(jí)政府的權(quán)力行使符合責(zé)任政治要求。如此，建構(gòu)起一套既能維護(hù)中央權(quán)威和政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方政府積極性的治理機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理在高效統(tǒng)一中始終保持創(chuàng)新活力?！爸袊?guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)所要求的國(guó)家治理體系，不是簡(jiǎn)單的中央集權(quán)，而是中央集權(quán)與地方分權(quán)的有機(jī)平衡，中央集權(quán)在于統(tǒng)籌發(fā)展全局，地方分權(quán)在于激發(fā)地方自主性?！盵22]383

3.3 行政運(yùn)作層面：推動(dòng)治理主體的協(xié)商對(duì)話(huà)與通力協(xié)作

就國(guó)家治理的運(yùn)行過(guò)程而言，依托責(zé)任政治運(yùn)作的國(guó)家縱向治理體系有利于明確各級(jí)政府的權(quán)力邊界和職責(zé)義務(wù)，在規(guī)范科層治理的行政運(yùn)作中增強(qiáng)各級(jí)政府的信任關(guān)系與溝通聯(lián)系，推動(dòng)不同治理主體的協(xié)商對(duì)話(huà)與通力合作。

實(shí)現(xiàn)中央決策的落地執(zhí)行是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)與難點(diǎn)，“從政策角度看，中國(guó)國(guó)家治理是自上而下的政策傳遞與交付地方執(zhí)行的過(guò)程”[23]166。在當(dāng)代中國(guó)政治體制中，為了保證政策與命令的有效實(shí)施，上級(jí)政府往往運(yùn)用一票否決、行政發(fā)包等手段，將政策執(zhí)行情況同績(jī)效考核相掛鉤，通過(guò)壓力傳導(dǎo)督促下級(jí)政府履行治理職責(zé)。上級(jí)政府擁有對(duì)下級(jí)政府履職工作進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的權(quán)力，下級(jí)政府在面臨體制內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)壓力時(shí)，往往會(huì)盡最大努力完成上級(jí)分配的各項(xiàng)任務(wù)[24]。在這種以任務(wù)下放和壓力傳導(dǎo)為特征的治理機(jī)制中，上級(jí)政府的壓力傳遞越大，下級(jí)政府的工作力度往往也會(huì)隨之增強(qiáng)。各級(jí)政府的職能履行及治理實(shí)踐普遍具有以上級(jí)政府意志為主導(dǎo)的被動(dòng)式回應(yīng)特征，不利于各級(jí)政府建立穩(wěn)定可靠的信任關(guān)系與合作網(wǎng)絡(luò)。

國(guó)家縱向治理體系的有序運(yùn)作及良性發(fā)展，需要各級(jí)政府及其行政部門(mén)的相互協(xié)調(diào)及溝通合作，而不同層級(jí)政府間的信任關(guān)系是府際合作的必要條件，“對(duì)于府際合作而言，信任更是不可或缺的基礎(chǔ)”[25]268。相較政治統(tǒng)治和政府管理而言，國(guó)家治理更加強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同與協(xié)商合作。推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，應(yīng)在保障中央政府充分發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用的基礎(chǔ)上，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的積極性、靈活性與創(chuàng)新性，推動(dòng)中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾的分工與協(xié)作。這就要求各級(jí)政府及權(quán)力部門(mén)堅(jiān)持以責(zé)任為核心開(kāi)展公共治理，提供社會(huì)服務(wù)，轉(zhuǎn)變權(quán)力主導(dǎo)的、強(qiáng)調(diào)命令服從的管理思維，為建立平等協(xié)商、協(xié)同合作的現(xiàn)代治理模式奠定基礎(chǔ)。國(guó)家縱向治理體系建設(shè)以責(zé)任政治作為基本原則與價(jià)值追求，主張黨和國(guó)家根據(jù)縱向治理的層級(jí)結(jié)構(gòu)劃定各級(jí)政府的權(quán)限范圍。運(yùn)用法律法規(guī)和制度規(guī)范明確各級(jí)政府的治理事務(wù)與行動(dòng)邊界，確保各級(jí)政府嚴(yán)格依法行政、切實(shí)履行職責(zé)。這有助于有效應(yīng)對(duì)政府部門(mén)在縱向治理中的權(quán)力越位及職責(zé)錯(cuò)位，增強(qiáng)其他治理主體對(duì)政府治理的行為預(yù)期，在權(quán)責(zé)對(duì)等中改善各級(jí)政府間的信任關(guān)系與溝通聯(lián)系，推動(dòng)各級(jí)政府在縱向治理中的平等對(duì)話(huà)與協(xié)商合作[26]。

4 國(guó)家縱向治理體系的治理效能轉(zhuǎn)化：責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建

在全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深化和責(zé)任政府建設(shè)縱深推進(jìn)的宏觀背景下，逐級(jí)明確各級(jí)黨政部門(mén)的主體責(zé)任，可以更好保障黨和國(guó)家決策部署及大政方針的有效執(zhí)行，提升并鞏固國(guó)家治理績(jī)效。根據(jù)責(zé)任政治蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)要素與運(yùn)作程序，優(yōu)化各級(jí)政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、明確不同主體的治理職責(zé)、加強(qiáng)失職行為的問(wèn)責(zé)追究，是國(guó)家縱向治理體系制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵舉措。

4.1 完善各級(jí)黨政部門(mén)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

就責(zé)任政治的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)而言，國(guó)家縱向治理體系的治理效能轉(zhuǎn)化需要明確各級(jí)黨政部門(mén)在國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)中的角色定位，建立一套行政層級(jí)同治理情景高度匹配的權(quán)責(zé)體系，進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)治理主體在國(guó)家縱向治理體系中的活動(dòng)方式。受到單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式影響，我國(guó)政府間的行政運(yùn)作具有層級(jí)節(jié)制的特征。上級(jí)政府相較于下級(jí)政府擁有更大的政治權(quán)威與權(quán)力資源，下級(jí)政府參與國(guó)家治理的事權(quán)與財(cái)權(quán)通常源于上級(jí)政府。上級(jí)政府為了保障政策執(zhí)行力度和整體治理績(jī)效，多以簽訂項(xiàng)目書(shū)和實(shí)行發(fā)包制的方式，將部分治理責(zé)任轉(zhuǎn)移至次級(jí)政府，造成地方政府的權(quán)責(zé)失衡，影響國(guó)家治理的良性運(yùn)作?！霸凇话咽帧汀黄狈駴Q’機(jī)制推動(dòng)下，各級(jí)地方政府及政府部門(mén)在某些‘政治性’任務(wù)上承擔(dān)了‘無(wú)限責(zé)任’?！盵27]176推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要優(yōu)化各級(jí)黨政部門(mén)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，在權(quán)責(zé)對(duì)等中推進(jìn)“分化治理”。“‘分化治理’是維護(hù)黨中央權(quán)威和堅(jiān)持集中統(tǒng)一的前提下，對(duì)中央與地方之間、上級(jí)與下級(jí)之間責(zé)權(quán)范圍的厘清?！盵28]

一方面，完善各級(jí)黨政部門(mén)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，需要根據(jù)不同治理主體的職責(zé)定位，合理配置各級(jí)政府在國(guó)家縱向治理體系中的權(quán)力資源。特別是要提升地方黨政部門(mén)和基層治理主體回應(yīng)民眾需求、處理公共事務(wù)的能力?！俺C治當(dāng)前壓力型體制上級(jí)權(quán)大責(zé)小、下級(jí)權(quán)小責(zé)大的縱向結(jié)構(gòu)缺陷，并以向下級(jí)賦權(quán)擴(kuò)能作為改革取向?！盵29]另一方面，從“按需定權(quán)”的原則出發(fā)，優(yōu)化各級(jí)治理主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，還應(yīng)根據(jù)縱向治理實(shí)際和地方發(fā)展需要，進(jìn)一步完善各級(jí)政府在縱向治理體系中的權(quán)力配置格局。中央政府基于宏觀調(diào)控和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)有選擇地實(shí)行權(quán)力集中，確保國(guó)家治理的穩(wěn)定有序；為了保障省級(jí)政府更好執(zhí)行公共決策、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展，應(yīng)賦予其適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整權(quán)和行政裁量權(quán)，提升國(guó)家治理的在地化水平[30]；基層政府作為國(guó)家縱向治理的關(guān)鍵主體，承擔(dān)著政策執(zhí)行、提供服務(wù)等眾多治理職能，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)等配套性權(quán)力建設(shè)。以責(zé)任政治為核心健全完善各級(jí)政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)縱向治理體系的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

4.2 明確各級(jí)治理主體的職責(zé)義務(wù)

就責(zé)任政治的職責(zé)界定而言，黨和政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家縱向治理的整體目標(biāo)與運(yùn)作邏輯，明確相關(guān)治理主體在縱向治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)定位與權(quán)責(zé)關(guān)系。各級(jí)黨政部門(mén)也要在回應(yīng)國(guó)家縱向治理體系的建設(shè)需要中推動(dòng)自身職能創(chuàng)新。早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府為了統(tǒng)籌社會(huì)資源、開(kāi)展國(guó)家建設(shè)，建立起“條塊結(jié)合、以塊為主”的政府職能體系，形成職責(zé)配置及機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致、履職范圍大體相同的政府職能體系，有學(xué)者將其形象地概括為“職責(zé)同構(gòu)”[31]?！奥氊?zé)同構(gòu)”雖然有利于提升政府在普遍性事務(wù)治理中的行政效率，但各級(jí)政府的職能重疊容易造成機(jī)構(gòu)膨脹和人員冗余，甚至帶來(lái)上級(jí)政府越權(quán)管理等問(wèn)題，影響縱向政府間關(guān)系的規(guī)范化，制約國(guó)家縱向治理體系的科學(xué)運(yùn)作。推動(dòng)國(guó)家縱向治理體系的系統(tǒng)集成與效能轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)圍繞縱向治理的運(yùn)行機(jī)制及內(nèi)在特征，合理配置各級(jí)黨政部門(mén)的治理職能與權(quán)力資源。

一方面，明確公共權(quán)力部門(mén)的職責(zé)義務(wù)，需要結(jié)合不同治理主體在縱向治理結(jié)構(gòu)中的身份定位。從行政層級(jí)出發(fā)，中央政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃等全局性和普遍性職責(zé)；省級(jí)政府需要圍繞地方實(shí)際開(kāi)展國(guó)家治理的政策再生產(chǎn)工作；針對(duì)貼近民眾與社會(huì)的基層政府，則要進(jìn)一步強(qiáng)化政策執(zhí)行與事務(wù)治理等履職工作。以治理層級(jí)為依據(jù)確定各級(jí)政府的治理事項(xiàng)，可以有效避免縱向政府間的職責(zé)模糊與業(yè)務(wù)重疊，確保不同層級(jí)治理主體將治理資源最大程度地用于本職工作，通過(guò)各司其職、各盡其責(zé)提升國(guó)家治理的整體效率。另一方面，建立責(zé)任清單制度是明確各級(jí)黨政部門(mén)治理職責(zé)的重要途徑。黨和國(guó)家需要科學(xué)確立各級(jí)政府部門(mén)的治理職責(zé)，確保治理事務(wù)的權(quán)力行使與資源配置符合公共部門(mén)的職能邊界，明確歸屬于各級(jí)政府管轄領(lǐng)域內(nèi)的治理責(zé)任，逐級(jí)界定上下級(jí)行政部門(mén)的履職范圍。特別是要厘清部分治理主體的交叉型職責(zé)，針對(duì)共同負(fù)責(zé)的治理事務(wù)建立相應(yīng)的協(xié)同配合機(jī)制。通過(guò)制定同自身權(quán)力相一致的責(zé)任清單，可以規(guī)避中央政府在信息有限情況下籠統(tǒng)確定各級(jí)政府的治理職責(zé)，提升各級(jí)黨政部門(mén)對(duì)上下級(jí)政府權(quán)力運(yùn)作及治理實(shí)踐的行動(dòng)預(yù)期。

4.3 強(qiáng)化違規(guī)失職行為的問(wèn)責(zé)追究

就責(zé)任政治的究責(zé)機(jī)制而言，針對(duì)各級(jí)黨政部門(mén)的權(quán)力行使及履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)并實(shí)施問(wèn)責(zé)追究，不僅是保證黨和國(guó)家宏觀政策和決策部署銜接有序與執(zhí)行有力的必然要求，也是國(guó)家縱向治理體系將自身制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵所在。在國(guó)家縱向治理體系建設(shè)中確立科學(xué)規(guī)范的責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)免責(zé)相銜接、結(jié)果導(dǎo)向與過(guò)程追蹤相統(tǒng)一、同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)相結(jié)合。健全責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一和失責(zé)必究的基本原則，全面排查政策執(zhí)行不力等失職行為，以強(qiáng)有力的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)督促各級(jí)政府嚴(yán)格落實(shí)中央決策、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。同時(shí)，建立必要的干部激勵(lì)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，針對(duì)相關(guān)主體在改革發(fā)展中的無(wú)意過(guò)失進(jìn)行容錯(cuò)免責(zé)，鼓勵(lì)各級(jí)黨政部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)造性地開(kāi)展工作，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

一方面，優(yōu)化各級(jí)政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制，需要兼顧各級(jí)政府的治理績(jī)效與履職工作。結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)以公共部門(mén)的治理績(jī)效作為依據(jù)，雖然能在一定程度上提升問(wèn)責(zé)追究效率與公共治理效能，但容易在行政問(wèn)責(zé)與治理績(jī)效間建立起線性的因果聯(lián)系，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)活動(dòng)陷入唯結(jié)果論，影響行政問(wèn)責(zé)的科學(xué)性與公正性，甚至帶來(lái)為達(dá)目的而不擇手段的行政倫理問(wèn)題。唯結(jié)果論也容易抑制各級(jí)政府的創(chuàng)新精神，造成公共部門(mén)的按部就班及墨守成規(guī)。因此需要在現(xiàn)有的績(jī)效考核和結(jié)果導(dǎo)向基礎(chǔ)上，聚焦不同主體在決策落實(shí)和政策執(zhí)行中的治理實(shí)踐，特別是相關(guān)單位與公務(wù)人員對(duì)法律法規(guī)與治理機(jī)制的遵從與踐行，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程性與結(jié)果性的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，健全縱向治理主體間的問(wèn)責(zé)機(jī)制，還需在同體問(wèn)責(zé)外支持和完善異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指基于隸屬關(guān)系建立的內(nèi)部問(wèn)責(zé)，以行政系統(tǒng)內(nèi)的政府對(duì)官員問(wèn)責(zé)和上級(jí)對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)為主；異體問(wèn)責(zé)則強(qiáng)調(diào)由行政系統(tǒng)外的主體或部門(mén)對(duì)政府和官員開(kāi)展問(wèn)責(zé)?，F(xiàn)階段我國(guó)行政體系問(wèn)責(zé)以同體問(wèn)責(zé)為主，在異體問(wèn)責(zé)建設(shè)方面存在較大的提升空間。推動(dòng)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)，需要在堅(jiān)持同體問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上，支持和保障行政系統(tǒng)外部相關(guān)主體對(duì)各級(jí)政府的治理行為開(kāi)展監(jiān)督問(wèn)責(zé)，在全方位的問(wèn)責(zé)追究中推動(dòng)國(guó)家縱向治理體系的效能轉(zhuǎn)化。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家縱向治理體系是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工程和重要子系統(tǒng)，推進(jìn)國(guó)家縱向治理體系建設(shè)是健全國(guó)家治理制度架構(gòu)、提升國(guó)家治理整體效能的必然要求。責(zé)任是人類(lèi)社會(huì)的基本價(jià)值取向和政治生活中的普遍行為方式，建立權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的責(zé)任政治形態(tài)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要原則與核心目標(biāo)，可為國(guó)家縱向治理體系建設(shè)提供必要前提、可行手段及價(jià)值歸宿。確保國(guó)家縱向治理體系的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，應(yīng)當(dāng)根據(jù)責(zé)任政治的價(jià)值理念與構(gòu)成要素，合理配置各級(jí)政府的公共權(quán)力及治理資源。在科學(xué)規(guī)范的職責(zé)界定與問(wèn)責(zé)追究中明確不同主體的治理職責(zé)，推動(dòng)黨和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)及決策部署的貫徹落實(shí)與有效執(zhí)行，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府在現(xiàn)代國(guó)家治理中恪盡職守。健全和完善國(guó)家縱向治理體系應(yīng)以法治為保障開(kāi)展責(zé)任政治建設(shè)，發(fā)揮政府治理實(shí)踐中府際協(xié)商、部門(mén)聯(lián)席、上下溝通等機(jī)制的積極作用。實(shí)現(xiàn)國(guó)家縱向治理體系的良性運(yùn)作及縱深發(fā)展，在重視垂直性的政府權(quán)力配置與職責(zé)劃分的同時(shí)，還應(yīng)持續(xù)關(guān)注協(xié)調(diào)優(yōu)化各級(jí)政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。