北京、上海、深圳共有產(chǎn)權(quán)政策比較分析

文/肖菲悅 丁曉欣

一、引言

目前，我國的保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、定向安置房等。然而，這些并不足以滿足所有需要保障的對(duì)象。因此，國家推出了共有產(chǎn)權(quán)住房，并在2014年將北京、深圳、上海、黃石、成都、淮安設(shè)為開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的城市。經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，各試點(diǎn)城市因地制宜，通過開放共有產(chǎn)權(quán)住房政策，實(shí)際解決了許多夾心層的住房問題，同時(shí)也解決了曾經(jīng)存在的保障性住房產(chǎn)權(quán)劃分不清問題。然而，新政策在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了登記方式存在疏漏等問題。本文通過對(duì)比北京、上海、深圳三個(gè)主要城市的相關(guān)政策，梳理共有產(chǎn)權(quán)住房面臨的問題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期能夠?qū)罄m(xù)共有產(chǎn)權(quán)住房制度的完善有所幫助。

二、北京、上海、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房政策現(xiàn)狀

（一）北京

北京市為進(jìn)一步完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，按照“低端有保障、中端有政策、高端有控制”的總體思路，發(fā)布了《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》，對(duì)土地供應(yīng)、套型面積和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、銷售對(duì)象和登記管理以及轉(zhuǎn)讓管理等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。

據(jù)悉，2021年初，位于北京市朝陽區(qū)東壩鄉(xiāng)某小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)房正式啟動(dòng)網(wǎng)上申購。項(xiàng)目地上建筑面積約56728平方米、總套數(shù)656套，含全裝修費(fèi)用銷售均價(jià)41000元/平方米，單套住房的購房人產(chǎn)權(quán)份額比例為70%。根據(jù)公告內(nèi)容，此次656套房源將分為兩部分，分別面向京籍與非京籍家庭配售。其中，京籍家庭是指申請(qǐng)人為朝陽區(qū)戶籍的無房家庭以及申請(qǐng)人在朝陽區(qū)工作的北京市其他區(qū)戶籍無房家庭，非京籍家庭是指申請(qǐng)人在朝陽區(qū)工作的非北京市戶籍無房家庭。

（二）上海

2016年3月16日，上海市人民政府以政府規(guī)章的形式發(fā)布《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》，2019年9月23日進(jìn)行了修訂，規(guī)定其分配方式為公開搖號(hào)、抽簽等，規(guī)定其產(chǎn)權(quán)比例為購房人產(chǎn)權(quán)份額，參照共有產(chǎn)權(quán)保障住房所在項(xiàng)目的銷售基準(zhǔn)價(jià)格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價(jià)格的比例，予以合理折讓后確定，并在產(chǎn)權(quán)登記時(shí)記載不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人、產(chǎn)權(quán)份額，注明同住人姓名，并注記“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”以及“本市城鎮(zhèn)戶籍”或者“非本市戶籍”。同時(shí)，在物業(yè)管理中，購房人需全額繳納住宅專項(xiàng)維修資金并承擔(dān)物業(yè)服務(wù)費(fèi)等。

（三）深圳

深圳作為試點(diǎn)城市之一，有著一套獨(dú)立的政策。在配售方式方面，深圳市政策性支持住房采取抽簽、搖號(hào)、綜合評(píng)分等選房方式，確保政策性支持住房配售過程公平、公正；在產(chǎn)權(quán)登記方面，深圳市明確注明政策性支持住房非市場(chǎng)商品房，屬于限制產(chǎn)權(quán)住房，并禁止此類住房在符合條件前的轉(zhuǎn)移登記。

深圳市在共有產(chǎn)權(quán)框架下結(jié)合本市住房保障制度的歷史發(fā)展情況，探索、構(gòu)建封閉流轉(zhuǎn)的政策性支持住房制度。深圳市購置型政策性支持住房籌集建立的出發(fā)點(diǎn)與共有產(chǎn)權(quán)住房相同，在房屋建設(shè)、分配、管理等方面的制度設(shè)計(jì)具有共有產(chǎn)權(quán)因素，并結(jié)合深圳實(shí)際情況構(gòu)建封閉流轉(zhuǎn)、解除產(chǎn)權(quán)限制、繳納增值收益等制度，實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房制度建設(shè)的目的。

三、北京、上海、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房政策異同點(diǎn)分析

（一）三個(gè)城市共有產(chǎn)權(quán)住房政策的相同點(diǎn)

在共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作開展中，北京市共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)行網(wǎng)上申購，符合條件的申請(qǐng)家庭公開搖號(hào)，確定選房順序；上海市采用公開搖號(hào)、抽簽等方式對(duì)符合條件的申請(qǐng)人進(jìn)行選房排序。深圳市政策性支持住房采取抽簽、搖號(hào)、綜合評(píng)分等方式選房，確保政策性支持住房配售過程公平、公正。

（二）三個(gè)城市共有產(chǎn)權(quán)住房政策的不同點(diǎn)對(duì)比

北京、上海、深圳是我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，其共有產(chǎn)權(quán)住房政策方面有著一些不同點(diǎn)。本文將從四個(gè)方面加以分析。

1.產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（1）北京在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面規(guī)定購房人取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證未滿5年的，不允許轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)份額，因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，可向原分配區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)委（房管局）提交申請(qǐng)，由代持機(jī)構(gòu)回購。共有產(chǎn)權(quán)住房購房人取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿5年的，可按市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓所購房屋產(chǎn)權(quán)份額。新購房人獲得的房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為共有產(chǎn)權(quán)住房，所占房屋產(chǎn)權(quán)份額比例不變。

（2）上海規(guī)定取得房地產(chǎn)權(quán)證滿5年后，共有產(chǎn)權(quán)保障住房可以上市轉(zhuǎn)讓或者由購房人、同住人購買政府產(chǎn)權(quán)份額。上市轉(zhuǎn)讓或者購買政府產(chǎn)權(quán)份額后，住房性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》俊?/p>

（3）深圳市規(guī)定購房人自簽訂買賣合同之日起未滿3年的，特殊情形下可向原產(chǎn)權(quán)單位或者主管部門申請(qǐng)回購。自簽訂買賣合同之日起滿3年至解除產(chǎn)權(quán)限制前，可向符合申請(qǐng)條件的對(duì)象轉(zhuǎn)讓，或者向原產(chǎn)權(quán)單位或者主管部門申請(qǐng)回購。

2.產(chǎn)權(quán)份額。

（1）北京市規(guī)定以購房人購房價(jià)格占同地段、同品質(zhì)普通商品住房價(jià)格比例確定購房人產(chǎn)權(quán)份額。

（2）上海市規(guī)定在比例確定的基礎(chǔ)上予以合理折讓后確定購房人產(chǎn)權(quán)份額。

3.產(chǎn)權(quán)登記。

（1）北京市規(guī)定，開發(fā)建設(shè)單位、購房人和代持機(jī)構(gòu)按規(guī)定申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為共有產(chǎn)權(quán)住房。

（2）上海市規(guī)定記載房地產(chǎn)權(quán)利人、產(chǎn)權(quán)份額，并注記“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，限制購房人房屋處分權(quán)。

（3）深圳市規(guī)定，政策性支持住房非市場(chǎng)商品房，屬于限制產(chǎn)權(quán)住房，并禁止此類住房在符合條件前的轉(zhuǎn)移登記。

4.房屋出租、出借、抵押。

（1）在房屋出租、出借、抵押方面，北京市允許將共有產(chǎn)權(quán)住房用于出租，但優(yōu)先面向符合條件的家庭出租，由購房人和政府代持機(jī)構(gòu)按照所占房屋產(chǎn)權(quán)份額獲得租金收益的相應(yīng)部分；允許購房人依法將擁有的房屋產(chǎn)權(quán)份額用于抵押。

（2）上海市不允許將共有產(chǎn)權(quán)住房擅自出租、出借，不得設(shè)定除共有產(chǎn)權(quán)保障住房購房貸款擔(dān)保以外的抵押權(quán)。

（3）深圳市規(guī)定，不得擅自轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、抵押、出租房屋，為購買本套房屋而向銀行設(shè)定的抵押除外。

四、北京、上海、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房政策存在的問題及改進(jìn)建議

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房政府產(chǎn)權(quán)份額確定方式缺乏合理性

1.問題。

（1）北京采用成本定價(jià)法，房屋銷售均價(jià)以項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)成本與適當(dāng)利潤為基礎(chǔ)，在土地供應(yīng)文件中明確。共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目銷售均價(jià)與共有份額比例分別在共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目土地上市前和房屋銷售前評(píng)估確定。然而，因份額確定與出售時(shí)間的不同步，受房價(jià)漲跌影響，存在購房者實(shí)際支付與所占份額不對(duì)等現(xiàn)象，引發(fā)棄購或搶購等諸多問題。在住房市場(chǎng)價(jià)上漲時(shí)，購房者支付金額小于其所占的份額，形成搶購態(tài)勢(shì)；而在住房市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)，購房者支付金額大于其所占的份額，造成滯銷，并損害政策的聲譽(yù)。由于房價(jià)下跌，北京市2018年已經(jīng)完成發(fā)售的三個(gè)共有產(chǎn)權(quán)樓盤，都一定程度上存在政府所占份額高于公允值的現(xiàn)象，使部分家庭選擇棄購。

（2）上海采取成本加成定價(jià)法，住房銷售基準(zhǔn)價(jià)格以建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算價(jià)格為基礎(chǔ)，購房人產(chǎn)權(quán)份額參照共有產(chǎn)權(quán)保障住房所在項(xiàng)目的銷售基準(zhǔn)價(jià)格占相鄰地段、相近品質(zhì)住房價(jià)格比例予以合理折讓后確定。這種方式雖能有效避免定價(jià)與出售時(shí)市場(chǎng)價(jià)脫節(jié)問題，但也存在核算成本較高、不利于市場(chǎng)機(jī)制的充分引入、利潤薄、打擊社會(huì)資本參與積極性等問題。

（3）深圳將國有土地價(jià)值和政府公共投入成本顯化為政府的份額，房屋出售所得由共有產(chǎn)權(quán)人按份額分成。深圳市政策性支持住房沒有明確政府產(chǎn)權(quán)份額，而是通過房屋被轉(zhuǎn)讓或被處置時(shí)繳納的增值收益予以體現(xiàn)，增值收益繳納方式為“（轉(zhuǎn)讓價(jià)格-原購買價(jià)格）×15%-相關(guān)費(fèi)用”，共有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不明確。

2.建議。根據(jù)《物權(quán)法》第一百零四條的規(guī)定，按份共有制度下共有人可對(duì)共有份額進(jìn)行約定，沒有約定或者約定不明確時(shí)，按照出資額確定份額；不能確定出資額的，視為等額享有。深圳市政策性支持住房，購房價(jià)格約為市場(chǎng)商品房的約50%-60%，優(yōu)惠部分多為政府公共成本投入。政策性支持住房上市交易時(shí)，這并未損害購房人的權(quán)益。此外，按份共有人可以約定產(chǎn)權(quán)份額。在深圳市政策性支持住房配售過程中，可在配售通告中明確增值收益繳納方式，在配售環(huán)節(jié)明確告知政府在房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)享有的收益比例，體現(xiàn)政府的產(chǎn)權(quán)人身份。

表1 商品房價(jià)格組成表

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房按份登記方式存在問題

1.問題。設(shè)置共有產(chǎn)權(quán)登記制度會(huì)使政府陷入較多的訴爭中。對(duì)于這一問題，部分試點(diǎn)城市會(huì)在購房合同中對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確。然而，基于合同的相對(duì)性，政府與購房人簽署的購房合同并不對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，雙方對(duì)于相關(guān)權(quán)利義務(wù)的約定并不能對(duì)抗第三人。此外，即使通過相關(guān)規(guī)定明確房屋使用責(zé)任，無法排除被侵權(quán)人基于不動(dòng)產(chǎn)登記信息以政府為主體提起的相關(guān)訴訟，這增加了政府的應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在共有產(chǎn)權(quán)住房按份登記制度下，雖明確政府按份共有人的身份，但政府無權(quán)依據(jù)該民事權(quán)利以共有人身份限制購房人對(duì)自有份額的處分。在實(shí)踐中，北京、上海等地亦通過行政手段，出臺(tái)相關(guān)政策文件限制購房人份額的轉(zhuǎn)讓。因此，政府通過政策文件限制購房人對(duì)房屋的處分權(quán)與該房屋是否登記在政府名下并無直接關(guān)系。

2. 建議?！段餀?quán)法》第三十九條規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。深圳市政策性支持住房雖單獨(dú)登記在購房人名下，但通過封閉流轉(zhuǎn)及增值收益繳納制度的設(shè)計(jì)，限制購房人處分權(quán)，明確房屋處分時(shí)的收益分配方式，基本實(shí)現(xiàn)按份登記的目的，同時(shí)規(guī)避按份登記的弊端，具有制度優(yōu)勢(shì)。為避免按份登記存在的行政管理成本高以及政府可能陷入的責(zé)任糾紛數(shù)量大的問題，北京、上海、深圳可沿用現(xiàn)行登記方式，但建議在房屋配售環(huán)節(jié)明確政府對(duì)房屋享有的處分權(quán)、收益權(quán)，通過所有權(quán)人權(quán)利的實(shí)際行使體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人身份。同時(shí)，應(yīng)明確增值收益的繳納方式，避免因增值收益繳納問題引發(fā)糾紛。

（三）關(guān)于是否允許政策性支持住房出租、抵押的問題

1.問題。關(guān)于這個(gè)問題，大部分城市有著明確的規(guī)定，即購房人在沒有完全取得產(chǎn)權(quán)前不得擅自出租共有產(chǎn)權(quán)住房。例如，上海不允許將共有產(chǎn)權(quán)住房擅自出租、出借，不允許設(shè)定除共有產(chǎn)權(quán)保障住房購房貸款擔(dān)保以外的抵押權(quán)。深圳也規(guī)定不得擅自轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、抵押、出租房屋，為購買本套房屋而向銀行設(shè)定的抵押除外。北京則不僅允許出租行為，并且要求按照合同約定分配租金收入同時(shí)允許購房人依法將擁有的房屋產(chǎn)權(quán)份額用于抵押。

2.建議。筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)該明確解決夾心層的住房問題是社會(huì)保障問題。當(dāng)這些人的住房問題得到解決時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回住房，將其提供給其他有需求的申請(qǐng)人使用，而不是讓夾心層繼續(xù)通過出租的方式獲得收益，這會(huì)改變共有產(chǎn)權(quán)住房政策的設(shè)計(jì)初衷。其次，如果申請(qǐng)人在需要抵押時(shí)將共有產(chǎn)權(quán)住房作為抵押物，則后續(xù)申請(qǐng)人無法償還債務(wù)時(shí)，抵押物可能被法院回收、拍賣，這將導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)住房的房源流失，所以不應(yīng)允許將共有產(chǎn)權(quán)住房擅自出租、出借，不得設(shè)定除政策性支持住房購房貸款擔(dān)保以外的抵押。

五、結(jié)語

我國共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展過程難免有些磕磕絆絆，因此，要以發(fā)展的眼光制定一系列適合的政策，并在實(shí)施的過程中不斷完善，讓所有受益者感受到踏實(shí)和穩(wěn)定。