論土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制的規(guī)范建構(gòu)

文/張敏

一、問(wèn)題的提出

為了進(jìn)一步推進(jìn)法治化進(jìn)程，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制，縮小土地征收范圍，以建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。土地征收具有強(qiáng)制性特征，該行政行為可能剝奪公民私有財(cái)產(chǎn)，侵害公民合法權(quán)益，因此，通過(guò)建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制可以有效規(guī)范行政機(jī)關(guān)土地征收行為，保護(hù)被征收人合法權(quán)益。本文對(duì)土地征收公共利益認(rèn)定的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)目前學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題的研究主要集中于土地征收公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確定與認(rèn)定程序的建構(gòu)，亦有論者聚焦于成片開(kāi)發(fā)這一具體問(wèn)題，以合憲性視角對(duì)成片開(kāi)發(fā)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題進(jìn)行了探討。上述研究對(duì)于土地征收公共利益的認(rèn)定提供了實(shí)體或者程序上的識(shí)別要素，但是尚未進(jìn)一步探討如何建立一套完整的土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制。本文擬在考察日本、美國(guó)等國(guó)土地征收制度相關(guān)立法、判例、學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)土地征收公共利益認(rèn)定面臨的困境和挑戰(zhàn)，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，以公共利益的具體界定為基點(diǎn)，提出建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制的優(yōu)化路徑。

二、作為不確定法律概念的“公共利益”

“公共利益”是國(guó)家行使土地征收權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)和根據(jù)，也是土地征收的唯一合法目的。土地征收的實(shí)施必須受到“公共利益”目的的限制和約束?！肮怖妗北旧硎且粋€(gè)模糊而抽象的概念，正確把握“公共利益”的本質(zhì)和內(nèi)涵，有利于保證土地征收權(quán)行使的合法性和合理性?！肮怖妗庇伞肮病焙汀袄妗眱蓚€(gè)詞組成，“公共”字面意思是“公有的、公用的”，“利益”字面意思是“好處”。盧梭認(rèn)為“公意”就是“公共利益”。德國(guó)法學(xué)家紐曼將公共利益界定為“客觀的公益”公共利益是基于國(guó)家、社會(huì)所需要的重要之目的及目標(biāo)。英國(guó)學(xué)者邊沁指出，公共利益是一種抽象的共同體的利益，且共同體是虛構(gòu)的。公共利益是土地征收的啟動(dòng)條件，許多國(guó)家在學(xué)理、立法和實(shí)踐層面對(duì)土地征收公共利益的認(rèn)定積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）文本規(guī)范中的“公共利益”

建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收立法和實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)而作出的戰(zhàn)略性選擇和重大舉措，而建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制的首要任務(wù)就是厘清公共利益的概念，統(tǒng)一公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！肮病焙汀袄妗本鶎儆诓淮_定的概念，兩個(gè)不確定的概念的組合依然構(gòu)成一個(gè)不確定的概念，基于公共利益內(nèi)涵和外延的不確定性，目前，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于公共利益的厘定尚未達(dá)成共識(shí)，立法未明確公共利益概念。導(dǎo)致在實(shí)踐中公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法應(yīng)對(duì)土地征收權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)困境。

就立法規(guī)范層面而言，1982年《憲法》即有國(guó)家為了公共利益實(shí)行土地征用的規(guī)定。2004年修改后的《憲法》第十條第三款將“征用”的表述改為“征收或者征用”，即規(guī)定國(guó)家基于公共利益目的可以依法行使土地征收權(quán)或者土地征用權(quán)。2008年十七屆三中全會(huì)提出“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”等改革目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)明確提出要“縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。之后《土地管理法》第二條第四款和《民法典》物權(quán)編第二百四十三條也為國(guó)家實(shí)施征收提供了法律保障。我國(guó)土地征收主要針對(duì)農(nóng)村集體土地和城市居民房屋，并且對(duì)兩者采用不同的法律程序和方法。關(guān)于城市居民房屋征收問(wèn)題，我國(guó)相關(guān)法律有著較為詳盡的規(guī)定。2011年制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)城市房屋征收的范圍、要件和程序等都作了詳細(xì)規(guī)定，各省《城市房屋拆遷補(bǔ)償安置細(xì)則》、各市《城市房屋拆遷管理辦法》等在上位法框架的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步細(xì)化。《土地管理法》與《土地管理實(shí)施條例》為農(nóng)村土地征收問(wèn)題的解決提供了法律依據(jù)。然而，《憲法》、城市房屋征收和農(nóng)村土地征收的相關(guān)法律法規(guī)，僅僅說(shuō)明了國(guó)家可以以公共利益為目的進(jìn)行征收，即對(duì)公共利益進(jìn)行了籠統(tǒng)和粗略的原則性規(guī)定，而沒(méi)有以法律條文的形式對(duì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確。例如，對(duì)于什么是公共利益，憲法和相關(guān)法律均沒(méi)有對(duì)其下一個(gè)明確的定義。

國(guó)外就土地征收公共利益界定亦有相關(guān)討論和規(guī)定。以日本為例，土地征收公共利益認(rèn)定在日本立法、學(xué)說(shuō)和判例均有所體現(xiàn)。日本《憲法》第29條第3款明確規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件之下可以用于公共使用”?！锻恋厥沼梅ā吩凇稇椃ā芬?guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)公共利益的項(xiàng)目作出了列舉性規(guī)定。可以看出，日本《憲法》將公共利益目的限定為公共使用目的，對(duì)“公共利益”的認(rèn)定采取了概括式和列舉式立法模式。《土地收用法》中對(duì)土地征收程序作出了較為細(xì)致的規(guī)定，將土地征收程序分為事業(yè)認(rèn)定程序和收用裁決程序，《土地收用法》第20條對(duì)事業(yè)認(rèn)定的四個(gè)要件進(jìn)行了規(guī)定，第三個(gè)和第四個(gè)要件是實(shí)踐中重點(diǎn)審查公共性適用最多的要件，公共利益的抽象性判斷標(biāo)準(zhǔn)自此予以確立。日本對(duì)公共利益認(rèn)定具有典型意義的判例有1953年的農(nóng)地改革案和1973年的日光太郎杉案。在1953年的農(nóng)地改革案件中，最高法院將公共利益解釋為政府進(jìn)行土地征收的整體目的是為了公共目的，即使在具體實(shí)踐中政府實(shí)施土地征收行為會(huì)導(dǎo)致特定人成為受益人。在1973年的日光太郎杉案件中，法院采用利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共利益和私人利益進(jìn)行綜合判斷，即以“可能實(shí)現(xiàn)的利益”和“可能失去的利益”反復(fù)對(duì)比，進(jìn)而得出“太郎杉”具有高度文化價(jià)值，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)市民文化追求的利益需要，最終裁定駁回土地征收裁決。

美國(guó)憲法第五修正案將私有財(cái)產(chǎn)征收的公共利益目的表述為公共用途，將公共用途作為土地征收的前置性條件和實(shí)施征收的唯一理由。但是美國(guó)法律并未像日本一樣對(duì)公共用途的具體內(nèi)容通過(guò)條文的方式予以詳細(xì)列明。在司法實(shí)務(wù)中，美國(guó)法院對(duì)公共用途具有一定限度的司法審查權(quán)，即美國(guó)法院非常重視立法機(jī)關(guān)對(duì)公共用途的認(rèn)定，但是并不排除司法審查的可能性和救濟(jì)空間。例如，2002年的網(wǎng)關(guān)公司案件中，法院認(rèn)為以收費(fèi)的形式代替私人開(kāi)發(fā)商征收土地的行為目的是為了獲取一定的利益，因此不屬于公共用途的范疇。1984年的米德基夫案中，最高聯(lián)邦法院認(rèn)為土地征收目的與公共目的理性相關(guān)即符合公共用途。

（二）司法實(shí)踐中的公共利益認(rèn)定

征地實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于公益性的認(rèn)定存在泛化的現(xiàn)象，有時(shí)將商業(yè)效果作為認(rèn)定公共利益的考慮因素之一，將招商引資、城市住房建造等擴(kuò)大解釋為公共利益，以致暴力強(qiáng)拆事件頻發(fā)，侵害被征收人利益的情況時(shí)有發(fā)生。2016年武漢市洪山區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)以公共利益為名對(duì)洪山區(qū)板橋村實(shí)施強(qiáng)拆行為，該暴力強(qiáng)拆行為實(shí)質(zhì)上是以商業(yè)為目的而實(shí)施的，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)孛癖姾推髽I(yè)的合法權(quán)益。早期的湖南嘉禾拆遷事件中，嘉禾縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)打著公共利益的旗號(hào)集體濫用行政權(quán)力、損害群眾利益，實(shí)施強(qiáng)制拆除行為。

司法機(jī)關(guān)是公共利益的最終保障者，為了避免行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的異化濫用，理應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的土地征收權(quán)予以規(guī)范，然而一方面公共利益識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，另一方面司法實(shí)務(wù)中法院對(duì)土地征收中的公共利益沒(méi)有給予足夠的重視，導(dǎo)致公共利益和私人利益的失衡。從既有的司法案例中可以窺探到法院認(rèn)定土地征收公共利益的基本立場(chǎng)和態(tài)度。

其一，在大多數(shù)情況下，公共利益并非雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，法院針對(duì)土地征收糾紛案件的司法審查，僅限于行政行為的合法性，對(duì)于公共利益合法性則不進(jìn)行司法審查，將公共利益認(rèn)定問(wèn)題更多視為行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范疇，法院更多表現(xiàn)出對(duì)行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)尊重。比如，在最高法行申624號(hào)行政裁定書(shū)（2021）中，法院認(rèn)為根據(jù)天津市紅橋區(qū)政府及天津市政府提交的《天津市紅橋區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃匯編》《市國(guó)土房管局關(guān)于棚戶區(qū)改造和舊城區(qū)改建項(xiàng)目用地情況的函》等證據(jù)，紅橋區(qū)政府作出的被訴房屋征收決定符合法律規(guī)定。由此可見(jiàn)，法院確認(rèn)了征收行為的合法性，但是并未對(duì)公共利益的合法性予以審查。

其二，人民法院即使偶爾對(duì)土地征收中公共利益目的進(jìn)行司法判斷，由于公共利益的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，也鮮因公共利益的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵直接作出司法認(rèn)定，而是采取“以規(guī)劃減免公共利益論證”或者“以多數(shù)人同意的征收意愿”為司法判斷的路徑。比如，在最高法行申12066號(hào)行政裁定書(shū)（2020）中，法院認(rèn)為單縣人民政府的征收決定符合規(guī)劃要求，因而符合《國(guó)有土地上房屋與征收補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定的公共利益的范圍，直接判定單縣人民政府的決定符合公共利益的要求。又如，在武某某與商丘市睢陽(yáng)區(qū)人民政府房屋征收糾紛再審案中，法院根據(jù)被告提供的證據(jù)以涉案項(xiàng)目符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的要求為由，直接判定睢陽(yáng)區(qū)政府作出的征收決定屬于因公共利益需要而征收的法定情形，進(jìn)而駁回了再審申請(qǐng)人的申請(qǐng)。在王某甲、王某乙再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)中，法院認(rèn)為若是建設(shè)項(xiàng)目獲得“大多數(shù)被征收人的同意”，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其符合公共利益的需要。由此可見(jiàn)，在司法實(shí)務(wù)中，公共利益的認(rèn)定尚且存在適用的窘境。

三、土地征收公共利益認(rèn)定的實(shí)踐困境

（一）土地征收公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊

“公共利益”概念的高度抽象性和不確定性，導(dǎo)致理論上和實(shí)踐中難以確定公共利益的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)界主要有不存在說(shuō)、私人利益總和說(shuō)、公民全體利益說(shuō)、大多數(shù)利益說(shuō)、目的性價(jià)值說(shuō)等幾種觀點(diǎn)。學(xué)者劉太剛認(rèn)為，上述判斷標(biāo)準(zhǔn)無(wú)一能夠?yàn)樾姓退痉▽?shí)務(wù)提供具備操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，均不符合公共利益的概念。

姜明安教授認(rèn)為，可以通過(guò)列舉性規(guī)定結(jié)合概括性規(guī)定，加上排除性規(guī)定，對(duì)公共利益加以明確。我國(guó)最終采取了此種立法模式限定公共利益的范圍，旨在為公共利益提供一個(gè)統(tǒng)一可供適用的界定標(biāo)準(zhǔn)。新修改的《土地管理法》明確規(guī)定因軍事外交需要，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情況確需征地的，可以依法實(shí)施征收，這在一定程度上有利于縮小土地征收范圍。我國(guó)2011年頒布的《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條列舉了公共利益類型，該立法模式在一定程度上借鑒了國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的土地征收行為，但是公共利益的內(nèi)涵和外延依然沒(méi)有厘清，公共利益的分類標(biāo)準(zhǔn)存在邏輯上的混亂。該條例第四十五條第五款“成片開(kāi)發(fā)”條款和第六款的兜底性條款對(duì)公共利益范圍的規(guī)定仍然比較寬泛，并不能為具體實(shí)踐提供有效的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，仍然為征收機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)留下一定的空間。

（二）土地征收公共利益“政府認(rèn)定”模式的局限

土地征收涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的限制和侵害，公共利益的認(rèn)定是正確行使土地征收權(quán)的基礎(chǔ)性條件，故公共利益認(rèn)定主體的選擇對(duì)保障公共利益目的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

我國(guó)《土地管理法》第四十五條規(guī)定了有權(quán)作出土地征收決定的主體是國(guó)務(wù)院及省、自治區(qū)、直轄市人民政府。2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)是否為了公共利益確需征收土地的情形進(jìn)行審查。由此，我國(guó)公共利益認(rèn)定主體正式以法律文本的形式予以明確，然而政府有其經(jīng)濟(jì)人本性，可能為了自身的利益，出于增加財(cái)政收入等原因違法征收；損害被征收人的利益。雖然在土地征收程序中增加了針對(duì)征收目的的聽(tīng)證程序，但是聽(tīng)證程序往往流于形式，聽(tīng)證筆錄并未作為土地征收的依據(jù)，審批環(huán)節(jié)土地征收目的可能被否定，進(jìn)而導(dǎo)致土地征收前期準(zhǔn)備工作失去意義，浪費(fèi)行政資源。此外，行政機(jī)關(guān)具有參與者和管理者雙重身份，既是“裁判員”也是“運(yùn)動(dòng)員”，無(wú)法以客觀中立的立場(chǎng)認(rèn)定公共利益。行政機(jī)關(guān)由于缺乏外部監(jiān)督，可能以公共利益之名濫用行政裁量權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害被征收人的合法利益。

（三）土地征收公共利益監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的缺陷

2014年修訂的《行政訴訟法》第十二條第一款第五項(xiàng)首次明確將土地征收行為納入行政訴訟受案范圍，同時(shí)第四十一條規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害公民合法權(quán)益時(shí)，公民才可以提起行政訴訟。這表明人民法院僅對(duì)土地征收行為的合法性進(jìn)行審查，無(wú)法對(duì)土地征收是否符合公共利益進(jìn)行審查，即使被征收人以不符合公共利益提起行政訴訟，法官基于信息、專業(yè)能力等因素的考量也只會(huì)關(guān)注程序是否有誤，而不是使用公共利益的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地征收進(jìn)行司法審查?？梢?jiàn)，我國(guó)行政訴訟中并未將公共利益的合法性納入司法審查的范圍，這導(dǎo)致公共利益的司法審查機(jī)制缺失，被征收人缺乏有效的司法救濟(jì)途徑，其合法利益無(wú)法得到有效的保護(hù)。

四、土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制的構(gòu)建路徑

（一）建立“政府為主導(dǎo)”的公共利益認(rèn)定模式

公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)的選擇對(duì)公共利益的保障發(fā)揮著重要的作用。美國(guó)由國(guó)會(huì)認(rèn)定公共利益，法國(guó)由總理、部長(zhǎng)和省長(zhǎng)決定公共利益，日本由建設(shè)大臣或者都府縣知事作為界定主體，即美國(guó)由立法機(jī)關(guān)認(rèn)定公共利益，法國(guó)和日本則由行政機(jī)關(guān)界定公共利益，三個(gè)國(guó)家均注重在考慮各方利益訴求的基礎(chǔ)上判斷土地征收是否符合公共利益?？梢钥闯觯瑖?guó)外設(shè)置專門的公共利益認(rèn)定主體以解決公共利益和商業(yè)利益的區(qū)分難題。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合國(guó)情，確定公共利益認(rèn)定主體以消解公共利益泛化的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于土地征收公共利益的認(rèn)定，主要有四種模式：權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)定模式、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)結(jié)合認(rèn)定模式、行政機(jī)關(guān)認(rèn)定模式、綜合認(rèn)定模式。

應(yīng)當(dāng)建立行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)和第三方機(jī)構(gòu)輔助的公共利益認(rèn)定模式，即行政機(jī)關(guān)在行政程序中承擔(dān)土地征收公共利益的具體認(rèn)定工作，同時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)，在行政機(jī)關(guān)具體認(rèn)定公共利益的過(guò)程中，由其對(duì)公共利益施加進(jìn)一步的保障。司法機(jī)關(guān)在爭(zhēng)議程序中通過(guò)司法審查介入的方式保障公共利益，并由司法機(jī)關(guān)最終確定公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。公共利益是不確定的法律概念，由于立法本身的局限性，立法者無(wú)法為公共利益提供精細(xì)化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必給予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間，而第三方機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)參與公共利益認(rèn)定，有利于全方位保障公共目的的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）明晰土地征收公共利益的識(shí)別要素或標(biāo)準(zhǔn)

公共利益這一抽象法律概念之所以一直處于混沌狀態(tài)，主要原因在于公共利益的受益主體和受益內(nèi)容的不確定性，這種不確定性使得公共利益的內(nèi)涵和外延處于模糊狀態(tài)。張千帆教授認(rèn)為，由于公共利益是個(gè)極難確定的概念，得出一個(gè)普遍接受的明確標(biāo)準(zhǔn)的可能性不大。胡建淼教授認(rèn)為，公共利益是國(guó)家利益和社會(huì)利益的綜合，厘清公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)有助于準(zhǔn)確把握行政征收的啟動(dòng)條件，界定公共利益應(yīng)當(dāng)把握公共利益的“公眾性”和“抽象性”。

美國(guó)已經(jīng)建立了一系列相對(duì)穩(wěn)定的公用征收判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分公共利益和非公共利益，比如受益主體標(biāo)準(zhǔn)、私益程度標(biāo)準(zhǔn)、公益效果標(biāo)準(zhǔn)等。正是因?yàn)槊绹?guó)法院在諸多土地征收案件中力求提煉出明確的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究而形成互為補(bǔ)充的標(biāo)準(zhǔn)體系，才使得“公共使用”標(biāo)準(zhǔn)更加理性和清晰。

回到本土實(shí)踐，本文認(rèn)為 公共利益是不確定的法律概念，需要對(duì)其加以具體化，才能確保實(shí)現(xiàn)法的意旨，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。然而，通過(guò)下定義和類型化的方法明確其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)仍然具有一定的難度，這導(dǎo)致其具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和尺度較為缺乏。因此，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以考慮引入比例原則，將公共利益這一抽象性概念予以具體化。比例原則由適當(dāng)性原則、最小侵害原則與均衡原則三個(gè)子原則組成，其內(nèi)容明確、可操作性強(qiáng)，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和法院界定公共利益提供精確化、明晰化的思路。其一，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，比例原則有助于其在個(gè)人利益和公共利益之間找到一種平衡，進(jìn)而壓縮行政裁量空間，促使其正確適用公共利益條款，以有效杜絕實(shí)踐中違法暴力強(qiáng)拆之亂象。其二，司法實(shí)務(wù)中，比例原則可以為法院審查行政權(quán)提供規(guī)范化的操作路徑，進(jìn)一步確保征收主體實(shí)施的征收行為符合公共利益目的。法院借助比例原則的具體規(guī)則審查公共利益這一不確定概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先聚焦于具體個(gè)案，將公共利益這一核心要素置于具體情景下予以考量，對(duì)案例中諸要素、諸利益作比較衡量，對(duì)具體情況、具體利益進(jìn)行考察，嘗試在個(gè)案中確立具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立一批土地征收公共利益認(rèn)定的指導(dǎo)性案例，進(jìn)而在指導(dǎo)性案例中逐漸抽象出一般的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）健全土地征收公共利益司法救濟(jì)機(jī)制

立法者使用公共利益這一不確定的概念，是出于對(duì)社會(huì)進(jìn)行型塑和規(guī)范的目的。要保障立法目的的實(shí)現(xiàn)，由法院通過(guò)司法權(quán)對(duì)其加以約束是有必要的。目前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地征收時(shí)對(duì)公共利益進(jìn)行的粗略界定，以行政內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督程序缺失。為了重構(gòu)完整的土地征收公共利益認(rèn)定程序，保障公共利益目的的順利實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建立以外部監(jiān)督為主、結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督體系。然而，一味保護(hù)公共利益可能導(dǎo)致被征收人的合法權(quán)益受到損害。為了協(xié)調(diào)公益和私益，在公共利益和個(gè)人利益之間找到平衡點(diǎn)，尤其要注重發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的司法審查權(quán)力。德國(guó)的哈貝克教授認(rèn)為，通過(guò)司法確認(rèn)公共利益是以“法官智慧”來(lái)配合公共利益條款的“立法者智慧”。有必要將公共利益認(rèn)定納入司法審查機(jī)制中，給予被征收人獲取司法救濟(jì)的權(quán)利。如果被征收人認(rèn)為土地征收決定不符合公共利益要求，侵害自己合法權(quán)益，可以此為由提起行政復(fù)議或者行政訴訟，以尋求救濟(jì)。法院對(duì)公共利益的合法性進(jìn)行司法審查，可以有效防止行政裁量的濫用和公共利益的泛化，可以充分保障被征收人的合法權(quán)益。