匹配大國治理的政府間事權財權關系：沿革、挑戰(zhàn)及優(yōu)化

摘要：進入新發(fā)展階段，我國政府間事權財權關系，無論在事權、財權，還是轉移支付等方面，與大國治理現(xiàn)代化的需求相比，都存在不相匹配的問題。走好中國式現(xiàn)代化新道路，應基于外部性、信息對稱及激勵相容等原則，瞄向充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性構建中國特色社會主義制度下政府間事權財權關系。其中，事權劃分應更加精細，適當提高中央事權責任;財權劃分應更加精確，在保持總體財力格局穩(wěn)定的情況下健全地方財稅體系;轉移支付應更加精準，不斷提高縱向轉移支付的績效，探索建立橫向轉移支付體系，促進不同地區(qū)間基本公共服務均等化。只有不斷優(yōu)化政府間事權財權關系，才能為我國實現(xiàn)全體人民共同富裕、邁向社會主義現(xiàn)代化強國提供重要支撐。

關鍵詞：事權;財權;轉移支付;大國治理

中圖分類號：F810 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1008-2991（2022）01-005-008

基金項目：國家社會科學基金特別委托項目“國家戰(zhàn)略基本理論問題研究”（21@ZH024）階段性成果。

作者簡介：樊繼達（1977- ），男，江蘇連云港人，中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部公共經(jīng)濟教研室主任，教授，經(jīng)濟學博士，博士生導師，主要從事公共經(jīng)濟學、生態(tài)經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學研究。

政府間事權財權關系是中央和地方關系的框架與基礎，是中國推進國家治理能力現(xiàn)代化必須處理好的重大問題。新發(fā)展階段高質量劃分政府間事權和財權，建立健全政府間事權、支出責任和財力相適應的財政制度，是構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，推動全體人民共同富裕的必然要求;也是實現(xiàn)走好中國式現(xiàn)代化新道路，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的重要保障。

一、大國治理目標變遷下的事權財權關系沿革

政府間財政關系在任何時代、任何社會制度下都是大問題，關系到國家穩(wěn)定與動亂、統(tǒng)一與分裂、興盛與衰亡。政府間財政關系包含四大基本要素：事權、財權、支出責任、財力。其中，事權財權對應的是“權”，支出責任與財力對應的是“錢”。新中國成立以來，國家發(fā)展戰(zhàn)略歷經(jīng)多次變遷，從優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)到實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，從全面建成小康社會再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，政府間事權財權關系不斷作出調整，力求匹配國家發(fā)展目標和治理目標的升級迭代。

（一）事權財權關系1.0階段——統(tǒng)收統(tǒng)支

新中國成立初期，經(jīng)濟基礎非常薄弱，一窮二白，百廢待興。盡快實現(xiàn)工業(yè)化，從農業(yè)國家轉型成為工業(yè)國家成為全黨全國的共識。為實現(xiàn)這一奮斗目標，我們學習借鑒蘇聯(lián)管理經(jīng)濟的經(jīng)驗，建立了計劃經(jīng)濟體制——國家通過實物計劃指標來指揮經(jīng)濟運行。企業(yè)是政府的附屬部門，農民隸屬于人民公社，城市職工在國有部門工作。與這種資源配置方式相適應，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。財政作為控制經(jīng)濟的基本手段，以資產所有者身份直接深度嵌入社會生產和消費各個環(huán)節(jié)及各個領域，這一階段可稱為政府間事權財權關系1.0階段。財權高度集中在中央政府，地方政府的財政收入全部上繳，支出由中央政府統(tǒng)一撥付。當然，由于社會主義經(jīng)濟建設經(jīng)驗不足，政府間事權與財權頻繁調整變動，但沒有從根本上打破財政統(tǒng)收統(tǒng)支的框架，由此導致地方政府的積極性受到一定程度的抑制。

為更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，毛澤東在1956年提出，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。之后，中央與地方事權財權關系有所調整，中央政府進行了兩次向地方大規(guī)模放權的試驗。1957～1958年，中央政府適當下放計劃管理權和企業(yè)管理權，明確地方政府可以參與中央企業(yè)收入分成。財政管理辦法由“以支定收”改為“以收定支”，在一定程度上調動了地方與企業(yè)的積極性，這是中央向地方的第一次放權。從1966年開始，中央對地方進行第二次放權，地方擁有了規(guī)定地方稅具體征收辦法的權力，這一改進有效提升了地方財政收入占全部財政收入的比重?？偟膩砜?，這一階段的事權財權關系有力增強了中央政府汲取資源的能力，支撐國家集中財力推動重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，為中國從落后的農業(yè)國家轉型為工業(yè)化國家作出了貢獻。但不容忽視的是，這種政府間事權財權關系抑制了地方的積極性，經(jīng)濟活力嚴重不足，民眾生活水平改善幅度不大。

（二）事權財權關系2.0階段——分灶吃飯

改革開放以后，我國的發(fā)展戰(zhàn)略轉向以經(jīng)濟建設為中心，注重提高市場效率，充分調動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。從1980～1993年，我國探索實施以“分灶吃飯”為主要特征的財政包干型管理體制，進入事權財權關系2.0階段。通常把“分灶吃飯”制度劃分為三個時期：“劃分收支、分級包干”體制時期（1980～1985年），“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制時期（1985～1987年），“多種形式財政包干”體制時期（1988～1993年）。

在“分灶吃飯”時期，中央通過重新劃分政府間財政收入有效激發(fā)地方政府增收節(jié)支的積極性，省市縣政府運用對轄區(qū)的控制動員能力積極支持企業(yè)發(fā)展，進而推動轄區(qū)經(jīng)濟增長。從這個層面來講，“分灶吃飯”是國家財政管理體制的一次重大改革。毋庸諱言，“分灶吃飯”制度也帶來了一定程度的負面影響。一是不規(guī)范、不穩(wěn)定，過度強化地方利益，“村村點火，戶戶冒煙”式發(fā)展，引發(fā)了嚴重的地方保護主義，形成地區(qū)間的市場分割，重復建設屢禁不止，嚴重妨礙國家統(tǒng)一市場的形成。二是造成“兩個比重”不斷下降。1984年，全國財政收入占GDP比重達23%，中央財政收入占全部財政收入的比重達40.5%，到1993年，兩者分別下降至12%和22%左右，嚴重弱化了中央的宏觀調控能力。

（三）事權財權關系3.0階段——分稅制

為提高“兩個比重”，與社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相適應，我國從1994年開始實施分稅制，這標志著我國政府間事權財權關系進入3.0階段。所謂分稅制，就是在合理劃分各級政府事權范圍的基礎上，主要按稅種劃分各層級政府的預算收入，各層級政府的預算相對獨立。不同地區(qū)之間的財力差距，中央政府通過轉移支付予以調節(jié)。在事權劃分上，分稅制改革與分稅制改革前沒有太大的變化。在稅種劃分上，關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅、國內消費稅等與維護國家權益、實施宏觀調控有關的稅種劃為中央稅;將直接關系經(jīng)濟發(fā)展的主要稅種如國內增值稅、企業(yè)所得稅等劃為中央與地方共享稅，其中企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關系劃分;營業(yè)稅、契稅等適合地方征管的稅種劃為地方稅。

分稅制改革的重大貢獻在于，匹配了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，構建較為清晰的政府間財政事權及支出責任劃分的體系框架，是一次影響深遠的、成功的政府間財政關系制度變革。分稅制改革后，中央政府迅速扭轉20世紀80年代“分灶吃飯”制度下“兩個比重”下降的困窘局面，中央財政收入占全國財政收入比重從1993年的22%快速攀升至55.7%，有力維護了中央財力權威。從實踐效果看，分稅制調動了各方面的積極性，為我國建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎。我國經(jīng)濟增長進入快車道，政府財政收入穩(wěn)步增加，對滿足人民日益增長的物質文化生活需要，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾，促進社會公平正義等都發(fā)揮了重要作用。20世紀80年代地方重復建設、無序競爭等頑疾也有所好轉。此后幾年，根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化需要，在分稅制基礎上，政府間事權財權關系也進行了多次調整，尤其是在緩解欠發(fā)達地區(qū)的財政壓力、帶動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、促進地區(qū)間基本公共服務均等化等方面發(fā)揮了一定的作用。

（四）事權財權關系4.0階段——現(xiàn)代財政

黨的十八大以來，財稅體制改革不斷向縱深推進，我國政府間事權財權關系邁入4.0階段。黨的十八屆三中全會將財政提升至國家治理的基礎和重要支柱的地位，擘畫了社會主義新時代財稅體制改革的新藍圖。習近平總書記指出，應形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性。在此基礎上，2014年中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對政府間財政事權和支出責任劃分改革提出總體要求，并確定了改革的基本原則。隨后，國務院制定實施《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務領域及科技、交通運輸?shù)戎醒牒偷胤截斦聶嗪椭С鲐熑芜M行了劃分，政府間事權財權關系的制度化、科學化、規(guī)范化水平顯著提升。

在收入劃分方面，為調動地方發(fā)展經(jīng)濟和培植財源的積極性，2016年國務院頒布了《國務院關于印發(fā)全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，將中央和地方在“營改增”前按75∶25比例分享的增值稅及原屬于地方收入的營業(yè)稅，統(tǒng)一調整為中央和地方按50∶50的比例分享。同時，積極推進消費稅部分商品征收環(huán)節(jié)后移，并將收入劃歸地方。為進一步調動地方政府保護生態(tài)環(huán)境的積極性，將環(huán)境保護稅作為地方固定收入等。這一時期，征管機構也進行了調整，省級和省級以下國稅地稅機構合并，順應了政府間事權財權關系的變化。

為與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，轉移支付也在不斷優(yōu)化完善。在保持一般性轉移支付和專項轉移支付的基礎上，2019年新增設共同財政事權轉移支付。設置這一轉移支付的主要目的是確保地方有相應財力用于履行中央承擔的共同財政事權的支出責任。為應對新冠肺炎疫情造成的不利影響，2020年中央財政又建立特殊轉移支付機制，確保資金直達市縣基層、直接惠企利民?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，為充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，確立“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的改革目標。

二、新發(fā)展階段政府間事權財權關系的主要挑戰(zhàn)

政府間事權財權關系的持續(xù)調整，為實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展與政府財力增強的良性循環(huán)，決勝全面建成小康社會提供了堅實的財力保障。進入新發(fā)展階段，從大國治理的需求審視，與發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用相比，與經(jīng)濟高質量發(fā)展、人民高品質生活和國家治理現(xiàn)代化的要求相比，政府間事權財權關系仍有諸多不匹配之處。

（一）事權劃分存在的主要癥結

一是政府與市場關系不清。理論上，政府與市場關系中，政府所承擔的事務應主要集中在市場失靈領域;在政府與社會關系中，政府事權的行使應尊重和保障公民的法定權利。實踐中發(fā)現(xiàn)，一些原本屬于市場調節(jié)或應由社會提供的事務，政府部門經(jīng)?！霸轿弧?，介入過多，增加政府支出的同時并未達到預期的治理效果。同時，一些本應政府部門承擔提供的基本公共服務，政府部門經(jīng)?！叭蔽弧?，公共服務供給反而數(shù)量不足，質量不高，無法滿足人民日益增長的高品質生活需要。

二是部分事權劃分不盡合理。一方面，存在基本事權下移現(xiàn)象。關系國家利益和要素自由流動的事務，如國家安全事務、國際界河維護、食品藥品安全、跨流域大江大河治理、污染防治、海域和海洋使用管理等本應由中央統(tǒng)一管理或承擔更多責任，交給地方承擔，效果不彰。整體來看，中央事權明顯不足。近年來，我國公共財政預算中，中央本級支出占全國財政支出的比重在15%上下浮動，相比之下，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家平均為46%，美國、英國和法國等發(fā)達國家均高于50%。另一方面，一些本屬于地方應擔負支出責任的事務，中央承擔了過多的責任。一些地方政府管理效果更好的事務，如學前教育、村容村貌整治、農村改水改廁等，中央政府也在介入管理，但由于存在大國規(guī)模效應及信息不對稱的影響，治理效果并不理想。

三是部分事權劃分不清晰。嚴格說來，我國各級政府的職責并無太大的區(qū)別，中央和地方職責同構嚴重。與地方政府擁有的事權相比，中央事權僅多承擔對外事務、國防事權。調研發(fā)現(xiàn)，有些基本公共服務職責，中央和地方“上下一般粗”，交叉重疊。多級政府權力不清，共同管理的事項過多，導致各級政府的責任不明，出現(xiàn)問題互相推諉，公共服務效率有較大的提升空間。

四是部分事權劃分法律規(guī)范不足。我國憲法規(guī)定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，并授權國務院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。但在具體實踐中，政府間事權財權關系多是以文件形式處理，法律約束力明顯不足，部分領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，事權頻繁上收下放，中央與地方各級政府間需進行多輪博弈，談判成本高昂，制度的權威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性不足。部分領域雖然明晰劃分了事權，但執(zhí)行中執(zhí)法不嚴，變形走樣的情況時有發(fā)生。

（二）財權劃分存在的主要癥結

一是政府間稅種劃分不盡合理。從世界范圍來看，成熟市場經(jīng)濟國家的做法是：體現(xiàn)國家主權的稅種如關稅、進口環(huán)節(jié)稅收等一般劃歸中央政府;政府能較好掌握信息的稅基穩(wěn)定、地域化屬性明顯的稅種，如房產稅、市政稅等劃歸地方政府;稅基流動性較強、地區(qū)間分布不均衡、年度間波動較大及稅負宜轉嫁等的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等劃分為中央政府所有或中央和地方政府共同所有。理論上，不同的稅種劃分帶來的激勵效果差別很大。生產性稅基劃歸地方，帶來的一個后果是激勵地方政府采取各種變通形式如財政補貼、稅收返還等，吸引工業(yè)企業(yè)投資，竭力做大轄區(qū)經(jīng)濟總量。從長遠看，此類行為扭曲了資源配置，不利于統(tǒng)一市場建設，不利于發(fā)揮大國規(guī)模和集中力量辦大事的優(yōu)勢。

二是收入立法權集中于中央政府。按照稅收法定原則，除個別中央授權事項外，我國沒有賦予地方政府在約定范圍內開征新稅的自主權，稅收立法權、稅政管理權全部集中在中央。這種制度設計導致地方政府難以從實際出發(fā)籌集穩(wěn)定、可持續(xù)的收入。有些地方政府不得不采取非正規(guī)的、沒有法律依據(jù)的方式征集收入。有的地方政府為促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，人為制造稅收“洼地”，超越職權范圍制定減免稅政策，或通過財政返還等方式實行變相的稅收優(yōu)惠。這種行為既干擾全國范圍內的要素自由流動及資源有效配置，更不利于形成全國統(tǒng)一市場和實現(xiàn)高質量發(fā)展目標。

三是非稅收入沒有納入政府間財政關系調整的范圍。以土地出讓收入為典型代表的非稅收入的快速增長是我國經(jīng)濟轉型期出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。1994年分稅制后，許多城市走上“經(jīng)營城市+招商引資”雙輪驅動的發(fā)展道路。一方面，通過招商引資，建立開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等做大經(jīng)濟蛋糕，增加當期國內生產總值。另一方面，通過土地開發(fā)和金融支持，建設新城區(qū)，給政府帶來各種稅收收入和非稅收入，同時也可以做大遠期國內生產總值。由此導致地方政府出現(xiàn)“土地財政”與“地方債務”疊加的雙重特征，地方政府在享受兩者帶來巨大收益的同時也埋下了不可持續(xù)發(fā)展的隱患，許多地方政府債務壓力沉重。

（三）轉移支付體系存在的主要癥結

從世界各國實踐看，各國大多實行一般性轉移支付和專項轉移支付兩類方式。選擇何種轉移支付方式，與該國的政治、經(jīng)濟、歷史、文化等具體國情密不可分。英國、法國、意大利等國家多以一般性轉移支付為主，美國則是以專項轉移支付為主，其目標是促進同一地區(qū)內部（城區(qū)和郊區(qū)）特定公共服務的均等化，而非地方政府間的財力均等。

我國轉移支付體系存在的主要癥結：一方面，轉移支付結構不是很合理。作為調節(jié)政府間財力盈缺的重要手段，我國轉移支付形式多達10多種。實踐中，政府間事權和支出責任劃分模糊，直接造成轉移支付制度的設立與政府間事權劃分關聯(lián)性較弱。其實，有些轉移支付項目設定的初衷往往是為了推進特定政策目標的實現(xiàn)，在不同程度上，存在部分一般性轉移支付項目專項化、專項轉移支付一般化的傾向。應該看到，我國轉移支付還面臨一般轉移支付規(guī)模偏小、專項轉移支付偏多的問題。盡管近年來我國對專項轉移支付進行了整合，但也僅僅是小類歸大類，這是“物理整合”而非“化學整合”，基本沒有打破原有的資金用途。

另一方面，專項轉移支付有待完善。專項轉移支付主要瞄準中央委托的特定事務、中央和地方共同承擔的事務或者中央認為從全國層面來看需要引導和鼓勵的地方事務。專項支付資金不能隨意使用，地方政府必須依照中央政府指定的用途使用。經(jīng)過從下到上的多層級項目申報、從上到下的資金逐層下達，多層次鏈條難免造成信息失真，進而導致專項轉移資金的錯配等問題，中央要求地方提供的配套資金也難以落實到位。

三、匹配大國治理的政府間事權財權關系優(yōu)化路徑

新發(fā)展階段必須基于大國治理的特殊國情，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，瞄向發(fā)揮中央和地方兩個積極性，推動基本公共服務均等化，推進共同富裕來優(yōu)化政府間事權財權關系。

（一）匹配大國治理的政府間事權關系優(yōu)化路徑

一是科學劃分不同層級政府的事權。理論上，事權劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎，也是政府間事權財權治理的邏輯起點和前置條件，是推進大國治理能力現(xiàn)代化的重要方面。從大部分國家實踐看，世界上多層級大國多按照外部性、信息復雜性及激勵相容性劃分政府間財政事權。其一，外部性。政府提供公共產品具有外部性，這種外部性存在受益或影響范圍的差異，從而可能存在最適度的事權分布。體現(xiàn)一國主權、受益范圍覆蓋全國的公共產品如國防、外交等，應由中央政府承擔成本為最優(yōu);以特定區(qū)域民眾為服務對象的公共服務如消防、治安等，由地方政府負責;橫跨多個區(qū)域的公共服務如生態(tài)環(huán)境保護等，一般由中央政府和地方政府共同負責。其二，信息復雜性。理論上，有些公共服務獲取基本信息相對容易，有些公共服務的信息獲取則可能復雜得多。因此，信息獲取難度越大、處理越復雜的公共服務事項，賦權地方政府負責，效果更好。其三，激勵相容性?？茖W合理的事權劃分應體現(xiàn)權責匹配，應有助于調動各級政府主動履責的積極性，避免地方政府為追求轄區(qū)局部利益而損害其他地區(qū)利益或國家利益的行為，總的目標是力求總體利益的最大化。

二是強化中央的財政事權履行責任。作為世界上人口最多的單一制國家，發(fā)展不平衡不充分仍是我國社會主要問題。在促進共同富裕、推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、維護社會公平正義等方面，中央理應承擔更多責任。宏觀調控是中央政府的重要職責之一，應統(tǒng)籌實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這“兩個大局”，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。注重宏觀調控前瞻性、科學性、針對性與協(xié)同性，提高相機抉擇水平，提高宏觀經(jīng)濟治理能力?！笆奈濉睍r期應堅持以人民為中心，國防、外交、國家安全、出入境管理、全國性重大傳染病防治、反壟斷和知識產權保護、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等應上劃為中央財政事權或中央財政承擔更多支出責任。

三是科學合理厘清省以下財政事權。省級政府處于中央與地方關系承上啟下的重要關節(jié)點。省域財政事權劃分應在國家統(tǒng)一制度框架內，有針對性地加強轄區(qū)內事務管理和統(tǒng)籌協(xié)調，把該管的事情真正承擔起來。省級政府應緊扣省域實際，可比照中央政府的做法，按照外部性、信息對稱性及激勵相容原則，合理劃分省以下地市及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政事權和支出責任。總的原則是，厘清省級政府在促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保持轄區(qū)社會穩(wěn)定、推進轄區(qū)基本公共服務均等化等方面的職責，要將適宜由地方更高一級政府承擔的基本公共服務支出責任上移，避免過多增加基層政府支出壓力，體現(xiàn)效率和公平導向。賦予地方政府充分自主權，將那些直接面向基層、與當?shù)鼐用窆ぷ魃蠲芮邢嚓P、地方政府提供更便捷有效的基本公共服務如社會治安、社會救助、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、市政交通等，確定為地方政府的財政事權，確?；竟卜帐芤娣秶c地方政府管轄區(qū)域保持一致，充分發(fā)揮基層政府貼近民眾、獲取信息便捷的優(yōu)勢，更好地滿足轄區(qū)民眾日益增長的基本公共服務和高品質生活需求。

四是動態(tài)調整中央與地方共同財政事權。“十四五”時期應完善財政事權劃分動態(tài)調整機制，將對其他區(qū)域影響較大的公共服務，如創(chuàng)新研發(fā)、高等教育、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、跨省（自治區(qū)、直轄市）重大基礎設施項目建設等體現(xiàn)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略意圖、跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權。在各方面條件成熟時，可將全國范圍內環(huán)境質量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務，也上劃為中央承擔的財政事權。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的進步，對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，應綜合權衡考慮，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求及改革進展，按照外部性、信息復雜程度及激勵相容原則予以合理劃分。

五是完善政府事權劃分的法律法規(guī)。從世界范圍內來看，多數(shù)國家都采用由憲法規(guī)定中央和地方政府的事權財權及轉移支付的做法。美國、日本等國家聯(lián)邦政府或中央的事權由憲法等法律單獨列舉，地方概括剩余事權;德國、加拿大、印度等國，則由憲法同時列舉中央與地方事權，當出現(xiàn)未列舉的事權時，一般根據(jù)事務的屬性確定其歸屬。如美國憲法第1章第10條規(guī)定，各州非經(jīng)國會同意不得就進口與出口征稅。單一制國家英國、法國等國的憲法沒有明確劃分中央與地方的權力，僅僅籠統(tǒng)規(guī)定由中央政府決定?！笆奈濉睍r期，我國需大力推動事權劃分的規(guī)范化和法律化。憲法對中央事權、地方事權、共有事權等作出原則性規(guī)定，通過新的法律及修改完善廢止原有法律法規(guī)，對各領域事務的事權予以清晰的規(guī)定，以法律的權威性保證政府間事權劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）匹配大國治理的政府間財權關系

一是健全地方稅體系。按照黨的十九屆五中全會精神要求，不斷健全優(yōu)化地方稅體系。在已實施地方稅的基礎上，繼續(xù)擴大地方稅稅種。配合實現(xiàn)全體人民共同富裕的新發(fā)展要求，在“十四五”時期抓緊培育地方支柱性財源，可在試點的基礎上全面開征房地產稅。鑒于房地產稅稅基的不可移動性，可將其培育成為地方稅收收入的主體稅種。基于“蒂伯特模型”，從長遠看，房地產稅將激勵地方政府改善轄區(qū)環(huán)境，形成良性發(fā)展循環(huán)。

二是優(yōu)化中央和地方收入劃分格局?？偟脑瓌t是，在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，將稅基流動性強、稅基分布不均衡、收入波動較大、具有較強再分配作用的稅種劃為中央稅，或中央占更高的分成比例;將稅基相對穩(wěn)定、具有明顯受益性、地方掌握信息比較充分且對全國宏觀經(jīng)濟運行不產生直接重大影響的稅種，劃為地方稅，或地方占更高的分成比例。以緩解基層政府財力困境，保障基層政府穩(wěn)定運轉為導向，合理劃分省以下收入，力爭到“十四五”末期形成具有中國特色的共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分成合理、專享稅劃分科學的中央和地方收入劃分體系。

三是提高財權治理法治化水平。按照《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》要求，“十四五”時期應將稅收法定原則落實到位，所有新開征稅種，一律由法律進行規(guī)范。抓緊將現(xiàn)行由國務院行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為由法律規(guī)范，同時廢止有關稅收條例。適度擴大地方稅權。地方稅收管理權限主要集中在省級，可在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權的前提下，根據(jù)稅種屬性，通過立法授權，適度擴大省級稅收管理權限，調動地方政府工作的積極性。

（三）匹配大國治理的轉移支付優(yōu)化方向

一是建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制。針對縱向間的財力不平衡，必須增加地方政府可自主支配的財力，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。中央應按照新發(fā)展階段各地區(qū)實際財政困難的變化情況，動態(tài)調整相應的轉移支付系數(shù)，提高轉移支付資金分配的科學性、精準性與公平性，將更多均衡性轉移支付資金向財政壓力較大的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等地區(qū)傾斜。切實增強財政困難地區(qū)兜底能力，支持逐步縮小這些地區(qū)人均財力與全國平均水平的差距，制定地方基本公共服務均等化支出標準及財政保障能力指標體系，穩(wěn)步提升不同區(qū)域之間的基本公共服務均等化水平。尤其要注重提升縣鄉(xiāng)政府提供基本公共服務能力，引導“財力下沉”，加大“省對下”轉移支付力度，促進省內基本公共服務均等化差距收斂。

二是規(guī)范壓縮專項轉移支付。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化情況，清理、整合、歸并專項轉移支付，嚴控新增專項轉移支付項目。逐步清理直接面向市場主體、競爭性領域的項目，將應屬于中央事權范圍內的專項財政轉移支付調整至中央政府本級支出，對公益性較強的關系到國家長遠競爭力的基礎性、前沿性創(chuàng)新研究專項，逐步將支出責任上收至中央。“十四五”時期要改進專項轉移支付分配辦法，合理制定基本公共服務保障基礎標準、分配程序，提升轉移支付促進基本公共服務均等化的效果。取消對地方政府專項轉移支付配套資金的要求。除按規(guī)定應由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不應再要求地方相應配套資金。

三是建立健全“兄弟型”橫向轉移支付。20世紀90年代東西德統(tǒng)一后，為縮小東西德經(jīng)濟社會發(fā)展差距，德國建立了橫向轉移支付制度。在對全國各州事權和財力進行科學測算的基礎上，經(jīng)濟發(fā)達州（主要在西德地區(qū)）向欠發(fā)達州（東德地區(qū)）進行橫向轉移支付，這一舉措有效縮小各州巨大的發(fā)展鴻溝，促進了公共服務均等化，對增強德國的民族凝聚力功不可沒。作為單一制社會主義國家，我國橫向轉移支付可借鑒德國經(jīng)驗，結合我國已有的對口幫扶西藏、新疆等地實踐成果，在測算各省、直轄市、自治區(qū)事權財力差距的基礎上，從發(fā)達地區(qū)適當汲取部分財力直接幫扶欠發(fā)達地區(qū)，增強其公共服務保障能力，形成符合我國國情的橫向轉移支付制度。

四是完善轉移支付監(jiān)督機制。為提高轉移支付管理的科學性、規(guī)范性及有效性，高質量的績效考核和監(jiān)督不可或缺。應通過對地方政府預決算的審查和預算執(zhí)行的監(jiān)督來實現(xiàn)對一般性轉移支付的監(jiān)督。加強專項轉移支付項目庫建設，建立從項目立項審查、項目跟蹤督辦到項目評估、驗收考核的全過程監(jiān)督管理，杜絕轉移支付實施過程中出現(xiàn)的“跑部錢進”和“撒胡椒面”現(xiàn)象。從長遠看，應研究制定政府間財政關系基本法，通過法律法規(guī)明確轉移支付的規(guī)則，保障轉移支付的實施效果。

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Abstract：In the new stage of development，Chinas inter-governmental relations of administrative powers and financial powers，whether in terms of administrative powers，financial powers， or transfer payments，do not match the needs of the modernization of governance of a major country.To take the new road of Chinese-style modernization well，we should， based on the principles of externality，information symmetry and incentive compatibility，aim at giving full play to the enthusiasm of both the central and local governments to build inter-governmental relations of administrative powers and financial powers under the socialist system with Chinese characteristics.？Among them，the division of administrative powers should be more detailed，and the responsibility of the central governments admistrative powers should be appropriately enhanced;the division of financial powers should be more precise， and the local fiscal and tax systems should be improved while keeping the overall financial structure unchanged;transfer payments should be made more precise by improving the performance of vertical transfer payments， exploring a system of horizontal transfer payments and ensuring equal access to basic public services among different regions.？Only by constantly optimizing the inter-governmental relations of administrative powers and financial powers， can we provide important support for China to achieve common prosperity for all of its people and become a great modern socialist country.

Keywords： Administrative Powers; Financial Powers; Transfer Payments; Governance in China

責任編輯：文 會