智慧城市建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

陳鵬

摘要：我國城市治理的智能化水平不斷提升，正逐步從傳統(tǒng)的城市治理模式向以現(xiàn)代科技手段為主要支撐的智慧治理形態(tài)轉(zhuǎn)變。在智慧城市建設(shè)過程中，不同程度地存在智慧城市建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)所需資金超過政府財(cái)力的承受范圍、智慧城市平臺(tái)重復(fù)建設(shè)問題較為嚴(yán)重、政府間和部門間數(shù)據(jù)開放和共享程度較低、政府對(duì)于少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和智能技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)依賴程度較高、政府?dāng)?shù)據(jù)和個(gè)人信息面臨被泄露的風(fēng)險(xiǎn)和濫用的安全風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困境。在確保安全的前提下不斷提升智慧城市建設(shè)的水平和質(zhì)量，需要政府依據(jù)自身財(cái)政狀況量力而行、構(gòu)建統(tǒng)一的智慧城市智能治理平臺(tái)、打造統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、減輕城市政府對(duì)于少數(shù)企業(yè)的技術(shù)和人才依賴、保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)和個(gè)人信息安全，以此更好地推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)與治理實(shí)踐的深度融合。

關(guān)鍵詞：智慧城市;城市治理;社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D035 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1008-2991（2022）01-093-009

利用先進(jìn)的治理技術(shù)和治理手段提升社會(huì)治理能力和社會(huì)治理績效，是做好社會(huì)治理工作的內(nèi)在要求和重要保障。黨的十九大報(bào)告指出，“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1]。近些年來，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G通信等現(xiàn)代科技的出現(xiàn)和不斷進(jìn)步，不僅為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，而且也為社會(huì)治理能力和社會(huì)治理績效的提升提供了有力的科技支撐。城市治理是社會(huì)治理的主要組成部分，伴隨大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代科技在城市治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，我國城市治理的智能化水平不斷提升，城市治理正逐步從傳統(tǒng)的城市治理模式向以現(xiàn)代科技手段為主要支撐的智慧治理形態(tài)轉(zhuǎn)變，我國的智慧城市建設(shè)取得了長足的進(jìn)步。不過，我們?cè)诳吹街腔鄢鞘薪ㄔO(shè)發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也要認(rèn)真關(guān)注我國智慧城市建設(shè)本身所面臨的諸多困境，并采取相應(yīng)的措施加以破解，以實(shí)現(xiàn)推動(dòng)智慧城市建設(shè)穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，進(jìn)而為推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的科技支撐。

一、問題提出與研究綜述

改革開放以來，伴隨我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市特別是特大城市和超大城市所承載的人口規(guī)模不斷攀升。大量人口在城市空間的集聚，有利于人力資源規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的呈現(xiàn)，但也給城市治理帶來了巨大的壓力。特別是那些特大城市和超大城市，在城市治理上面臨一些難題和治理困境。面對(duì)巨大的城市治理壓力，如何在不斷變革和完善城市治理體制機(jī)制的同時(shí)利用先進(jìn)科技手段化解城市治理難題，不斷提升城市治理效能，已成為城市治理者的共同訴求。近些年來，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和第五代通信技術(shù)的出現(xiàn)和日漸成熟，現(xiàn)代通信和信息技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用場景得以不斷拓展，應(yīng)用程度也隨之不斷加深，智慧城市這一新型的城市治理形態(tài)也隨之應(yīng)運(yùn)而生。2014年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等八部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。

目前，作為一種新型的城市治理形態(tài)或城市治理理念，智慧城市建設(shè)已經(jīng)在包括我國在內(nèi)的世界許多國家展開，并取得了較好的治理成效。例如，韓國在智慧城市建設(shè)上推出的“U-City計(jì)劃”，新加坡的“智慧國計(jì)劃”等。與此同時(shí)，國內(nèi)越來越多的城市也在智慧城市建設(shè)上積極推進(jìn)，例如智慧上海、智慧北京以及杭州和南昌推出的城市大腦系統(tǒng)等。以江西南昌市的“城市大腦”為例，南昌“城市大腦”以一云（政務(wù)云）、一中樞（數(shù)據(jù)中樞）、一視頻、一批場景、一艙（領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字駕駛艙）、一端（城市大腦客戶端）、一熱線（12345政府服務(wù)熱線）為核心。其中，一云、一中樞、一視頻是底座層，一艙、一端、一批場景是應(yīng)用層，底座層為應(yīng)用層提供算力算法支撐。南昌城市大腦（一期）建成上線了6個(gè)場景，而一艙、一端分別實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市治理管理者和受益者的兩端觸達(dá)。南昌“城市大腦”總共分三期建設(shè)，一期是到2020年11月，全方位接近領(lǐng)先城市的數(shù)字化發(fā)展水平。二期是到2021年底，進(jìn)入全國第一梯隊(duì)，部分領(lǐng)域數(shù)字化水平全國領(lǐng)先。三期是到2022年底，基本建成國際一流、國內(nèi)領(lǐng)先、城市典范、南昌特色的“城市大腦”，全面打造全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。城市大腦打通了53個(gè)市直部門、11個(gè)省直部門1 193類數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了20多億條數(shù)據(jù)的共享協(xié)同和跨部門、跨區(qū)域共同應(yīng)用。自2020年10月交通不限號(hào)試運(yùn)行以來，10月、11月全市交通擁堵指數(shù)為1.26、1.28，同比上年限號(hào)期的1.27、1.29均下降了0.01;平均車速36.7公里/小時(shí)、36.2公里/小時(shí)，同比上年限號(hào)期的33.3公里/小時(shí)、32.7公里/小時(shí)分別提升了10.2%、10.7%。交通健康指數(shù)等均位居全國省會(huì)城市前列，實(shí)現(xiàn)了“車輛不限號(hào)，交通不擁堵”的雙重效益，廣大市民紛紛為“城市大腦”和交警點(diǎn)贊。

智慧城市的出現(xiàn)，是現(xiàn)代信息技術(shù)與城市治理深度融合的產(chǎn)物。伴隨智慧城市概念的提出及其建設(shè)進(jìn)程不斷加快，智慧城市逐漸成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。從現(xiàn)有的研究成果來看，學(xué)界關(guān)于智慧城市的研究主要集中于以下四個(gè)方面。第一，對(duì)智慧城市的內(nèi)涵和基本特征的研究。例如，宋剛和鄔倫認(rèn)為，智慧城市是基于全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯(lián)以及智能融合的應(yīng)用，構(gòu)建有利于創(chuàng)新涌現(xiàn)的制度環(huán)境與生態(tài)，實(shí)現(xiàn)以用戶創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新為特征的、以人為本的可持續(xù)創(chuàng)新，塑造城市公共價(jià)值并為生活其間的每一位市民創(chuàng)造獨(dú)特價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[2]。智慧城市是將信息通信技術(shù)（information and communication technology，ICT）與城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合，將眾多系統(tǒng)集成而成一個(gè)新的系統(tǒng)（System of Systems），使之滿足如下三個(gè)發(fā)展目標(biāo)。一是通過向市民提供高質(zhì)量的生活系統(tǒng)、交通系統(tǒng)和其他必要的應(yīng)用系統(tǒng)，滿足其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)活動(dòng)的要求。二是解決環(huán)境污染問題，例如，實(shí)現(xiàn)低碳排放目標(biāo)。三是使城市管理者可以方便有效地管理城市。第二，對(duì)智慧城市的建設(shè)路徑和發(fā)展趨勢(shì)的研究。例如，陳博和高光耀對(duì)智慧城市的建設(shè)路徑和推進(jìn)策略進(jìn)行了研究。第三，對(duì)我國智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀及其所面臨問題的研究。例如，唐斯斯、張延強(qiáng)、單志廣等對(duì)我國新型智慧城市的發(fā)展現(xiàn)狀、形勢(shì)進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)對(duì)策建議[3];于文軒和許成委基于對(duì)147個(gè)城市的實(shí)證分析，對(duì)我國智慧城市建設(shè)的技術(shù)理性與政治理性問題進(jìn)行了論述[4]。辜勝阻等對(duì)當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)中的問題進(jìn)行了研究，并提出了提升智慧城市建設(shè)水平的對(duì)策[5]。第四，對(duì)國外智慧城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國啟示的研究。例如，吳標(biāo)兵和林承亮對(duì)歐盟和韓國在智慧城市建設(shè)方面的開放式治理創(chuàng)新模式進(jìn)行了探究，并從中尋求到部分對(duì)我國智慧城市建設(shè)有幫助的啟示[6]。上述研究成果對(duì)智慧城市的基本內(nèi)涵、建設(shè)路徑、面臨的困境以及國外智慧城市建設(shè)方面值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述，為智慧城市研究進(jìn)一步深入奠定了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是，在學(xué)界現(xiàn)有的研究成果中，對(duì)我國智慧城市建設(shè)中所面臨的困境進(jìn)行較為系統(tǒng)的梳理并提出相應(yīng)破解路徑等方面的研究還較為缺乏。本文在學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于智慧城市研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)我國智慧城市建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行較為系統(tǒng)的梳理，并針對(duì)性地提出相應(yīng)的破解路徑，不斷提升我國智慧城市建設(shè)水平和質(zhì)量。

二、當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)面臨的主要困境

科學(xué)技術(shù)是一把雙刃劍，“技術(shù)上最偉大的勝利與最大的災(zāi)難幾乎并列”[7]。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、云存儲(chǔ)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代科技手段為支撐的智慧城市治理模式，在大幅提升城市治理能力和治理效能的同時(shí)，在實(shí)施過程中也面臨著一定的困境，并引發(fā)一些新的城市治理風(fēng)險(xiǎn)。智慧城市建設(shè)、運(yùn)行和系統(tǒng)維護(hù)所需的資金較多，很多財(cái)力有限的城市政府難以承受。同時(shí)，智慧城市建設(shè)和運(yùn)行也面臨治理平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、府際和部際數(shù)據(jù)共享困難、政府對(duì)少數(shù)企業(yè)的技術(shù)依賴程度較高以及智慧城市系統(tǒng)中的各類治理平臺(tái)在運(yùn)行過程中容易導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)泄露，個(gè)人信息特別是個(gè)人隱私也易于被智能治理平臺(tái)的研發(fā)主體和運(yùn)營企業(yè)獲取，進(jìn)而引發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和個(gè)人信息泄露的安全風(fēng)險(xiǎn)。

（一）智慧城市建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)所需資金超過政府財(cái)力承受范圍

與傳統(tǒng)的主要依靠人來管理或治理城市的模式不同，智慧城市模式下的城市治理基本上實(shí)現(xiàn)了智能化，而這離不開政府在信息基礎(chǔ)設(shè)施和智能設(shè)備等方面的高額投入。在智慧城市建設(shè)的過程中，不僅要在城市的各個(gè)角落安裝數(shù)量眾多的傳感器、攝像頭等數(shù)據(jù)采集設(shè)備，而且還需要打造一套數(shù)據(jù)傳輸、存儲(chǔ)、處理和分析的智能中樞系統(tǒng)。這些信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行以及日常的維護(hù)保養(yǎng)等都需要城市政府投入一定數(shù)量的資金，特別是信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期的一次性投入金額較大。而且，由于現(xiàn)代信息和通信技術(shù)的迭代更新速度非?？?，智慧城市在建設(shè)過程中通常每隔一段時(shí)間就需要升級(jí)一次信息基礎(chǔ)設(shè)施并更換大量的設(shè)備，這也是一筆較大的支出。因此，基本上可以說智慧城市運(yùn)行的水平和質(zhì)量與政府在智慧城市建設(shè)上所投入的資金數(shù)成正比。如果城市政府高度重視智慧城市建設(shè)且政府的財(cái)力較為充裕，能夠承擔(dān)智慧城市建設(shè)所需的資金投入，那么該城市的智慧城市建設(shè)通常會(huì)取得不錯(cuò)的成績。反之，如果政府的財(cái)力有限，即使政府高度重視智慧城市的建設(shè)工作，但也會(huì)因?yàn)橘Y金投入不足而導(dǎo)致智慧城市建設(shè)進(jìn)展緩慢。從當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)的進(jìn)展情況來看，在智慧城市建設(shè)方面成績較為突出的主要是東部地區(qū)的一線、二線城市以及中西部地區(qū)的部分省會(huì)城市，如東部地區(qū)的上海、杭州以及中西部地區(qū)的南昌等城市。而絕大部分中西部地區(qū)的非省會(huì)城市以及東部地區(qū)的縣級(jí)市，由于受到政府財(cái)力等因素的制約，這些城市的智慧城市建設(shè)進(jìn)展大多較為緩慢。

（二）智慧城市平臺(tái)重復(fù)建設(shè)問題較為嚴(yán)重

作為一種智能化程度較高的城市治理模式，在智慧城市的運(yùn)行過程中，城市治理者需要借助一定數(shù)量的擁有深度學(xué)習(xí)算法的智能治理平臺(tái)，來完成及時(shí)識(shí)別城市治理需求、精準(zhǔn)研判城市治理風(fēng)險(xiǎn)、自動(dòng)生成城市治理方案和破解城市治理難題。而這些隸屬于不同層級(jí)政府和不同政府部門的城市智能治理平臺(tái)之間的兼容程度以及協(xié)作水平的高低，直接關(guān)系到智慧城市的運(yùn)行水平和治理效能。在當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)實(shí)踐中，由于受到條塊分割的行政管理體制和行政運(yùn)行機(jī)制的影響，一個(gè)地級(jí)市所管轄的不同區(qū)縣政府、地級(jí)市政府內(nèi)部的不同職能部門以及城市政府與受中央政府或省政府垂直管理的部門，通常都擁有各自的智能治理平臺(tái)，智慧城市平臺(tái)重復(fù)建設(shè)問題較為嚴(yán)重。由于這些智能治理平臺(tái)通常是由不同的企業(yè)設(shè)計(jì)和研發(fā)的，各智能治理平臺(tái)的信息采集方式、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式等存在一定的差異，致使各智能治理平臺(tái)之間難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)等信息的自由交換和快速傳遞，進(jìn)而影響到智慧城市運(yùn)行的水平和治理效能。目前，中央政府和部分省級(jí)政府已經(jīng)意識(shí)到智能治理平臺(tái)的分散和重復(fù)建設(shè)會(huì)給政府治理帶來諸多的不便，并積極地推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一的智能政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。不過，從打造統(tǒng)一的智能政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的進(jìn)展情況來看，雖然部分城市已經(jīng)構(gòu)建起統(tǒng)一的智慧城市治理平臺(tái)，并將各區(qū)縣和各政府部門的智能治理平臺(tái)遷移到統(tǒng)一的智慧城市治理平臺(tái)之下，但是各區(qū)縣和各政府部門所使用的智能治理平臺(tái)依然是原來的系統(tǒng)，只是進(jìn)入端口統(tǒng)一了而已，智慧城市平臺(tái)重復(fù)建設(shè)較為嚴(yán)重的問題并未得到實(shí)質(zhì)性的解決。

（三）政府間和部門間數(shù)據(jù)開放與共享程度較低，制約了智慧城市運(yùn)行效能的提升

數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的核心要素之一，智慧城市這一新型城市治理模式在某種程度上就是運(yùn)用數(shù)據(jù)來治理城市。城市治理需求的識(shí)別、城市治理風(fēng)險(xiǎn)的研判和城市治理方案的制定，都離不開對(duì)城市運(yùn)行中已經(jīng)生成的和實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、處理、分析和應(yīng)用。由于城市治理中的數(shù)據(jù)被不同層級(jí)的政府和政府的不同部門所掌握，因而歸屬于不同層級(jí)政府和政府不同部門的數(shù)據(jù)的共享程度，是影響智慧城市建設(shè)水平和運(yùn)行效能的重要因素。當(dāng)前我國城市治理實(shí)踐中，不同程度地存在府際數(shù)據(jù)和部際數(shù)據(jù)共享程度較低的問題，數(shù)據(jù)孤島問題的存在已經(jīng)嚴(yán)重影響到智慧城市建設(shè)水平和運(yùn)行效能的提升。

首先，府際數(shù)據(jù)開放與共享程度較低。城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，城市政府是城市治理體系中的核心治理主體，及時(shí)而充分地獲取城市公共安全、城市居民的日常生活、工作和學(xué)習(xí)以及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等方面的數(shù)據(jù)，并以此來識(shí)別城市治理需求、研判城市治理風(fēng)險(xiǎn)和制定城市治理方案，是確保城市治理效能不斷提升的內(nèi)在要求和重要保障。但是，由于城市居民、企業(yè)等主體的信息采集工作主要由中央政府或省級(jí)政府的相關(guān)部門來負(fù)責(zé)，相關(guān)的數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)系統(tǒng)也是由這些部門來負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和維護(hù)的，進(jìn)而使得城市數(shù)據(jù)管理上存在著較為明顯的縱向上的上級(jí)政府職能部門強(qiáng)和橫向上的城市政府弱的問題。城市數(shù)據(jù)管理上的縱強(qiáng)橫弱現(xiàn)象的存在，使得城市政府在屬地?cái)?shù)據(jù)的獲取和占有上處于不利的境地，城市政府能否及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地從上級(jí)政府的相關(guān)職能部門手中獲取到有關(guān)的數(shù)據(jù)，將直接影響到城市治理的效能。城市政府及其相關(guān)職能部門在推動(dòng)智慧城市建設(shè)時(shí)，由于很多屬地?cái)?shù)據(jù)不被城市政府掌握，而中央政府或省級(jí)政府的相關(guān)職能部門又缺乏對(duì)城市政府開放其擁有的城市數(shù)據(jù)的內(nèi)在動(dòng)力，城市治理的效能常常因?yàn)橹卫頂?shù)據(jù)的不完整而難以得到有效的提升。

其次，部門間數(shù)據(jù)開放與共享程度較低，數(shù)據(jù)孤島問題突出。智慧城市建設(shè)中數(shù)據(jù)共享程度較低的問題，除了存在于城市政府與上級(jí)政府之間外，也存在于城市政府內(nèi)部的各職能部門之間。由于城市政府內(nèi)部的各職能部門之間不存在行政隸屬關(guān)系，如果沒有城市政府主管或者分管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，一個(gè)職能部門通常是很難從另外一個(gè)職能部門獲取到數(shù)據(jù)的，部門之間的數(shù)據(jù)共享程度一般較低，數(shù)據(jù)孤島問題較為突出。同時(shí)，由于城市政府的各職能部門所使用的數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)系統(tǒng)不盡一致，并且各部門在采集相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)所采用的統(tǒng)計(jì)口徑也不盡一致，致使部門之間的數(shù)據(jù)在傳遞和交換時(shí)不同程度地存在格式和統(tǒng)計(jì)口徑等方面的障礙。而這也是引發(fā)數(shù)據(jù)孤島問題的重要因素，不利于智慧城市運(yùn)行效能的提升。

（四）政府對(duì)于少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和智能技術(shù)優(yōu)勢(shì)企業(yè)的依賴程度較高

伴隨越來越多的城市提出要打造智慧城市，智慧城市建設(shè)的市場也隨之打開，少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和智能技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)投入到智慧城市建設(shè)與運(yùn)營方面的技術(shù)人員和研發(fā)資金不斷增多，并由此催生出很多專業(yè)性的智慧城市運(yùn)營商和智能治理平臺(tái)。例如，360旗下的360城市安全集團(tuán)就是一家以城市安全服務(wù)為主營業(yè)務(wù)的運(yùn)營商，該集團(tuán)主要為城市政府提供城市公共安全和應(yīng)急管理等方面的專業(yè)技術(shù)服務(wù)。目前，360城市安全集團(tuán)已經(jīng)開發(fā)出疫情大數(shù)據(jù)平臺(tái)、疫情通、應(yīng)急指揮系統(tǒng)和社會(huì)治理大數(shù)據(jù)智能應(yīng)用平臺(tái)等服務(wù)項(xiàng)目，為不少城市的智慧城市管理系統(tǒng)的搭建提供了較為可靠的技術(shù)保障。與此同時(shí)，阿里巴巴研發(fā)的城市大腦系統(tǒng)目前已經(jīng)在浙江杭州和江西南昌等城市得到較為成功的應(yīng)用，為這些城市治理效能提升提供了堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)支撐。

在智慧城市治理模式的驅(qū)動(dòng)下，智能城市治理系統(tǒng)正逐步從傳統(tǒng)的治理手段演變成為城市治理決策指令的主要生成者，城市政府對(duì)于研發(fā)智能城市治理系統(tǒng)的少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和智能技術(shù)優(yōu)勢(shì)的巨型企業(yè)的依賴不斷增強(qiáng)，擁有數(shù)據(jù)、算法和資本三重優(yōu)勢(shì)的少數(shù)巨型企業(yè)在城市治理體系中的主導(dǎo)地位日漸凸顯。智慧城市建設(shè)中的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、擁有深度學(xué)習(xí)算法的城市智能治理平臺(tái)以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)與智能治理平臺(tái)的運(yùn)行等，主要由少數(shù)巨型企業(yè)來主導(dǎo)。數(shù)據(jù)、算法和資本三重優(yōu)勢(shì)的疊加，使得少數(shù)巨型企業(yè)儼然成為“超級(jí)政府”。因此，在推動(dòng)智慧城市建設(shè)進(jìn)程不斷加快的同時(shí)，如何減輕城市政府對(duì)于少數(shù)擁有數(shù)據(jù)、算法和資本優(yōu)勢(shì)的少數(shù)巨型企業(yè)的技術(shù)依賴已經(jīng)成為當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)必須要解決的現(xiàn)實(shí)難題，城市政府絕對(duì)不能因一味地追求城市治理效率和治理效能的提升而喪失了在城市治理體系中的主導(dǎo)地位。

（五）政務(wù)數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私面臨被泄露和濫用的安全風(fēng)險(xiǎn)

在智慧城市建設(shè)中，智能城市治理平臺(tái)正是依據(jù)其獲取到的城市管理和城市運(yùn)行的存量數(shù)據(jù)或?qū)崟r(shí)數(shù)據(jù)來對(duì)城市治理需求和城市治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行較為精準(zhǔn)地識(shí)別，并據(jù)此生成相應(yīng)的城市運(yùn)行指令和城市治理方案。當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)的實(shí)踐中，不僅面臨府際和部際數(shù)據(jù)共享程度較低的困境，而且也面臨政務(wù)數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私被泄露和濫用的安全風(fēng)險(xiǎn)。

首先，智慧城市建設(shè)進(jìn)程的加速使得城市政府及其相關(guān)職能部門所擁有的政務(wù)數(shù)據(jù)面臨較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。智慧城市模式下的城市治理是一個(gè)由城市政府、城市政府的職能部門、街道辦事處、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、城市居民等多元治理主體參與的治理實(shí)踐。城市政府所擁有的公共數(shù)據(jù)等政務(wù)數(shù)據(jù)在多元治理主體之間的傳遞與共享，在充分發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值和提升城市治理效能的同時(shí)，也使得城市政府的政務(wù)數(shù)據(jù)面臨被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，特別是負(fù)責(zé)研發(fā)和維護(hù)城市智能治理平臺(tái)運(yùn)行的企業(yè)，可以很輕易地將城市智能治理平臺(tái)中存儲(chǔ)的存量數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)據(jù)為己有。

其次，智慧城市建設(shè)進(jìn)程的加速使得城市居民的個(gè)人隱私面臨被泄露和濫用的安全風(fēng)險(xiǎn)。在智慧城市建設(shè)和運(yùn)行的實(shí)踐中，城市治理者之所以能夠較為準(zhǔn)確及時(shí)地對(duì)城市居民的治理需求予以回應(yīng)，并能夠較為精準(zhǔn)地預(yù)判城市運(yùn)行中潛藏的治理風(fēng)險(xiǎn)，主要是基于城市治理者對(duì)于城市居民在日常工作、生活、學(xué)習(xí)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)留下的電子印跡以及由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的歸集和分析，而這些數(shù)據(jù)中有很多是屬于城市居民個(gè)人隱私的范疇。城市治理者在采集和運(yùn)用城市居民的個(gè)人信息來降低城市治理難度和提升城市治理效能的同時(shí)，城市居民的個(gè)人信息特別是個(gè)人隱私的安全也面臨著考驗(yàn)，城市居民正逐步成為透明的數(shù)據(jù)人。如何在有效利用城市居民的個(gè)體信息來實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理目標(biāo)的同時(shí)，切實(shí)保障好城市居民的個(gè)人隱私安全儼然已成為城市政府必須要認(rèn)真面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

三、破解智慧城市建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的基本路徑

面對(duì)以上智慧城市建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)困境，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行破解，不斷提升智慧城市建設(shè)的水平和質(zhì)量。

（一）政府在智慧城市建設(shè)中要依據(jù)自身財(cái)政狀況量力而行、統(tǒng)籌推進(jìn)

物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及云計(jì)算、云存儲(chǔ)和人工智能技術(shù)的日漸成熟，不僅對(duì)人類的生產(chǎn)、生活、工作和學(xué)習(xí)產(chǎn)生了深刻地影響，而且也給城市治理模式帶來了深刻地變革，智慧城市正在被選擇作為城市治理的主導(dǎo)模式。從技術(shù)與治理深度融合的發(fā)展趨勢(shì)來看，各城市政府將智慧城市作為城市治理的方向無疑是正確的。但是，智慧城市不僅需要花費(fèi)較多的前期建設(shè)資金，并且智慧城市系統(tǒng)的日常運(yùn)行及其后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施改造和設(shè)備升級(jí)等都需要不斷地投入資金。政府在建設(shè)智慧城市時(shí)需要依據(jù)自身的財(cái)政狀況量力而行并統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，我國在智慧城市建設(shè)上走在前列的主要是東部地區(qū)的一些超大城市、特大城市和中西部地區(qū)的部分省會(huì)城市。這些城市政府不僅擁有相對(duì)較為充裕的財(cái)政資金用于智慧城市的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，而且常住人口和流動(dòng)人口規(guī)模較大，按人均來計(jì)算的智慧城市建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)成本相對(duì)較低，智慧城市建設(shè)的成本與收益比較為合理。因此，這些類型城市要繼續(xù)加大對(duì)智慧城市建設(shè)的投入力度，不斷提升智慧城市建設(shè)的水平和質(zhì)量。而對(duì)于中西部地區(qū)的大多數(shù)非省會(huì)城市以及東部地區(qū)的大部分中小城市來說，由于政府的財(cái)力有限，智慧城市建設(shè)所需的資金通常是城市政府難以承受的。對(duì)此，中西部地區(qū)的非省會(huì)城市以及東部地區(qū)的中小城市不宜急于上馬智慧城市建設(shè)項(xiàng)目，可以在對(duì)自身的財(cái)力和智慧城市建設(shè)的真實(shí)需求進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上來穩(wěn)妥推進(jìn)智慧城市建設(shè)。同時(shí)，這些城市也可以考慮與其他城市聯(lián)合建設(shè)智慧城市，一方面通過推動(dòng)智慧城市向智慧區(qū)域的轉(zhuǎn)變來減少資金投入，另一方面也可以大大提升智慧城市治理系統(tǒng)的利用效率，使得智慧城市建設(shè)的規(guī)模效應(yīng)得以更好地呈現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)府際和部際協(xié)調(diào)力度，構(gòu)建統(tǒng)一的智慧城市智能治理平臺(tái)

在智慧城市的運(yùn)行中，城市智能治理平臺(tái)是整個(gè)智慧城市管理系統(tǒng)的核心和紐帶，城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和傳遞、城市治理指令的下達(dá)和執(zhí)行、城市運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和城市治理指令的適時(shí)調(diào)整等，主要都是通過城市智能治理平臺(tái)來完成。由于受到條塊分割的城市治理體制機(jī)制的影響，在一個(gè)城市空間內(nèi)通常存在著多個(gè)互不隸屬的智能治理平臺(tái)，碎片化的城市治理體制和智能治理平臺(tái)運(yùn)行格局制約了智慧城市運(yùn)行效能的發(fā)揮和提升。“各類信息基礎(chǔ)設(shè)施、管理平臺(tái)、智慧服務(wù)體系、智慧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等協(xié)調(diào)發(fā)展和時(shí)空優(yōu)化布局，是科學(xué)建設(shè)智慧城市的重要保障和前提?！盵8]為此，要從縱向上加強(qiáng)府際整合力度和橫向上加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)力度兩個(gè)方面，對(duì)同一城市空間內(nèi)部的智能治理平臺(tái)進(jìn)行有效的整合，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建統(tǒng)一的智慧城市智能治理平臺(tái)的目的。

在縱向上，政府要加強(qiáng)對(duì)各區(qū)政府設(shè)置的智能治理平臺(tái)的整合力度，將各區(qū)政府設(shè)置的智能治理平臺(tái)整合進(jìn)由城市政府統(tǒng)一設(shè)置的智慧城市治理平臺(tái)，以此來改變碎片化的智能治理平臺(tái)建設(shè)格局。橫向上，政府要加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)與整合的力度，將以部門為主導(dǎo)的縱向智能治理平臺(tái)運(yùn)行格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘姓疄橹鲗?dǎo)的橫向智能治理平臺(tái)運(yùn)行格局。在當(dāng)前我國的智慧城市建設(shè)中，部門主導(dǎo)的特征較為明顯，許多部門自上而下構(gòu)建了智能治理平臺(tái)，如公安、民政、人力資源和社會(huì)保障、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督等部門都建立了較為獨(dú)立的智能治理平臺(tái)。這些由部門主導(dǎo)的智能治理平臺(tái)的建立，有利于提升部門治理的效率。但是，如果部門之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通，現(xiàn)有的以部門為主導(dǎo)的縱向智慧城市運(yùn)行格局會(huì)加劇城市治理的部門分割問題，不利于智慧城市整體運(yùn)行效能的提升。為此，政府要對(duì)各部門建立的智能治理平臺(tái)進(jìn)行必要的整合，積極推動(dòng)由部門主導(dǎo)的智能治理平臺(tái)與由政府主導(dǎo)的智能治理平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，努力將以部門為主導(dǎo)的縱向智能治理平臺(tái)運(yùn)行格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)的橫向智能治理平臺(tái)運(yùn)行格局，進(jìn)而為特定城市空間內(nèi)的統(tǒng)一的智能治理平臺(tái)的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）提升府際和部際數(shù)據(jù)開放與共享水平，打造統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)

數(shù)據(jù)在智慧城市運(yùn)行中扮演著非常重要的角色，城市在日常運(yùn)行中所產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)是確保智慧城市智能治理平臺(tái)能夠有效運(yùn)行的原料。與傳統(tǒng)的城市治理模式主要依賴于城市治理者的經(jīng)驗(yàn)不同，智慧城市主要依賴于對(duì)城市運(yùn)行的存量數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)所進(jìn)行的采集和分析。不過，條塊分割的城市治理體制和運(yùn)行機(jī)制，使得城市運(yùn)行所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)分屬于不同層級(jí)的政府和政府內(nèi)部的不同部門，府際和部門間的數(shù)據(jù)壁壘問題較為嚴(yán)重，數(shù)據(jù)的不完整性制約了智慧城市運(yùn)行績效的發(fā)揮。為此，需要破除府際和部際數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)數(shù)據(jù)開放與共享，打造統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，以此來為智慧城市智能治理平臺(tái)的有效運(yùn)行和智慧城市治理效能的提升提供較為完整的數(shù)據(jù)支撐。首先，賦予政府以屬地?cái)?shù)據(jù)的歸屬權(quán)和管理權(quán)。面對(duì)現(xiàn)有的由上級(jí)部門主導(dǎo)的城市運(yùn)行數(shù)據(jù)配置格局，我們需要在不改變數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)體制的前提下，積極推動(dòng)上級(jí)部門將其所采集的城市運(yùn)行方面的數(shù)據(jù)及時(shí)完整地返還給政府，賦予政府以屬地?cái)?shù)據(jù)的歸屬權(quán)和管理權(quán)。其次，統(tǒng)一城市空間內(nèi)不同治理主體的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式。我們?cè)谫x予政府以屬地?cái)?shù)據(jù)的歸屬權(quán)和管理權(quán)的同時(shí)，也要統(tǒng)一各數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)主體所采用的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式，以便于各城市治理主體的數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)無障礙的交換，進(jìn)而為智慧城市運(yùn)行效率的提升提高堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)保障。最后，由城市政府牽頭建設(shè)城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)。為有效破除府際數(shù)據(jù)壁壘和部門數(shù)據(jù)壁壘給智慧城市建設(shè)帶來的阻礙，政府可以牽頭建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，將各區(qū)縣政府和相關(guān)職能部門建設(shè)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)整合進(jìn)城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，進(jìn)而從根本上破除府際和部際之間的數(shù)據(jù)壁壘。

（四）強(qiáng)化政府在智慧城市建設(shè)方面的人才和技術(shù)儲(chǔ)備，減輕政府對(duì)于少數(shù)巨型企業(yè)的技術(shù)依賴

由于智慧城市模式在有效識(shí)別城市治理風(fēng)險(xiǎn)和提升城市治理效率等方面的優(yōu)勢(shì)較為明顯，現(xiàn)已成為很多政府重點(diǎn)推動(dòng)的城市建設(shè)項(xiàng)目。從現(xiàn)有正在實(shí)施的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目來看，主導(dǎo)智慧城市建設(shè)的主要是少數(shù)擁有數(shù)據(jù)、算法和算力等技術(shù)優(yōu)勢(shì)的巨型企業(yè)，整個(gè)智慧城市運(yùn)行系統(tǒng)中的核心技術(shù)和關(guān)鍵部件主要都是由這些企業(yè)提供的，智慧城市的日常運(yùn)行也主要依靠這些企業(yè)來負(fù)責(zé)維持，政府在智慧城市建設(shè)上對(duì)少數(shù)巨型企業(yè)在技術(shù)和人才等方面的依賴程度可見一斑，而這也給智慧城市的運(yùn)行安全帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)。為此，一方面城市政府要加大在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析系統(tǒng)和深度學(xué)習(xí)算法研發(fā)等方面的投入力度，依托科研院所、高等學(xué)校和國有控股的通信企業(yè)來開展智慧城市核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備的研發(fā)，在智慧城市建設(shè)上盡可能減少對(duì)少數(shù)企業(yè)的技術(shù)依賴。另一方面，政府可以考慮組建專門負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營智慧城市系統(tǒng)的國有獨(dú)資企業(yè)，依托高等院校和科研院所加大智慧城市建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等方面專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，以此來弱化政府對(duì)少數(shù)巨型企業(yè)的人才依賴，確保智慧城市系統(tǒng)的運(yùn)行安全。

（五）智慧城市建設(shè)要與保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)和個(gè)人信息安全并重，防止政府?dāng)?shù)據(jù)泄露和個(gè)人隱私被侵犯

智慧城市是一種依靠數(shù)據(jù)和深度學(xué)習(xí)算法驅(qū)動(dòng)的智能治理模式，海量的城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的采集、提取和分析，是智慧城市治理系統(tǒng)得以有序運(yùn)行的基本前提和重要保障。為了更好地提升智慧城市治理系統(tǒng)運(yùn)行的效率和效能，就需要不斷地拓展城市運(yùn)行數(shù)據(jù)采集的范圍和應(yīng)用的深度，而這也使得政府所掌握的公共數(shù)據(jù)和城市居民的個(gè)人信息被更多類型的城市治理主體觸及，政府的公共數(shù)據(jù)和城市居民的個(gè)人信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)也隨之逐步增加。伴隨智慧城市建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，如何在利用智能治理手段來提升城市治理效能的同時(shí)保護(hù)好政府?dāng)?shù)據(jù)和城市居民的個(gè)人信息，是采用智慧城市治理模式的城市政府必須要處理好的問題。為此，各城市政府在大力推動(dòng)智慧城市建設(shè)的過程中，需要制定一些地方性政府規(guī)章或政策，專門用于城市運(yùn)行數(shù)據(jù)和城市居民個(gè)人信息的保護(hù)，明確在智慧城市運(yùn)行過程中各城市治理主體采集、獲取和使用政府公共數(shù)據(jù)和居民個(gè)人信息的范圍和邊界，對(duì)有意泄露、惡意使用和未盡妥善保護(hù)義務(wù)的城市治理主體、智能城市治理平臺(tái)的研發(fā)和維護(hù)企業(yè)以及個(gè)人要明確其所要承擔(dān)的責(zé)任和后果，以此來構(gòu)建保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)和個(gè)人信息安全的監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制，防止政府?dāng)?shù)據(jù)被泄露和個(gè)人隱私被侵犯。

結(jié) 論

智慧城市是指城市治理者通過智能城市治理平臺(tái)實(shí)時(shí)獲取城市管理和城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)，以此對(duì)各種類型的城市治理需求進(jìn)行有效識(shí)別并對(duì)城市運(yùn)行中可能存在的治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)研判，然后對(duì)各種城市治理需求和治理風(fēng)險(xiǎn)給出智能化的治理方案的城市治理形態(tài)。智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在積極推動(dòng)先進(jìn)的治理技術(shù)與城市治理實(shí)踐深度融合的同時(shí)，也要統(tǒng)籌考慮城市政府的財(cái)政承受能力和先進(jìn)的治理技術(shù)在應(yīng)用過程中可能會(huì)引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國智慧城市的建設(shè)正處于快速推進(jìn)的階段，面對(duì)智慧城市建設(shè)過程中存在的部分政府財(cái)力有限、智能治理平臺(tái)重復(fù)建設(shè)問題較為嚴(yán)重、不同治理主體間的數(shù)據(jù)開放和共享程度較低、政府對(duì)于少數(shù)巨型企業(yè)的技術(shù)依賴程度較高以及政府?dāng)?shù)據(jù)、個(gè)人信息存在泄露的安全風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困境，需要在智慧城市建設(shè)中依據(jù)自身財(cái)政狀況量力而行、統(tǒng)籌推進(jìn)，不斷加強(qiáng)府際和部際協(xié)調(diào)力度，構(gòu)建統(tǒng)一的智慧城市智能治理平臺(tái)。同時(shí)，還需要不斷提升府際和部際數(shù)據(jù)開放與共享水平，打造統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，強(qiáng)化政府在智慧城市建設(shè)方面的人才和技術(shù)儲(chǔ)備，減輕對(duì)于少數(shù)巨型企業(yè)的技術(shù)依賴。此外，智慧城市建設(shè)要與保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)和個(gè)人信息安全并重，防止政府?dāng)?shù)據(jù)泄露和個(gè)人隱私被侵犯，以此來確保在安全的前提下不斷提升智慧城市建設(shè)水平和質(zhì)量。

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[8] 甄 峰，席廣亮，秦 蕭.基于地理視角的智慧城市規(guī)劃與建設(shè)的理論思考[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2015（04）.

Abstract： The intelligent level of urban governance in China is constantly improving， and it is gradually changing from the traditional urban governance mode to the intelligent governance mode mainly supported by modern scientific and technological means.？？In the process of smart city construction，？？some present difficulties exist to varing degrees as follows：the construction， operation and maintenance of smart cities requiring more funds than the government can afford; the repetitive construction of smart city platforms being a serious problem; the data sharing and openness between governments and departments happening to a low degree; the government being highly dependent on a few companies that have the advantage of data storage and intelligent technology; government data and personal information being at risk of disclosure and abuse.？To improve the level and quality of smart city construction on the premise of ensuring smart city security， the government should act according to its own financial situation， build a unified smart city intelligent governance platform， create a unified urban big data storage system， reduce the city government’s dependence on a few enterprises for technology and talent， and protect the security of government data and personal information.？The aim is to promote the deep integration of advanced technology and governance practices.

Key words： Smart City; City Governance; Social Governance

責(zé)任編輯：孟 筱

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