我國養(yǎng)老金體系的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與改革路徑

【關鍵詞】養(yǎng)老金 ?退休金 ?人口老齡化 ?結構性改革 ?參量改革

【中圖分類號】F840.67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.010

隨著人口老齡化趨勢的加快，人們對養(yǎng)老金問題的關注度也越來越高。為了準確理解我國養(yǎng)老金體系面臨的挑戰(zhàn)，我們有必要全面回顧一下養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程，特別是改革開放40年來我國在養(yǎng)老金體系建設上的取得成就。通過對歷史的梳理，我們可以更清晰地認識現(xiàn)實，厘清下一步改革的方向。

中國計劃經(jīng)濟時期的退休金制度（1949～1977年）

我國曾長期處于農(nóng)業(yè)社會，在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中，養(yǎng)兒防老一直是養(yǎng)老的主要模式。這一模式與當時的土地制度、財產(chǎn)繼承制度和孝文化緊密配合，保持了社會的穩(wěn)定，保障了老年人的晚年生活。

隨著新中國的建立，以國家和集體責任為主導的養(yǎng)老金制度開始建立。1951年，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》（1953和1956年進行了修訂），基本上在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了應保盡保，幾乎所有類型的企業(yè)職工都被覆蓋，由企業(yè)繳費、國家兜底，形成了典型的“國家—單位”保障型養(yǎng)老金體制。對于機關事業(yè)單位，也建立了相應的退休金制度。

在計劃經(jīng)濟時期，企業(yè)向國家按照職工工資總額的一定比例繳納養(yǎng)老金。機關和事業(yè)單位不用繳納，由財政直接負擔。職工的退休待遇取決于工資和工齡兩個因素，退休待遇與退休前最后一個月的工資掛鉤;工齡越長，退休金越高。可以看出，計劃經(jīng)濟體制下的城鎮(zhèn)職工是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付和DB模式（待遇確定型）。當時，職工的退休年齡不同，女職工、特殊工種、重體力勞動者，往往為50歲。女職員通常為55歲，男職工為60歲。領導干部、高級知識分子退休年齡最晚。在農(nóng)村，由于實行了農(nóng)村合作社制度，土地不再歸個人所有，但是農(nóng)村老人仍然以家庭養(yǎng)老為主。無子女的老人由農(nóng)村合作社集體負責，這一辦法主要靠1956年中共中央《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中提出的“五?！敝贫葋砺鋵崱?/p>

隨著“文革”的到來，原本以總工會為主導的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系被沖垮。1969年財政部頒發(fā)了《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金，由單位直接支付退休員工的退休金，“國家—單位”保險蛻化成純粹的單位自保。當然，在計劃經(jīng)濟制度下，企業(yè)不是自負盈虧，所以，對養(yǎng)老負擔并不敏感。在“無產(chǎn)階級文化大革命”時期，農(nóng)村的五保戶制度也沒有受到很大沖擊。

改革開放時期的養(yǎng)老金制度改革（1978～2017年）

我國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村開始的。1984年開始，以企業(yè)改革為核心的城市經(jīng)濟體制改革成為重點。改革初期，由于城鎮(zhèn)就業(yè)問題突出，鼓勵提前退休曾是安置新成長勞動力的重要手段，養(yǎng)老金的問題并不突出。隨著企業(yè)改革的深入，特別是隨著國有企業(yè)改革“自主經(jīng)營、自負盈虧”原則的提出，對于那些退休人員多的老企業(yè)，退休金負擔重的矛盾就顯露出來。因此，20世紀90年代初，企業(yè)養(yǎng)老金制度改革便提上了議事日程。從那時起，中國的養(yǎng)老金制度改革經(jīng)歷了三個階段，其中，第一階段（1991～2008年）是中國特色養(yǎng)老金制度的初建期，其核心問題是解決從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌時期城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障問題;第二階段（2009～2014年）是中國特色養(yǎng)老金制度的擴展期，其核心問題是解決養(yǎng)老金制度的覆蓋面問題;第三階段（2015年至今）是中國特色養(yǎng)老金制度的攻堅期，其核心問題是解決養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性問題。經(jīng)過這三階段的改革，未來雖然還有很多工作要做，但是，可以說具有中國特色的養(yǎng)老金體系的制度框架已初步形成。

養(yǎng)老金制度的初建期（1991～2008年）。這個階段主要以1991年和1997年先后發(fā)布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革決定》《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為標志。改革從企業(yè)養(yǎng)老金制度入手，主要是解決當時的養(yǎng)老金體系與經(jīng)濟體制改革不相配套的問題，重點是建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。1991年，我國就提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的多層次養(yǎng)老保障體系。1997年，我國在城鎮(zhèn)企業(yè)中正式建立起統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，該制度在2005年進一步完善。與此同時，2004年《企業(yè)年金試行辦法》的頒布標志著我國企業(yè)年金制度的正式建立。該試行辦法的出臺，不僅明確了企業(yè)在養(yǎng)老體系中應發(fā)揮的作用，也標志著職業(yè)養(yǎng)老金制度建設開始起步。

養(yǎng)老金制度的擴展期（2009～2014年）。該階段以2009、2011年先后推出《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及2014年《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的頒布為標志，重點是建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，進一步拓展了養(yǎng)老金制度的覆蓋面。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度與許多國家不同，該制度沒有關聯(lián)家庭中的非就業(yè)者，因此，城鎮(zhèn)中非就業(yè)者的養(yǎng)老保障處于空白中。與此同時，依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟的農(nóng)村“五保”制度在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度之后幾乎停頓。于是，現(xiàn)實的困境開始呼喚新的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度。我國在2009年開始新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，原計劃用十年時間逐步推開，但是，由于政策深受農(nóng)村居民的歡迎，僅僅兩年多時間就在全國全面實施了。在農(nóng)村試點的同時，2011年城鎮(zhèn)居民開始了同樣的試點。由于試點進展順利，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的模式基本相同，2014年，政府將兩個制度合并，成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。至此，我國養(yǎng)老金制度實現(xiàn)了對全國適齡人口的制度全覆蓋。

養(yǎng)老金制度的深化改革期（2015～2017年）。以2015年以來推出的一系列改革為標志，中國特色養(yǎng)老金制度建設進入深化改革期，旨在解決養(yǎng)老金體系長期發(fā)展的不平衡不充分問題，讓制度更加公平、可持續(xù)。在這一階段，主要有以下舉措：第一，啟動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，破除“雙軌制”弊端。2015年《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的頒布標志著全國范圍內的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度雙軌制改革正式開始，解決了多年來雙軌制所帶來的困擾。第二，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，為解決轉制成本問題出臺了劃轉部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金的政策，以保障養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。第三，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌提上日程，雖然還沒有實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)收統(tǒng)支，僅僅是采取中央調劑金制度，但畢竟是邁開了向全國統(tǒng)籌進展的第一步。第四，《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》《企業(yè)年金辦法》相繼出臺，第二支柱制度更加完善。第五，開始試點個人主導的第三支柱個人養(yǎng)老金。

從上述一系列改革措施的出臺可以看出，中國養(yǎng)老金制度已經(jīng)進入深化改革的攻堅期、深水區(qū)，正處在最關鍵的歷史時期。

中國當前養(yǎng)老金體系的現(xiàn)狀和成就

中國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度框架。我國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系包括三個層次：第一層次是國家主導的基本養(yǎng)老保險制度，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度（這兩個制度在模式上是相同的，但是兩個制度分開運行，制度名稱仍然保留）和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險三大制度;第二層次是單位主導的職業(yè)養(yǎng)老金制度，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金;第三層次為個人主導的個人自愿參加的稅延養(yǎng)老金。這三個層次分別對應國際通用的三支柱養(yǎng)老金體系中的第一、二、三支柱（如圖1所示）。

中國養(yǎng)老金體系的成就。首先，實現(xiàn)了第一層次養(yǎng)老金制度的全覆蓋。2009年以前，中國的養(yǎng)老保險制度只覆蓋城鎮(zhèn)職工群體，截止到2008年底有2.19億中國人有基本養(yǎng)老保險;2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始試點并全面推開;2011年城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度開始建立，養(yǎng)老保險基本上實現(xiàn)了制度上的全覆蓋。隨后中國的養(yǎng)老保險覆蓋面迅速擴大。

根據(jù)2017年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，截止到2017年底，中國的基本養(yǎng)老保險參保人群已超過9.15億。其中，年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為40293萬人，其中，參保職工29268萬人，參保離退休人員11026萬人，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結存43885億元;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)51255萬人，實際領取待遇人數(shù)15598萬人，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金累計結存6318億元。

其次，養(yǎng)老金待遇水平不斷提高。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金待遇已經(jīng)連續(xù)十多年上調，其中2006年漲幅最大，達到23.7%，養(yǎng)老金有10年漲幅都在10%左右，2016年養(yǎng)老金漲幅回落到6.5%，2017年漲幅為5.5%，2018年為5%。目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金平均待遇水平已經(jīng)達到了月均2491元。城鄉(xiāng)居民中中央政府發(fā)放的基礎養(yǎng)老金在建立初期每月只有55元，2014年首次上漲到每月70元，2018年再次提高到每月88元。除了中央政府，30個省市和自治區(qū)以及2835個縣級財政都進一步給予補貼，2017年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金水平已經(jīng)達到了每月124元。[1]

再次，第二層次養(yǎng)老金穩(wěn)步發(fā)展。我國第二層次養(yǎng)老金制度是雇主主導的職業(yè)養(yǎng)老金制度，包括企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度。自2004年我國《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》明確了企業(yè)年金的具體操作規(guī)范以來，我國企業(yè)年金制度有了很大發(fā)展。參與企業(yè)年金的企業(yè)戶數(shù)從2006年的2.4萬戶上升到2017年的8.04萬戶，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)也從2006年的964萬人上升到2017年的2331萬人，企業(yè)年金基金累計結存從2006年的708億元增加到2017年的12880億元。

此外，根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（國辦發(fā)[2015]18號）規(guī)定，從2014年10月1日起實施機關事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由于職業(yè)年金制度具有強制性，目前，我國機關事業(yè)單位工作人員有將近4000萬，據(jù)此來看，目前職業(yè)年金參保人數(shù)也在4000萬左右。根據(jù)該辦法規(guī)定，財政全額撥款的機關事業(yè)單位職業(yè)年金單位繳費部分采取記賬的方式，非財政全額供款的單位，單位繳費實賬積累，截至2016年底，實賬積累規(guī)模達到1468億元。

最后，第三層次養(yǎng)老金試點已經(jīng)開始。我國自上世紀就提出要研究推出個人稅延養(yǎng)老保險政策，黨的十八屆三中全會對其進一步明確。2014年的“新國十條”提出適時推出個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險。2018年4月2日，財政部、稅務總局、人力資源社會保障部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、證監(jiān)會發(fā)布了《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），決定自5月1日起在上海等地實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，試點采取EET的稅收優(yōu)惠政策，每人每月稅收優(yōu)惠額度是1000元，投資收益免稅，達到退休年齡提取時按規(guī)定繳納個人所得稅。試點辦法同時規(guī)定，試點期為一年，試點結束后，銀行、基金等金融機構都可以提供養(yǎng)老保障產(chǎn)品，通過統(tǒng)一的個人賬戶平臺進行管理。

中國養(yǎng)老金體系面臨的困境與挑戰(zhàn)

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展改革和演變，中國已經(jīng)建立起了一個覆蓋范圍廣泛、多方主體參與的規(guī)模龐大、制度復雜的養(yǎng)老金體系，但也應當看到，我國養(yǎng)老金體系仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

人口老齡化加速，養(yǎng)老金體系面臨長期的供需矛盾。人口老齡化是中國養(yǎng)老金體系面臨的最大的系統(tǒng)性風險。從2000年進入人口老齡化社會以來，中國人口老齡化速度逐步加快。根據(jù)預測，65歲以上人口占總人口比重將從目前的12%，通過30多年的時間迅速提高到30%，在2060年前后老年人口數(shù)量有可能下降，但65歲及以上老年人口占比依然會在相當長的一個時期內保持在33%的高位，一直要持續(xù)到21世紀末，并且很難逆轉，可以說，中國將進入人口老齡化“高原”期（見圖2）。

伴隨著人口老齡化的不斷加深以及人均預期壽命的延長，我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度贍養(yǎng)率[2]也將不斷增加，這意味著，領取養(yǎng)老金的人數(shù)將不斷增加，而制度內繳納養(yǎng)老保險費的成年人卻在相對減少，同樣數(shù)量的勞動年齡人口將要供養(yǎng)更多的老年人口。如果保持現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度不變，我國養(yǎng)老金體系將面臨著巨大的負擔，帶來可持續(xù)性差的風險。

結構性矛盾突出，基本養(yǎng)老保險制度壓力過大。首先，基本養(yǎng)老保險一支獨大，可持續(xù)性存在風險。從目前來看，我國基本養(yǎng)老保險制度擔負著養(yǎng)老金體系的主要責任。與美國相比，我國養(yǎng)老金制度結構的不平衡就更明顯了。

從附表可以看出兩個不平衡，一是養(yǎng)老資產(chǎn)儲備的不平衡。美國當年儲備的28萬億美元相當于其當年GDP的148%，而我國當年儲備的6.28萬億人民幣只相當于中國當年GDP的7.5%，可以看出，美國制度化的養(yǎng)老儲蓄遠高于中國;二是從養(yǎng)老金資產(chǎn)結構看，美國二、三支柱養(yǎng)老金占養(yǎng)老金資產(chǎn)比重為90%，而我國只占20%，美國的第二、三支柱能夠發(fā)揮重要作用，而我國的第二支柱仍然很弱，第三支柱建設剛剛開始。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，公民對養(yǎng)老金水平的需求也不斷增加，一支獨大的基本養(yǎng)老金制度帶來巨大的可持續(xù)性風險。據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，若剔除6511億元的財政補貼，2016年企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金當期收支缺口高達3307億元，從長期來看，隨著深度老齡化的來臨，養(yǎng)老金缺口將進一步擴大。

其次，補充養(yǎng)老金制度進展緩慢，待遇水平充足性有限。從制度建設來說，我國養(yǎng)老金體系包括第一支柱的基本養(yǎng)老金制度和第二三支柱的補充養(yǎng)老金制度，受第一支柱繳費率過高以及第二三支柱發(fā)展政策不到位等一系列因素的影響，我國第二支柱企業(yè)年金進展緩慢，加上剛剛建立的職業(yè)年金制度，也只能覆蓋少數(shù)人群，第三支柱個人養(yǎng)老金制度剛剛開始試點，絕大部分退休人員僅能依靠基本養(yǎng)老金制度保障退休生活。然而，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率已經(jīng)從1997年制度建立之初的70.79%下降到2016年的46%左右，已經(jīng)處于國際勞工組織公約40%～50%的警戒線之間，養(yǎng)老金待遇水平?；镜墓δ苁艿劫|疑，充足性更是受到巨大挑戰(zhàn)。

制度性困境沒有克服，養(yǎng)老金體系可持續(xù)性受限。首先，制度管理模式存在漏洞，增加了制度的運作風險。為保持制度統(tǒng)一，我國三大基本養(yǎng)老保險制度都采取了“統(tǒng)賬結合”的籌資模式，這種試圖將公平和效率融合在一起的制度安排在實踐中遭遇了一系列困境。就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險而言，其社會統(tǒng)籌部分是非繳費型的，是國家提供的普惠式的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，為激勵個人繳費，國家通過財政配比的方式給個人賬戶予以補貼，但從實際成效來看，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民都按照最低檔次的繳費標準進行繳費，與此同時，計劃積累式的個人賬戶并沒有真正意義上的投資運作，造成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度個人賬戶管理成本高昂、效率偏低。就城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險而言，由于統(tǒng)賬結合的制度在建立過程中沒有解決好轉軌成本的問題，在社會統(tǒng)籌和個人賬戶混賬管理的背景下，許多地區(qū)的個人賬戶資金被統(tǒng)籌賬戶透支，形成空賬，無法進行實際投資以保值增值。與此同時，剛剛與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也面臨著同樣的風險。

其次，領取養(yǎng)老金的條件過寬，加大了制度的支付壓力。目前，中國領取養(yǎng)老金的基本條件為：最低繳費15年并達到退休年齡（男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲）。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家全額領取養(yǎng)老金的條件要遠遠高于我國，一方面其最低繳費年限更長，法國、德國分別都超過40年，其他一些國家如英國、西班牙、日本等國養(yǎng)老金的最低繳費年限也大都在20年以上，而我國目前規(guī)定的領取養(yǎng)老金的最低繳費年限偏低，僅為15年。由于目前我國養(yǎng)老金領取條件過寬，在很大程度上加大了養(yǎng)老金制度的支付壓力。

再次，第一支柱統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)企業(yè)負擔不公平。經(jīng)過多年發(fā)展，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍然沒能實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，甚至只有部分省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，很多省份仍處于養(yǎng)老金省級調劑的管理模式中?；攫B(yǎng)老保險是保障職工基本權益和建立完善的勞動力市場的基礎性制度，為此，世界上大多數(shù)國家是全國統(tǒng)籌，中央政府主導。但是，由于我國經(jīng)濟體制轉型的制約，全國統(tǒng)籌一直未能實現(xiàn)，造成兩大后果。一是不同省份養(yǎng)老金財政狀況不同導致企業(yè)繳費負擔不同，例如，由于東北地區(qū)退休職工多，養(yǎng)老負擔重，企業(yè)要按照企業(yè)工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險;而廣東省退休人員少，養(yǎng)老負擔輕，企業(yè)的繳費負擔為企業(yè)工資總額的14%。這一差距不僅影響了社會資本對東北地區(qū)的資本投資熱情，現(xiàn)存企業(yè)也想方設法離開當?shù)匾詼p輕負擔，從而形成了養(yǎng)老金制度的惡性循環(huán)。二是養(yǎng)老金轉移接續(xù)手序繁雜。當勞動力在不同省份流動時，不僅需要轉移養(yǎng)老保險關系，還要轉移養(yǎng)老金，其中的個人賬戶部分還好統(tǒng)計，社會統(tǒng)籌部分的轉移就更復雜了，工作量繁重，制度成本巨大。

最后，保值增值能力有限，降低了基金的運行效率。據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》公布利息收入等信息綜合分析，中國基本養(yǎng)老保險基金的投資收益基本維持在2%左右，[3]而2000年到2015年間的年均通貨膨脹率約為2.35%，中國基本養(yǎng)老保險基金實際上處于貶值狀態(tài)。與此同時，全國社保基金理事會自2000年成立到2015年年底，其管理的全國社會保障儲備基金年平均收益率為8.82%，形成強烈反差，表明我國基本養(yǎng)老保險基金保值增值能力還有較大的發(fā)展空間。

中國養(yǎng)老金體系改革的路徑思考

借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。從發(fā)達國家改革實踐看，凡成功實現(xiàn)公平性、充足性和可持續(xù)性的國家多實行多支柱的養(yǎng)老金體系。多支柱的養(yǎng)老金體系主要由公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金組成。其中第一支柱的公共養(yǎng)老金是政府立法強制實施的養(yǎng)老金計劃，旨在給老年人提供基本養(yǎng)老保障，克服長壽風險。政府對第一支柱養(yǎng)老金負有最終責任，一般采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由當期工作一代人通過稅收融資，給付退休一代人的養(yǎng)老金待遇，體現(xiàn)代際之間的社會再分配。在待遇形式上可以實行非繳費型普惠養(yǎng)老金計劃，為貧困者以及低收入群體提供最低水平的收入保障，旨在消除老年貧困;也可以實行養(yǎng)老金待遇與繳費額度及繳費期限相關的養(yǎng)老金計劃。第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金計劃，一般由單位主導建立，單位和個人共同繳費，通常采取完全積累的方式，國家給予稅收優(yōu)惠等政策扶持。第三支柱是個人養(yǎng)老金，由個人主導，自愿繳費，國家給予稅收優(yōu)惠，采取完全積累制。

全球養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗教訓表明：任何單一的養(yǎng)老金體系都難以應對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，這方面有一系列案例：養(yǎng)老金體系僅僅依賴第一支柱的國家如希臘，近年來的財政危機與公共養(yǎng)老金入不敷出有很大的關系。曾經(jīng)在上個世紀80年代改革中只推行個人儲蓄型養(yǎng)老金的智利，也遇到了問題，近年來不得不重建政府主導的第一支柱養(yǎng)老金。從這些教訓中可以看出，需要通過多支柱的養(yǎng)老金制度組合，才能更好地進行風險分散，才能構建一個覆蓋廣泛、充足、可持續(xù)的養(yǎng)老金體系。

我國養(yǎng)老金體系的結構性改革思路。完善中國養(yǎng)老金體系的核心應該是明晰中國養(yǎng)老金體系的多方責任邊界。鑒于中國養(yǎng)老金體系的復雜性，養(yǎng)老金體系的改革和完善不宜推倒重來，應當充分借鑒國際上多支柱的不同主體責任理念，按照不同主體責任劃分對現(xiàn)有制度進行有效整合與優(yōu)化，建立城鄉(xiāng)一體化背景下的覆蓋全體國民的多支柱養(yǎng)老金體系。

首先，整合第一支柱公共養(yǎng)老金，體現(xiàn)政府責任。根據(jù)中國目前養(yǎng)老金體系構成以及責任劃分，應將城鎮(zhèn)職工和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌和個人賬戶在制度上分離，恢復其現(xiàn)收現(xiàn)付的特點，雇主與雇員繼續(xù)共同繳費，但是，需要將個人賬戶轉變?yōu)閭€人繳費記錄，不再單獨計發(fā)，也不再繼承。與此同時，財政要通過劃轉國有資本充實養(yǎng)老金的方式補貼轉制成本。重建后的第一支柱可以有助于盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，通過大數(shù)法則分散風險，為城鎮(zhèn)就業(yè)者提供基本養(yǎng)老保障。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的主要對象是農(nóng)業(yè)勞動者，其中的基礎養(yǎng)老金是政府財政為農(nóng)業(yè)勞動者年老時提供的生活補貼。這是取消農(nóng)業(yè)稅之后政府為廣大農(nóng)民做的又一件好事，也與發(fā)達國家實行的“以工補農(nóng)”政策不謀而合。為提高制度效率，優(yōu)化整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，應將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌和個人賬戶進行分離，將社會統(tǒng)籌部分待遇給付直接定位于公共養(yǎng)老金中的普惠制養(yǎng)老金，合理確定待遇水平，并且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展有序提高。

其次，優(yōu)化第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，強化單位責任。第二支柱養(yǎng)老金是與職業(yè)相關聯(lián)的養(yǎng)老金制度安排，在我國當前制度設計中表現(xiàn)為強制性的職業(yè)年金制度和自愿性的企業(yè)年金制度，兩種職業(yè)養(yǎng)老金制度的不同政策給城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)者帶來了新的制度不公，應在完善第一支柱養(yǎng)老金制度的基礎上，逐步加強稅收優(yōu)惠等政策支持并考慮運用“自動加入”的方式完善企業(yè)年金制度。同時糾正職業(yè)年金中國家機關的“虛賬”辦法，盡快實現(xiàn)“實賬”管理。并且，在時機成熟時，應考慮將企業(yè)年金與職業(yè)年金并軌，建成統(tǒng)一的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金。

最后，加快建設第三支柱個人養(yǎng)老金，發(fā)揮個人責任。第三支柱個人養(yǎng)老金制度由個人主導，能夠發(fā)揮個人積極性。個人養(yǎng)老金一方面享受稅收優(yōu)惠，另一方面，由于個人養(yǎng)老金是長期資金，可以投資資本市場保值增值。通過第三支柱個人養(yǎng)老金制度建設，可以把傳統(tǒng)的“儲蓄養(yǎng)老”觀念改變?yōu)椤巴顿Y養(yǎng)老”，不僅可以為老年人提供更多的退休收入，而且可以推動資本市場的改革與完善。當前我國正處于經(jīng)濟結構轉型期，靈活就業(yè)群體規(guī)模不斷擴大，而這部分群體難以被企業(yè)主導的第二支柱覆蓋，發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金制度可以對其形成有效的補充保障。

我國養(yǎng)老金體系改革的配套措施。首先，適時延遲全額領取養(yǎng)老金年齡，緩解養(yǎng)老金支付壓力。適時延遲退休年齡是許多發(fā)達國家應對人口老齡化、緩解養(yǎng)老金支付壓力的重要措施。無論從國際經(jīng)驗，還是從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前我國退休年齡或領取退休金的年齡都偏低，有著延遲退休年齡的必要性和緊迫性。這一政策改革過程必須精心設計，處理好各方關系，循序漸進，逐步推進。

其次，適當提高養(yǎng)老金繳費年限，增強制度的可持續(xù)性。目前，我國基本養(yǎng)老保險是強制性的，但由于法定的最低繳費年限為15年，很難避免參保人在達到法定的最低繳費年限后停止繳費。特別是在人均預期壽命不斷增加以及實際工作年限提高的背景下，現(xiàn)行15年的法定最低繳費年限的要求過低，不僅不利于其養(yǎng)老資產(chǎn)的積累，也不利于制度的持續(xù)發(fā)展。發(fā)達國家全額領取養(yǎng)老金的最低繳費年限要遠遠高于我國，如法國為41年，英國為35年，德國為45年。為適應人均預期壽命延長的需要以及保障勞動者退休后的生活，建議明確區(qū)分可以領取基本養(yǎng)老保險待遇的最低繳費年限和全額領取基本養(yǎng)老保險待遇的繳費年限兩個政策概念。在保留15年最低繳費年限的政策下，制定最低待遇養(yǎng)老金與之相對應;與此同時，將全額領取基本養(yǎng)老保險待遇的繳費年限提高至25年或者30年，并且明確，這一標準今后將隨著人均預期壽命的提高而動態(tài)調整。

再次，確保繳費基數(shù)真實足額，提高養(yǎng)老金收入水平。按照目前政策規(guī)定，我國基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)可在當?shù)厣鐣骄べY的60%～300%之間確定，許多企業(yè)為降低繳費壓力，選擇以最低水平確定繳費基數(shù)。由于我國基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)不實，在很大程度上影響了我國基本養(yǎng)老保險的收支平衡并造成繳費率虛高的現(xiàn)象。近期，中央決定由稅務部門統(tǒng)一征收社保費，應當利用這一有利時機，參照個人納稅基數(shù)，合理確定單位和個人基本養(yǎng)老保險的應繳費基數(shù)，從而保證基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的真實化足額化。

最后，完善養(yǎng)老金投資體制，保障養(yǎng)老金保值增值。重構三支柱的養(yǎng)老金體系的重要前提是必須完善我國的養(yǎng)老金投資體制，第二、三支柱采取的是完全積累的方式，必須保證養(yǎng)老金能夠在安全的前提下實現(xiàn)保值增值。我國資本市場經(jīng)過多年發(fā)展，具備養(yǎng)老金投資增值的客觀條件，在發(fā)揮資本市場作用的同時，必須加強投資的風險控制，完善投資體制，明確投資范圍、投資比例以及投資決策、管理與執(zhí)行機制，并加強資金的審計和監(jiān)督，為養(yǎng)老金投資營造一個良好的環(huán)境。

注釋

[1]2018年2月26日，國新辦新聞發(fā)布會報道。

[2]制度贍養(yǎng)率是指制度內領取養(yǎng)老金的人數(shù)與制度內繳納養(yǎng)老保險費的人數(shù)之比。

[3]經(jīng)濟觀察報：《2017年2月25日養(yǎng)老金入市全面啟動 社?；鹱钚率找媛适嵌嗌伲俊?，http：//www.southmoney.com/gupiao/jjzcg/201702/1098252.html。

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責 編/楊昀赟