1923年《中華民國憲法》制定中的省制之爭

鄭金鵬

【關(guān)鍵詞】省制 ?聯(lián)邦制 ?1923年《中華民國憲法》

【中圖分類號】D921 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.011

省制問題爭議的背景與概述

地方制度是國家政治結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是一國憲政體系的基石之一。我國自元代設(shè)立行省制，確立了地方區(qū)域的劃分與地方行政制度，并為明清所繼承。此后省成為國家組成結(jié)構(gòu)中最大的區(qū)域單位，并不斷完善。在此期間，省為垂直受中央政府直接管轄的行政區(qū)域。[1]清末因太平天國運(yùn)動與外國勢力入侵等因素，國家實力衰落，中央政府權(quán)威消解，逐漸喪失對作為地方的省的完全控制，地方主義抬頭，漸成與中央分庭抗禮之勢。在為民國鼎定國基，制定憲法之時，議員們對于省在國家政治生活中該發(fā)揮何種作用，對于其在國家由傳統(tǒng)帝制向現(xiàn)代民主共和轉(zhuǎn)型的過程中該如何成功改造，以鞏固共和，考慮良多，爭論激烈。

地方制度這一章節(jié)，是在民國五年（1916年）時首次以“省制問題”為名在憲法會議上被提出的，并經(jīng)過激烈討論。民國六年（1917年）憲法草案二讀會時通過“地方制度”章節(jié)標(biāo)題，開始進(jìn)入審議階段。但審議會尚未召開完畢，段祺瑞解散國會，孫中山在廣州宣布護(hù)法運(yùn)動，成立非常國會，繼續(xù)審議草案。但該二讀會尚未結(jié)束，又因陳炯明叛變，不得不解散。民國十一年（1922年），直奉戰(zhàn)爭結(jié)束，法統(tǒng)重光，北洋政府恢復(fù)約法和國會。非常國會時期討論的條款被視為無效而廢棄，重新對于地方制度一章進(jìn)行審議討論。民國十二年（1923年）一月，審議進(jìn)入二讀會階段，但因爭議較大，條文被擱置，并同時提議增加“國權(quán)”一章。后來議員們繼續(xù)協(xié)商，恰又發(fā)生北京政變，黎元洪離職。直到該年十月，又重新召開二讀會，將修正案按之前審議內(nèi)容迅速通過，并進(jìn)行三讀程序，最后成為正式憲法條文。[2]

省性質(zhì)之爭議

考察省制在1923年《中華民國憲法》中的內(nèi)容，首先需要明確省的性質(zhì)。這里所說的省的性質(zhì)，是指省的定位，即省以何種身份存在于憲法之中，在國家政治生活中扮演何種角色。省的性質(zhì)對于起草省制條款有根本上之意義。對于這一問題，制憲過程中出現(xiàn)四種聲音。

省為行政區(qū)域。自元明清各朝，省均是國家的行政區(qū)域，省本身并未取得一種獨立的資格，完全隸屬于中央。有議員在闡述類似觀點時，還指出中華民國是承襲前清的疆域而建立的，并非聯(lián)邦制國家可比，因此在省制問題上應(yīng)延續(xù)清朝的單一制模式。[3]

行政區(qū)域說的觀點，立足于歷史的角度論證省的性質(zhì)，但其面臨的問題是，現(xiàn)實政治環(huán)境中各地軍閥割據(jù)，且在制憲后期，聯(lián)省自治運(yùn)動更是風(fēng)起云涌，仍然視省為行政區(qū)域的做法，在現(xiàn)實中難以貫徹實現(xiàn)。因此這派聲音在制憲后期逐漸式微，不過在如議員狄樓海、王廷弼等提交的修正案中仍指出，“以省為單純官治行政區(qū)域也”。[4]其意直指當(dāng)時各地的聯(lián)省自治運(yùn)動，要求回歸到傳統(tǒng)的省制模式，將自治權(quán)力下放到省之下的道和縣，不過這樣的主張依舊和者甚少。

省為自治團(tuán)體。將省視為純粹自治團(tuán)體的看法，在制憲初期并不明顯，而在聯(lián)省自治運(yùn)動興起，國會復(fù)會后這一觀點逐步有影響，甚至進(jìn)一步主張為實現(xiàn)聯(lián)邦制，其主要是從現(xiàn)實的政治環(huán)境出發(fā)。在當(dāng)時各省勢力壯大，特別是進(jìn)入聯(lián)省自治運(yùn)動后，南方各省份已經(jīng)紛紛起草或公布了自己的省憲法，自我賦權(quán)，如果中央制憲忽視現(xiàn)實，一味強(qiáng)調(diào)省的行政區(qū)域?qū)傩?，則勢必會進(jìn)一步加大與地方的矛盾，導(dǎo)致政治局面的不穩(wěn)定。因此，毋寧從現(xiàn)實的情況出發(fā)，因應(yīng)各省目前主張自治，制定省憲的趨勢，由中央加以確定，進(jìn)一步團(tuán)結(jié)地方。

省為行政區(qū)域兼自治團(tuán)體。行政區(qū)域兼自治區(qū)域的觀點，綜合了行政區(qū)域說與自治團(tuán)體說的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)省的復(fù)合屬性，成為中央與地方之間的樞紐。省政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，受中央政府的管理，管理省內(nèi)的行政事務(wù)，這是行政區(qū)域說的內(nèi)容。另一方面，省也要受到省議會的監(jiān)督，省議會作為地方民意機(jī)構(gòu)，是地方自治權(quán)力與自治性質(zhì)的象征。省的復(fù)合屬性，使其受到來自中央與地方的雙重監(jiān)督，同時居中協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，使中央不必集權(quán)，地方也不必獨立。其立足點在于，省的主體是國家的行政區(qū)域，自治屬性僅是次要的附屬地位。[5]同時，自治的范圍仍然是在一個單一制國家內(nèi)，并未有將憲法朝聯(lián)邦制方向發(fā)展之意圖。

省為自治團(tuán)體兼行政區(qū)域。該觀點雖非最早出現(xiàn)，因其能妥協(xié)各派主張，符合現(xiàn)實政治環(huán)境而最終在憲法會議上被表決通過，成為后來討論省制問題，起草條款的基礎(chǔ)。雖然在最終的憲法條文中，并無省為地方最高自治團(tuán)體，兼為國家行政區(qū)域的明文條款，但省的性質(zhì)隱然存在于條文之中。憲法起草委員會委員長湯漪在《中華民國憲法草案說明書》中便指出，“所謂‘省為地方最高自治團(tuán)體兼為國家行政區(qū)域一義已確立，則省之不得不存與其欲廢而不可能之地位當(dāng)然不成問題。”[6]

省權(quán)大小之爭議

國權(quán)概括、省權(quán)列舉。從“事務(wù)”與“權(quán)力”的關(guān)系而言，權(quán)力的行使是針對具體的事務(wù)而來的，單一國家異于聯(lián)邦制國家就在于單一制國家中央政府事務(wù)無限，故其權(quán)限取概括主義，地方事務(wù)有限，其權(quán)限列列舉主義。[7]從立法技術(shù)方面考慮，如果中央和地方權(quán)限都采取列舉式規(guī)定，則難免有所掛漏，不如一方取概括主義，一方取列舉主義，又因中國為單一制國家，所以中央權(quán)限即應(yīng)采概括規(guī)定。從國情角度出發(fā)，與聯(lián)邦國家之不同，概括規(guī)定即有其留保權(quán)，若中央列舉而地方概括，則是先有地方，后有國家，與我國情形實覺不符。[8]主張國權(quán)概括，省權(quán)列舉的觀點在制憲前期一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這一觀點，其落腳點還是在于省權(quán)限來自于國家，并力圖完全和西方聯(lián)邦制國家憲法撇清關(guān)系，極力否認(rèn)聯(lián)邦制。但是在制憲后期，該觀點逐漸被國權(quán)列舉、省權(quán)概括的觀點所取代。

省權(quán)概括，國權(quán)列舉。在哲學(xué)理論上，概括主義是抽象的，但是抽象并不意味著無法感知，而且空間更廣闊。[9]從實踐發(fā)展來看，省權(quán)如果列舉在憲法之中，則難以因?qū)姺睆?fù)雜，不斷變化的現(xiàn)實情況，不如予以概括規(guī)定。[10]從發(fā)展自治的角度而言，如果依照省權(quán)列舉、國權(quán)概括的觀點來，則中央的權(quán)限未免過大，而地方則難免受到拘束，因此不如反其道而行。[11]而從立法技術(shù)上考慮，省的地位本就不易確定，因此省權(quán)更難以明確。而除了軍事外交等明顯屬于國家事權(quán)外，其余權(quán)力內(nèi)容廣泛，難以一一加以確認(rèn)，因此只能取概括的規(guī)定。如果列舉，難免掛一漏萬。[12]在民國六年的四十三次審議會上，地方權(quán)限概括與列舉均不足三分之二，被否決。[13]而在民國十一年（1922年）第四十九次審議會上，贊成省之權(quán)限取概括主義者超過三分之二，表決通過作為憲法起草委員會起草的原則。[14]

國權(quán)列舉、省權(quán)列舉。憲法草案初讀時，對是否允許省制定省憲的問題上，產(chǎn)生爭議較大，故觀點中立議員召集贊成與反對省憲的議員，進(jìn)行三方會談，形成一個新的協(xié)商草案，改變了之前的表決結(jié)果，形成新的條文草案。[15]陸鼎揆在1924年《東方雜志》上發(fā)表文章稱1923年憲法中省權(quán)與國權(quán)皆列舉的做法，是來源于張君勱的《國是憲法會議草案》。[16]但究其經(jīng)過，省權(quán)列舉、國權(quán)列舉的做法更可能是前述主張省權(quán)列舉、國權(quán)概括與省權(quán)概括、國權(quán)列舉二種觀點的綜合。根據(jù)議員黃贊元的報告，協(xié)商會議在決議“地方分權(quán)主義”與“省縣并立主義”兩項原則后，對于“國權(quán)”章節(jié)，達(dá)成意見，“劃分國家事權(quán)與地方事權(quán)”[17]。因此，國權(quán)列舉、省權(quán)列舉的做法更可能是一種無奈的妥協(xié)方法。

省制之爭對憲法制定之影響

學(xué)界多將1923年《中華民國憲法》視為一部聯(lián)邦制憲法，而通過對于憲法制定過程中爭議問題的描述可以發(fā)現(xiàn)，議員們所爭論的內(nèi)容仍然是圍繞在一個統(tǒng)一的單一制國家之下。對于省的性質(zhì)，議員們在民國六年（1917年）即表決通過省為地方最高自治團(tuán)體兼國家行政區(qū)域。主張省為行政區(qū)域說、省為行政區(qū)域兼自治團(tuán)體說以及省為自治團(tuán)體兼行政區(qū)域說的議員，其言行論述已明確支持主張單一制國家的。即使主張省為自治團(tuán)體的議員中，亦有不少議員是支持省為自治團(tuán)體，但明確反對實現(xiàn)聯(lián)邦制。在省的權(quán)限劃分上，主張省權(quán)概括者與列舉者皆是以發(fā)展地方自治，推進(jìn)民主為目標(biāo)，其任務(wù)并非無限擴(kuò)大地方權(quán)限，限制中央。單一制國家的憲法，一般對于地方權(quán)限以法律的形式加以規(guī)定，并不體現(xiàn)在憲法之中。但這并不意味著在憲法中規(guī)定中央與地方的權(quán)限便不是單一制國家憲法，“即便是在主權(quán)統(tǒng)一的集權(quán)型單一制國家，也完全可以允許一定程度的地方自治分權(quán)。事實上，沒有任何理由認(rèn)為單一制達(dá)不到聯(lián)邦制的地方分權(quán)程度。”[18]因此，對于1923年《中華民國憲法》，更傾向于單一制度下的中央與地方高度分權(quán)制模式。

此外，從十年間議員們對于省制度的爭議以及最后的憲法條文出爐來看，民國初年的議會尚處于不完善、不成熟的階段，議場外的因素對于制憲的影響較大，議員們議政的水平尚待提高。兩院的議員們在制憲時的態(tài)度都是真誠的，他們把憲法視為中國實現(xiàn)民主共和的基石和大道，因此對于憲法條文的制定確實是慎之又慎，反復(fù)爭論。不論其對省制問題的各項議題持何種態(tài)度，議員們的交鋒基本都是從理論、現(xiàn)實等方面來試圖說服彼此。不過，雖然這些議員真誠地各抒己見，努力依照制憲規(guī)則制定憲法，但是在程序上存在著不少問題，受到程序外政治操縱的情況仍然存在。例如，最終表決通過的“省權(quán)概括、國權(quán)列舉”的議案，卻因為議場上議員的爭執(zhí)而被場外的黨派協(xié)商會方案所代替。

經(jīng)過激烈爭論而誕生的1923年《中華民國憲法》省制條款，雖因“賄選”的陰影以及曹錕的下臺而黯然失色，但對于省制問題的討論并未就此停止。南京國民政府時期，對于省制問題的關(guān)注仍然有增無減，比較1923年《中華民國憲法》的省制條款與1947年《中華民國憲法》的條款時，可以發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)部分的內(nèi)容被繼承下來，不少條文都能在民初這場關(guān)于省制的爭論中找到影子。法律制度的發(fā)展或許就是這樣，在一代代人的努力中日臻完善，而過往者對制度的摸索正是我們當(dāng)下重新思考的起點。

注釋

[1]周振鶴：《中國地方行政制度史》，上海人民出版社，2005年，第74～80頁。

[2]吳宗慈：《中華民國憲法史》，北京：法律出版社，2013年，第336～337、787頁。

[3]《憲法會議公報》第12冊，第70頁。

[4]《憲法會議公報》第52冊，《修正案》第6頁。

[5]《憲法會議公報》第19冊，第37頁。

[6]《憲法會議公報》第59冊，《起草委員會報告書》第2頁。

[7]《憲法會議公報》第20冊，第31～32頁。

[8]《憲法會議公報》第52冊，《審議會會議錄》第75～76頁。

[9]《憲法會議公報》第18冊，第27頁。

[10]《憲法會議公報》第50冊，第86頁。

[11]《憲法會議公報》第51冊，《審議會會議錄》第57頁。

[12]《憲法會議公報》第52冊，《意見書》第52頁。

[13]《憲法會議公報》第51冊，《審議會會議錄》第57頁。

[14]《憲法會議公報》第53冊，《審議會會議錄》第17頁。

[15][17]吳宗慈：《中華民國憲法史》，北京：法律出版社，2013年，第794、795頁。

[16]陸鼎揆：《國是會議憲法草案對于北京新憲法之影響》，《東方雜志》，1924年21卷第1期。

[18]張千帆：《國家主權(quán)與地方自治》，北京：中國民主法制出版社，2012年，第31頁。

責(zé) 編/楊昀赟