關(guān)于加強(qiáng)公共資源交易保證金管理的思考

董慎秋

投標(biāo)保證金是公共資源交易保證金的主體，是招投標(biāo)活動(dòng)的重要組成部分。投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人在項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)前繳納一定金額作為投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其作用是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，預(yù)防和懲戒投標(biāo)人在招標(biāo)活動(dòng)中的違法、違規(guī)、違約行為，維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)招標(biāo)人的損失。2019年5月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)）指出，各級(jí)公共資源交易中心是公共資源交易平臺(tái)主要運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)于進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目，經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)，履行保證金代收代退職能，是公共資源交易保證金的核算管理主體。作為公共資源交易工作人員，筆者總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)公共資源交易保證金管理思考如下，希望為公共資源交易工作提供參考。

一、當(dāng)前投標(biāo)保證金繳納存在的問(wèn)題

（一）資金占用較多、投標(biāo)成本偏高

目前，銀行電匯作為一種直接、高效的保證金繳納方式被普遍采用，但很多招標(biāo)項(xiàng)目金額都在上千萬(wàn)元乃至上億元，盡管《招投標(biāo)法實(shí)施條例》明確規(guī)定投標(biāo)保證金的收取上限，但由于在實(shí)際招投標(biāo)中，一些項(xiàng)目的招投標(biāo)工作具有集中性、季節(jié)性的特點(diǎn)，同一投標(biāo)人經(jīng)常在同一時(shí)段參與多個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)，使得企業(yè)占用資金較多，投標(biāo)成本加大。另外，在招投標(biāo)活動(dòng)中，常常會(huì)有因經(jīng)驗(yàn)欠缺的投標(biāo)人未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的要求轉(zhuǎn)賬導(dǎo)致投標(biāo)失敗的情況，比如未按規(guī)定從基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)賬、未繳入指定子賬戶(hù)等而被廢標(biāo)。

（二）投標(biāo)保證金繳納管理系統(tǒng)多樣化，管理難統(tǒng)一

近年來(lái)，各地按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）要求，積極推動(dòng)整合分散的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等交易平臺(tái)，全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)則統(tǒng)一、公開(kāi)透明的平臺(tái)體系初步建成。公共資源交易迅速發(fā)展，但仍存在多頭監(jiān)管等問(wèn)題，有的地區(qū)出現(xiàn)全省各市資源不共享的情況。以X市為例，公共資源交易中心在投標(biāo)保證金管理方面做了很多努力，較過(guò)去財(cái)務(wù)人員人工核對(duì)保證金，管理效率取得很大提升，但保證金繳納管理系統(tǒng)仍然多樣化。具體為建設(shè)工程項(xiàng)目，投標(biāo)人在招投標(biāo)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)繳納保證金，水利項(xiàng)目則通過(guò)網(wǎng)上交易平臺(tái)繳納，農(nóng)發(fā)和其他項(xiàng)目通過(guò)銀行現(xiàn)金管理平臺(tái)繳納，產(chǎn)權(quán)交易則通過(guò)網(wǎng)銀模式繳納，繳納系統(tǒng)多樣，難以統(tǒng)一管理。公共資源交易中心的財(cái)務(wù)工作人員查詢(xún)需要分別登錄不同的系統(tǒng)，各系統(tǒng)復(fù)雜性不同，信息難以及時(shí)匯總反饋。投標(biāo)人有時(shí)會(huì)對(duì)一個(gè)項(xiàng)目重復(fù)匯款，財(cái)務(wù)人員則需要花費(fèi)大量的時(shí)間去匹配、核實(shí)。

（三）電子化管理模式有待完善

以X市為例，現(xiàn)行保證金管理模式屬于半自動(dòng)化賬務(wù)管理模式，一種是銀行開(kāi)發(fā)的現(xiàn)金管理平臺(tái)與公共資源交易中心的招投標(biāo)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)沒(méi)有互通，投標(biāo)人通過(guò)子賬號(hào)向交易中心賬戶(hù)轉(zhuǎn)款，財(cái)務(wù)人員人工核對(duì)投標(biāo)名單和入賬明細(xì)。第二種是公共資源交易中心的招投標(biāo)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)與銀行進(jìn)行專(zhuān)網(wǎng)鏈接，投標(biāo)人通過(guò)此類(lèi)子賬號(hào)向交易中心賬戶(hù)轉(zhuǎn)款，銀行進(jìn)行數(shù)據(jù)處理后及時(shí)將信息傳遞至交易平臺(tái)，退款時(shí)則相反。由于監(jiān)管方不同，不同類(lèi)型的招標(biāo)項(xiàng)目保證金，必須通過(guò)以上不同的系統(tǒng)進(jìn)行管理，兩種模式下財(cái)務(wù)人員都是依據(jù)銀行流水賬，通過(guò)財(cái)務(wù)核算軟件處理資金往來(lái)賬目。保證金核算工作處于整個(gè)交易業(yè)務(wù)的最后環(huán)節(jié)，無(wú)法發(fā)揮諸如投標(biāo)企業(yè)匯錯(cuò)子賬戶(hù)類(lèi)似情況事先預(yù)警作用。

二、加強(qiáng)交易保證金管理的幾點(diǎn)建議

（一）統(tǒng)一保證金管理核算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享

筆者建議，在現(xiàn)行保證金管理模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)由省級(jí)主管部門(mén)牽頭研發(fā)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)框架統(tǒng)一、參數(shù)匹配的保證金管理核算系統(tǒng)。各行業(yè)管理部門(mén)根據(jù)行業(yè)管理需求，統(tǒng)一匯總公共資源交易中心，對(duì)交易系統(tǒng)研發(fā)制定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一信息收集要求，統(tǒng)一指令格式、統(tǒng)一數(shù)據(jù)預(yù)留端口，實(shí)現(xiàn)全省各市數(shù)據(jù)共享。利用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等手段實(shí)現(xiàn)各地投標(biāo)企業(yè)的信息數(shù)據(jù)共享。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)間搭建過(guò)賬平臺(tái)，投標(biāo)人通過(guò)交易平臺(tái)銀行端口繳納保證金后，財(cái)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)依據(jù)項(xiàng)目名稱(chēng)進(jìn)行分類(lèi)記賬，使公共資源交易平臺(tái)與保證金管理核算系統(tǒng)連成一個(gè)體系。

（二）推行多樣化的保證金繳納方式，減少投標(biāo)人資金占用

貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院切實(shí)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)增效的精神，降低投標(biāo)人參與招投標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的制度性交易成本，減少資金占用和挪用風(fēng)險(xiǎn)，推行多樣化的保證金繳納方式是必要工作。一是鼓勵(lì)投標(biāo)人以銀行電子保函、投標(biāo)保單等形式繳納保證金，構(gòu)建更加高效開(kāi)放的招投標(biāo)采購(gòu)新秩序，提升交易服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。銀行電子保函是由經(jīng)銀行評(píng)估合格的投標(biāo)人申請(qǐng)銀行開(kāi)立的保證函，一定程度上可以反映出企業(yè)資信狀況和實(shí)力，交易風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，銀行對(duì)此類(lèi)保函的收費(fèi)比例也較低;投標(biāo)保單是指投標(biāo)人購(gòu)買(mǎi)的與投標(biāo)保證金發(fā)揮同等作用的一種擔(dān)保方式，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格便宜，平均年化費(fèi)率低，操作流程清晰簡(jiǎn)單，這些都會(huì)降低投標(biāo)人的資金成本，激發(fā)招投標(biāo)市場(chǎng)的活力。二是拓寬保證金支付方式，利用第三方支付平臺(tái)，例如公共資源交易中的房屋產(chǎn)權(quán)、車(chē)輛拍賣(mài)等國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，這類(lèi)業(yè)務(wù)的競(jìng)拍人多是自然人，競(jìng)拍人受文化水平及業(yè)務(wù)素質(zhì)影響，不能熟練使用保證金管理系統(tǒng)，制約了交易效率提高，可以在保證交易資金安全，競(jìng)拍人信息不泄露的前提下使用微信、支付寶等第三方支付平臺(tái)。三是探索以年金形式收取保證金，投標(biāo)企業(yè)繳納固定數(shù)額的保證金，在保證金有效期大于等于投標(biāo)有效期即可競(jìng)標(biāo)相應(yīng)類(lèi)別多個(gè)項(xiàng)目，這種方式極大減少投標(biāo)人及公共資源交易機(jī)構(gòu)資金核算工作量，降低企業(yè)資金占用成本。

（三）創(chuàng)新保證金監(jiān)管模式，強(qiáng)化管理系統(tǒng)的安全性

投標(biāo)保證金統(tǒng)一管理模式的形成，對(duì)保證金監(jiān)管模式提出了更高的要求。不僅要繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管體制，還要建立基于互聯(lián)網(wǎng)科技的全新監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)多方聯(lián)動(dòng)，共同監(jiān)督。由于投標(biāo)保證金管理并不是簡(jiǎn)單的資金管理，還涉及到與投標(biāo)相關(guān)的一些信息管理。因此，通過(guò)大數(shù)據(jù)構(gòu)建基于投標(biāo)保證金管理的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)獲取資金數(shù)額的變動(dòng)情況，進(jìn)而保障資金安全。此外，為了健全投標(biāo)保證金管理的監(jiān)督體制，還應(yīng)該建立信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)各種資源的整合，保證各監(jiān)督部門(mén)信息溝通和反饋的有效性和及時(shí)性。

（四）試點(diǎn)并推廣取消投標(biāo)保證金

為優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，多地已明確取消政府采購(gòu)活動(dòng)收取投標(biāo)保證金的強(qiáng)制規(guī)定，不再向信用記錄良好的供應(yīng)商收取投標(biāo)保證金，《關(guān)于做好政府采購(gòu)支持企業(yè)發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》（蘇財(cái)購(gòu)〔2020〕52號(hào)）規(guī)定“進(jìn)一步降低供應(yīng)商投標(biāo)成本，取消政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金”。建設(shè)工程、水利及農(nóng)發(fā)項(xiàng)目可以借鑒政府采購(gòu)行為，在市場(chǎng)信用體系健全有效，違法違規(guī)違約行為得到有效遏制的情況下，根據(jù)項(xiàng)目具體情況區(qū)分是否需要繳納投標(biāo)保證金，適當(dāng)降低保證金限額和繳納比例。

綜上所述，統(tǒng)一保證金管理核算系統(tǒng)，開(kāi)展多樣化的保證金繳納方式，依托“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”模式，搭建金融服務(wù)平臺(tái)與電子招標(biāo)平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，創(chuàng)新保證金監(jiān)管模式等，是節(jié)約資源和交易成本的有效手段。另外，相關(guān)部門(mén)在市場(chǎng)信用體系健全有效，違法違規(guī)違約行為得到有效遏制的情況下，試點(diǎn)取消投標(biāo)保證金，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)為企業(yè)減負(fù)的良好途徑。