優(yōu)化營商環(huán)境視閾下法治政府建設(shè)的實效與展望

李錦媛

營商環(huán)境建設(shè)是動態(tài)發(fā)展過程，其核心始終在于處理好政府和市場這一關(guān)系。正如中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025）》明確指出要“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”;2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議中強調(diào)“持續(xù)激發(fā)市場主體活力……營造各類所有制企業(yè)競相發(fā)展的良好環(huán)境”，這些文件及會議精神無疑對政府與市場的關(guān)系提出了更高要求。本文基于分析法治政府建設(shè)對營商環(huán)境打造所發(fā)揮的角色作用，進而肯定現(xiàn)行制度建設(shè)基礎(chǔ)之上，討論如何不斷深化以形成長效法治化機制。

一、法治政府建設(shè)對營商環(huán)境優(yōu)化的價值內(nèi)蘊

法治是最好的營商環(huán)境。營商環(huán)境優(yōu)化需要形成多元一體格局。2016年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，“要完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”，并將優(yōu)化營商環(huán)境概括為以下方面，即“營造公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境”，而法治政府應(yīng)當(dāng)在前述每一環(huán)節(jié)都發(fā)揮重要作用。

（一）打造公平公正的市場環(huán)境

市場經(jīng)濟的核心是公平競爭，但市場自身有其自發(fā)性、盲目性、滯后性等弊端，因此需要政府“有形之手”維護最基本的公平秩序。在市場準(zhǔn)入方面，政府制定的“負面清單”為企業(yè)平等進入市場提供了前提，市場主體進入負面清單以外的領(lǐng)域不再受限。2019年3月19日通過了《中華人民共和國外商投資法》，相較于之前的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》三法，該法第4條明確規(guī)定實施準(zhǔn)入前國民待遇，實現(xiàn)外國投資者與本國投資者一律平等保護。此處雖用“準(zhǔn)入前”字樣，但實則為投資者整個投資階段提供平等保護。[1]

在企業(yè)經(jīng)營過程中，依據(jù)《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定，政府不得實施行政壟斷行為;企業(yè)也應(yīng)當(dāng)打破地方保護主義、貿(mào)易壁壘;同時，也要防止企業(yè)間達成壟斷協(xié)議阻礙彼此間的競爭。企業(yè)有違法行為時，政府應(yīng)當(dāng)依法行政，做到客觀公正?！缎姓幜P法》雖經(jīng)三次修訂，但意旨不會發(fā)生改變：行政處罰遵循公正、公開的原則;作出行政決定時，聽取相對人陳述申辯權(quán)，做到每一項行政決定都于法有據(jù)。企業(yè)合法權(quán)益受到侵害時，應(yīng)當(dāng)及時予以救濟，不能因企業(yè)給當(dāng)?shù)貏?chuàng)收之不同、非本地企業(yè)等因素而差別對待。

（二）打造活力高效的政務(wù)環(huán)境

通常意義上，國家治理體系由政府、市場、社會三部分組成。在所有權(quán)力主體中，政府具有壓倒一切的重要性，其他權(quán)力主體均不得與政府相提并論。[2]于政府自身而言，首要的在于提高政府服務(wù)能力，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府建設(shè)對去除企業(yè)發(fā)展壁壘、減少企業(yè)生產(chǎn)成本、構(gòu)建新型政商關(guān)系發(fā)揮著重要作用。

目前已全面推行行政審批制度改革，全面取消非行政許可審批事項，完善商事審批制度改革，全面推進“證照分離”“多證合一”，逐漸壓縮企業(yè)開辦成本。同時，完善行政審批服務(wù)電子平臺建設(shè)，充分發(fā)揮云計算與大數(shù)據(jù)在行政審批中的作用。在放管結(jié)合，強調(diào)事中事后監(jiān)管的同時，給予企業(yè)更多“重生”之機，例如山東省建立完善企業(yè)容錯機制，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新;建立輕微違法行為免罰清單，對初次輕微違法的市場主體免于行政處罰。[3]此外，稅收制度改革也進一步降低了企業(yè)運營成本，為企業(yè)擴大規(guī)模提供了更好的保障?？偟膩碚f，不論在企業(yè)準(zhǔn)入市場之初、經(jīng)營過程中、還是在事后監(jiān)管方面，政府服務(wù)能力的提高為激發(fā)企業(yè)活力注入了動力。

（三）打造透明公開的政策環(huán)境

讓權(quán)力在陽光下運行是建設(shè)透明公開的政策環(huán)境的前提，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里則是關(guān)鍵。國務(wù)院出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第3條第2款指出：“各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)堅持政務(wù)公開透明，以公開為常態(tài)、不公開為例外，全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開”。公開包括過程公開與結(jié)果公開，二者互為表里、不可偏頗，甚至一定程度上過程公開是結(jié)果公開的前提。為此，國務(wù)院于2019年4月20日發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》，開宗明義指出：“為了建全科學(xué)、民主、依法決策機制……制定本條例?！边@標(biāo)志著我國行政決策模式由計劃經(jīng)濟時代的管理主義模式向參與治理模式又邁出實質(zhì)性一步。[4]

對于政府信息公開而言，我國目前構(gòu)建起縱橫交錯的規(guī)范體系?？v向表現(xiàn)為中央層面有國務(wù)院發(fā)布的《政府信息公開條例》，各地方陸續(xù)出臺指導(dǎo)性政策文件以推動政府信息公開工作，橫向表現(xiàn)為確?！墩畔⒐_條例》貫徹落實，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，為行政相對人申請政務(wù)信息公開提供屏障。

（四）打造開放包容的國際化營商環(huán)境

開放包容的人文環(huán)境實質(zhì)上指積極融入國際化浪潮中，以國際視野來審視我國營商環(huán)境建設(shè)不足與優(yōu)越之處。2020年世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》顯示：在全球190個經(jīng)濟體中，我國營商環(huán)境總體評價位居第31位，連續(xù)兩年被列入全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體。對此，應(yīng)當(dāng)看到我國營商環(huán)境優(yōu)化已經(jīng)取得了顯著的進步。但對標(biāo)新西蘭、新加坡、丹麥、日本等國，我國仍有進步空間。例如丹麥企業(yè)完成注冊只需24小時，[5]顯然要比我國企業(yè)完成注冊所需時間短。再如，新加坡有著非常發(fā)達的融資租賃市場，可以根據(jù)不同的融資企業(yè)提供不同的融資模式。[6]當(dāng)然，我國在這方面也在推進改革。例如《民法典》編纂堅持功能主義和形式主義相結(jié)合的路徑，為優(yōu)化營商環(huán)境提供法治保障。[7]

具體來講，改革包含了豐富擔(dān)保合同態(tài)樣、統(tǒng)一擔(dān)保物權(quán)登記制度、明確抵押物自由轉(zhuǎn)讓規(guī)則等，這為民法典時代政府作為提出了更高要求。此外，國務(wù)院于2020年12月22日發(fā)布《關(guān)于實施動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保統(tǒng)一登記的決定》，明確國家市場監(jiān)督管理總局不再承擔(dān)“管理動產(chǎn)抵押物登記”職責(zé)，由中國人民銀行征信中心統(tǒng)一負責(zé)。自然資源部于2021年4月6日發(fā)布《關(guān)于做好不動產(chǎn)抵押權(quán)登記工作的通知》，細化不動產(chǎn)抵押物自由轉(zhuǎn)讓規(guī)則，這無疑需要政府制定相關(guān)配套措施?？傊诮?jīng)濟全球化浪潮中，立足于我國基本國情，同時借鑒他國有益經(jīng)驗，不斷細化與完善我國制度設(shè)計，才能在發(fā)展中把握機遇，融入國際貿(mào)易大環(huán)境。

二、法治政府建設(shè)之實踐成就

營商環(huán)境雖具有多維度內(nèi)涵與外延，但貫穿其中的樞紐是“放管服”改革。政府也將其當(dāng)作營商環(huán)境優(yōu)化的“當(dāng)頭炮”與“先手棋”。故無論是市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境、還是國際化環(huán)境，最終都可以歸結(jié)到“放管服”改革中?！胺殴芊备母锇ㄈ笠兀汉喺艡?quán)，加強制度建設(shè);放管結(jié)合，加強事中事后監(jiān)管;優(yōu)化服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。

（一）簡政放權(quán)，加強制度建設(shè)

2018年至2020年間，國務(wù)院每年發(fā)布關(guān)于取消或下放一批行政許可事項的決定，表明政府已經(jīng)從重視對政府審理事項“量”控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暺髽I(yè)經(jīng)營活動軟環(huán)境“質(zhì)”的提升。[8]2017年至2020年間，國務(wù)院共決定取消了85項行政許可事項，對10項許可事項下放審批層級。行政許可審批事項呈現(xiàn)逐步減少趨勢。截至2019年12月，司法部牽頭會同各地區(qū)、各部門全面清理證明事項，已取消證明事項超過13000項。為提高行政審批效率，“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”成為新常態(tài)。大數(shù)據(jù)應(yīng)運貫穿到行政審批各環(huán)節(jié)，即申請——審批（受理、審查、決定）——監(jiān)管三大環(huán)節(jié)。[9]但大數(shù)據(jù)的應(yīng)用需要相關(guān)配套措施，這其中涉及數(shù)據(jù)安全和公民個人信息保護問題。對此，《民法典》就個人信息保護相關(guān)規(guī)定起到提綱挈領(lǐng)的作用，《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》為信息保護提供具體指引，這均將成為政府依法、規(guī)范執(zhí)法的依據(jù)。在市場準(zhǔn)入方面，2019年的市場準(zhǔn)入負面清單數(shù)量由151項減少到131項，2020年在此基礎(chǔ)之上繼續(xù)減少8項。在商事制度改革方面，由先證后照改為先照后證。2020年9月1日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化商事制度改革進一步為企業(yè)松綁減負激發(fā)企業(yè)活力》的通知，明確“企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦理，進一步壓減企業(yè)開辦時間至4個工作日內(nèi)甚至更少;進一步擴大告知承諾制實施范圍;進一步落實‘一個窗口’一次領(lǐng)取、不見面辦理”。2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》及國務(wù)院印發(fā)的《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》的出臺，意味著貫穿于“放管服”全流程的納稅服務(wù)體系制度基本形成。[10]在頂層制度設(shè)計指引下，2019年全國減稅降費達到2.36萬億元，持續(xù)釋放稅收改革的紅利。

（二）放管結(jié)合，加強事中與事后監(jiān)管

在信用信息監(jiān)管方面，國家發(fā)展改革委等部門持續(xù)推進信用分級分類監(jiān)管;市場監(jiān)管總局不斷優(yōu)化升級國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)加強失信懲戒。推行“雙隨機、一公開”制度，做到執(zhí)法全過程公開公正。在大數(shù)據(jù)時代，既堅持鼓勵創(chuàng)新，審慎包容，也注重加強對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管，依法查處電子商務(wù)的違法行為，確保其合規(guī)經(jīng)營。支付寶、騰訊理財通等多家平臺因為違反金融監(jiān)管法規(guī)而下架多款互聯(lián)網(wǎng)存款商品便是典型例證。為了加強金融環(huán)境監(jiān)管，新《民間借貸司法解釋》對民間借貸利率作出調(diào)整，由原來的“兩線三區(qū)”規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏贸^貸款市場報價利率四倍。如此規(guī)定，可應(yīng)對新冠肺炎疫情下中小企業(yè)和個體工商戶面臨的前所未有融資成本過大之壓力。[11]對此，行政機關(guān)特別是公安機關(guān)在處理民間借貸糾紛案件時，應(yīng)當(dāng)嚴守利率紅線，堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛[12]。

（三）優(yōu)化服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府

2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），2016年4月14日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）?！秾嵤┓桨浮肥菍Α吨笇?dǎo)意見》在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的深化?！秾嵤┓桨浮访鞔_指出了優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的主要任務(wù)和實施步驟?！秾嵤┓桨浮穼τ谏钊胪七M政府開放性治理大有裨益，傳遞了政府機構(gòu)外向、親民、回應(yīng)、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價值追求。[13]這意味著政務(wù)信息公開是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的前提。在前述《政府信息公開條例》實施以來，有關(guān)研究組對政府信息公開情況作全面評估，值得肯定的是公民申請獲取政府信息的熱情不斷高漲，僅在2008年至2012年間，受理的政府信息公開申請數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，[14]上海、北京、寧波、廈門、成都政府信息公開程度較高。[15]這不僅要求政務(wù)公開，更關(guān)鍵在于提高服務(wù)效率。在《實施方案》“一號一窗一網(wǎng)”總方針指導(dǎo)下，各地區(qū)為公民、企業(yè)一站式辦理提供便利，如福建省的電子證照庫的“一號式”服務(wù)、廣州市的“一窗式”以及深圳市和上海市基于數(shù)據(jù)共享平臺和社區(qū)公共服務(wù)平臺實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上受理和全程協(xié)辦，[16]為其他地區(qū)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)打好樣板。

三、法治政府建設(shè)之未來展望

政府在助力優(yōu)化營商環(huán)境方面取得長足進步，但仍有不足之處，譬如應(yīng)當(dāng)進一步完善行政審批手續(xù)改革，縮減企業(yè)在準(zhǔn)入市場及經(jīng)營過程中的成本;加強對執(zhí)法的監(jiān)督;為企業(yè)獲得信貸、融資提供便利。為此，需要進一步優(yōu)化市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境、國際化環(huán)境。

（一）深入推進市場環(huán)境公平有序化

在市場與法律制度關(guān)系上，法律制度是根本性的，故市場經(jīng)濟本質(zhì)上為法治經(jīng)濟。[17]公平則是法治第一要素，有序則是公平必然結(jié)果。為此，政府要干涉得適當(dāng)適時適度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。不斷壓縮市場準(zhǔn)入負面清單事項，確保清單以外的領(lǐng)域市場主體享有平等進入的權(quán)利。強化市場準(zhǔn)入機制的公平性，凡向外資開放的領(lǐng)域，保證國內(nèi)民間資本享有同等競爭的機會。同時，也可以適度放寬國際資本進入我國的條件，增強市場活力，與國際接軌。在市場監(jiān)管方面，健全市場監(jiān)管責(zé)任制，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化的市場監(jiān)管體系。

（二）深入推進政務(wù)環(huán)境高效化

政府作為營商環(huán)境的主體，自身應(yīng)該深入推進改革。進一步簡政放權(quán)，完善審批制度改革，對標(biāo)世界一流國家，進一步縮減企業(yè)開辦時間。繼續(xù)推進商事制度改革，嚴格遵守《中華人民共和國市場主體登記管理條例》之規(guī)定，大力推行當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時辦結(jié)等制度，提高登記效率。在前述《實施方案》指引下，進一步創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+審批”模式，完善政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，既要在縱向上打通中央和地方之間的信息互通障礙，也要在橫向上促進各部門之間的信息共享。特別是對地方而言，在全省通辦基礎(chǔ)之上，協(xié)調(diào)步伐加快實現(xiàn)跨省通辦。

（三）深入推進政策環(huán)境透明公開化

堅持公開為常態(tài)，不公開為例外的原則，及時公布事項清單，并實現(xiàn)系統(tǒng)動態(tài)化管理。如山東省為規(guī)范行政許可管理事項，要求2021年底前編制并公布省級層面匯編的行政許可事項清單。完善行政決策程序，提升決策過程民眾參與度、知情度。優(yōu)化政務(wù)信息公開渠道，加強政務(wù)專欄建設(shè)。針對不同受眾群體，嘗試采取多元化方式加強政策宣傳。不斷強化政務(wù)工作人員服務(wù)意識，并適度加大考核監(jiān)管力度，確保及時回應(yīng)民眾訴求。

（四）深入推進營商環(huán)境國際化

“一帶一路”建設(shè)為國際化要素加入提供契機。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》等國際商事爭端解決機制配套文件，強調(diào)高效審理涉“一帶一路”案件，打造公平公正的營商投資環(huán)境;促使行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)形成聯(lián)動機制，發(fā)布典型案例指導(dǎo)實踐;突出地域特色，對于邊境、沿海省市，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)強化對自貿(mào)區(qū)建設(shè)等的指導(dǎo)，加快貿(mào)易窗口一體化建設(shè)，提高通關(guān)效率;加強知識產(chǎn)權(quán)保護，加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的保護力度。

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作者單位：山東大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：劉小僑

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