污染環(huán)境罪的檢察治理研究

葉明

在習近平生態(tài)文明思想的指導下，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年頒布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，旨在“為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供有力制度保障”。[1]作為一切治理措施的最后保障，刑法在環(huán)境污染治理中是以污染環(huán)境罪的適用為核心運轉(zhuǎn)的，而檢察機關(guān)作為連接環(huán)境行政執(zhí)法程序與環(huán)境犯罪刑事訴訟程序的紐帶，對污染環(huán)境罪的合理適用具有關(guān)鍵作用。因此，檢察機關(guān)應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)法律監(jiān)督職能影響下被動接受的角色定位，積極主動參與到創(chuàng)新環(huán)境治理體系現(xiàn)代化進程中，以實現(xiàn)污染環(huán)境罪的有效治理。

一、污染環(huán)境罪的現(xiàn)實適用困境

自《刑法修正案（八）》將“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”擴張了犯罪圈之后，最高司法機關(guān)在2013年和2016年接連出臺兩部司法解釋，指導各級人民法院正確適用污染環(huán)境罪。2020年《刑法修正案（十一）》又提高了污染環(huán)境罪的法定刑，進一步強化了對污染環(huán)境行為的打擊。但是，“環(huán)境犯罪行為本身具有專業(yè)性和隱蔽性，同時結(jié)果顯現(xiàn)緩慢”[2]，這些特性使得污染環(huán)境行為的刑法治理仍面臨著巨大挑戰(zhàn)，尤其體現(xiàn)在污染環(huán)境罪的刑事追訴和責任承擔等兩個方面。

（一）刑事追訴難

污染環(huán)境行為具有隱蔽性。多數(shù)犯罪分子往往會采取夜間排放、偽裝排放等多種方式逃避監(jiān)管。部分犯罪分子反偵察意識較強，甚至會在通往工廠的路上設(shè)立暗哨以逃避檢查[3]，這種作案方式的隱蔽性加大了環(huán)保行政部門和偵察機關(guān)獲取環(huán)境污染線索的難度，進而影響到污染環(huán)境罪的刑事立案數(shù)量。

不僅如此，污染環(huán)境罪的行刑銜接并不順暢，成為污染環(huán)境罪刑事追訴的最大制約因素。從《刑法》第338條的行文來看，污染環(huán)境罪的成立以“違反國家規(guī)定”，即以違反環(huán)境行政法為前提，故污染環(huán)境罪具有行政從屬性[4]。這意味著，污染環(huán)境行為通常要先經(jīng)過環(huán)保行政部門的違法評價[5]。因此，污染環(huán)境罪的刑事追訴必然會涉及行政部門與司法部門的銜接問題。然而，從過去多年的司法實踐狀況來看，這一銜接并不順暢。此外，還有一問題地方政府為了追求本地經(jīng)濟發(fā)展，平時難免會對納稅大戶的環(huán)境污染行為睜一只眼閉一只眼，風聲緊的時候也僅是處以行政處罰，致使大量犯罪“夭折”在行政執(zhí)法階段，此即為學界所詬病的“以罰代刑”。[6]“有案不移”“以罰代刑”的潛規(guī)則使環(huán)境污染行為很難從行政違法轉(zhuǎn)為刑事犯罪，嚴重影響了污染環(huán)境罪的追訴程序啟動。

（二）責任體系不健全

合理的責任承擔體系對實現(xiàn)犯罪的有效治理有事半功倍之效。刑法對污染環(huán)境罪的刑罰配置是以自由刑搭配罰金刑，但此種責任承擔體系過于單一。與一般犯罪不同，污染環(huán)境罪的犯罪結(jié)果具有難以預估性與延續(xù)性。其危害不僅體現(xiàn)在行為發(fā)生時，如不及時采取有效治理措施，還會在犯罪行為終止后持續(xù)惡化，對環(huán)境造成永久性損害。[7]自由刑雖然會對震懾犯罪分子起到一定作用，但是并不會對被破壞的環(huán)境起到修復作用。而罰金刑一般統(tǒng)一上繳國庫，雖然最后會統(tǒng)一用于公共支出，但很難實現(xiàn)對污染環(huán)境行為的?？顚Ｓ茫蚨搽y以修復被破壞的環(huán)境。站在公共利益的立場上，對環(huán)境進行修復，在某種意義上甚至比懲治犯罪人更能讓人接受。[8]重刑罰、輕修復的責任承擔體系背離了打擊環(huán)境犯罪的本意，嚴重影響了污染環(huán)境罪的有效治理。

二、積極預防觀下檢察機關(guān)的提前介入

刑事政策是國家某一階段刑事法律思想的外在表現(xiàn)形式，對刑事司法具有引領(lǐng)作用。[9]《刑法修正案（八）》將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，將該罪的成立條件從“造成嚴重后果”修改為僅需“嚴重污染環(huán)境”，體現(xiàn)了污染環(huán)境罪的刑事政策從事后消極預防轉(zhuǎn)向了事前積極預防。[10]借由這一趨勢，有學者甚至認為，污染環(huán)境罪的立法應大膽引入危險犯、行為犯等，進一步實現(xiàn)對污染環(huán)境行為的早期化預防。[11]通過立法擴張污染環(huán)境罪的法律適用是最直接有效的方法，但是遇到問題動輒大談修改法律，有回避問題之嫌，且緩不濟急，因此，仍應在既有立法框架內(nèi)尋求解決方案。

在污染環(huán)境罪處于積極預防的整體政策影響下，作為行刑銜接紐帶的檢察機關(guān)應順勢而為，打破檢察監(jiān)督被動的傳統(tǒng)桎梏，在刑事訴訟前提前介入污染環(huán)境案件，在污染環(huán)境罪的治理中掌握主動權(quán)，這也是新時代背景下，檢察權(quán)順應政治體制改革開展的有益探索。檢察機關(guān)的提前介入應著重在兩個階段發(fā)力：其一，污染環(huán)境行為尚未被任何部門處理的線索發(fā)現(xiàn)初期;其二，環(huán)境行政部門已開始行政執(zhí)法但未移交司法機關(guān)的期間。前者通過拓寬案件來源來嚴密污染環(huán)境罪的法網(wǎng)，后者著重采取主動措施對環(huán)保行政部門進行檢察監(jiān)督，以解決“有案不移”和“以罰代刑”問題。

（一）發(fā)揚社會治理優(yōu)勢拓寬案件來源

由于污染環(huán)境行為具有隱秘性，案件線索難以獲取。檢察機關(guān)應以民事公益訴訟為契機，將參與污染環(huán)境案件的時點前移，在污染環(huán)境行為的初期多渠道主動收集環(huán)境污染線索，而不是被動等待群眾舉報、行政部門移送。有構(gòu)成污染環(huán)境罪嫌疑的按照程序啟動刑事追訴，未達到犯罪程度的積極提起民事公益訴訟追究民事責任。拓寬案件線索的最關(guān)鍵之處在于充分調(diào)動社會治理力量，引導群眾自發(fā)參與到污染環(huán)境的治理中，以達到“共建共治”之效果。

意識指引行動，調(diào)動社會治理力量首先應提高群眾的環(huán)境保護意識。檢察機關(guān)應創(chuàng)新普法方式，大力推進環(huán)保普法。線上普法具有成本低、受眾廣、傳播快等傳統(tǒng)線下普法不具有的優(yōu)勢，且更接地氣，能讓環(huán)保意識深入人心。在自媒體發(fā)達的當下，要利用好線上平臺的優(yōu)勢推進環(huán)保普法。司法實踐中已有部分司法人員開始了探索，并取得了良好效果。例如，秦皇島市的反詐民警陳國平，在網(wǎng)絡(luò)直播宣傳反詐時，和網(wǎng)紅主播連麥，吸引了大量網(wǎng)民圍觀。經(jīng)過自媒體的二次傳播助推，國家反詐中心APP的下載量迅速飆升，使全國群眾更深刻地學習了反詐知識。[12]這對環(huán)保普法具有重要借鑒意義，群眾不是不關(guān)注環(huán)保，只是缺少學習的平臺。檢察機關(guān)在推進線上普法時應注意以下兩點：第一，要在普法的嚴肅性和網(wǎng)絡(luò)的娛樂性之間找到一個平衡點，在能吸引群眾的同時不落俗套地宣傳環(huán)保知識;第二，普法的內(nèi)容應著重宣傳污染環(huán)境行為的特征與常用手段，便于群眾發(fā)現(xiàn)案件線索。

在獲取更廣泛的污染環(huán)境線索的實際操作層面，檢察機關(guān)應以網(wǎng)格化治理為依托，實現(xiàn)對污染環(huán)境行為的精準打擊。網(wǎng)格化治理是完善基層社會治理的關(guān)鍵舉措，目前在基層已被廣泛推行，檢察機關(guān)可以直接利用[13]。首先，檢察機關(guān)內(nèi)部應分配專屬檢察員負責與網(wǎng)格的對接工作，及時分配工作任務(wù)，定期指導工作;其次，以網(wǎng)格為基本單位，調(diào)動網(wǎng)格居民收集反饋網(wǎng)格內(nèi)污染環(huán)境案件信息，網(wǎng)格內(nèi)有工廠等重點排污對象的要格外關(guān)注。網(wǎng)格員初步分析和調(diào)查后，將涉案信息匯總給專屬檢察員。最后，為防止不作為等瀆職現(xiàn)象的出現(xiàn)，檢察機關(guān)應與行政主管部門商討，將網(wǎng)格環(huán)境治理成效與網(wǎng)格員的績效考核掛鉤，出現(xiàn)環(huán)境事故時追究網(wǎng)格責任。

（二）強化對環(huán)保行政部門的監(jiān)督

環(huán)境犯罪的偵查對環(huán)保行政部門具有依賴性，污染環(huán)境罪的追訴大多來自環(huán)保部門的移送[14]。而在我國的行政體制內(nèi)，行政權(quán)相對司法權(quán)要強勢一些，導致檢察機關(guān)對環(huán)保行政部門的監(jiān)督難以深入，容易導致犯罪分子逃避了刑法制裁。如有學者認為，檢察監(jiān)督本就具有被動性，而在環(huán)境犯罪案件中，檢察機關(guān)又都集中力量專注監(jiān)督審判階段，忽視了對審前行政程序的監(jiān)督，此種監(jiān)督不力是導致我國環(huán)境惡化的主要因素之一。[15]有鑒于此，為了實現(xiàn)污染環(huán)境罪治理的行刑有效銜接，強化檢察機關(guān)對環(huán)保行政部門的監(jiān)督勢在必行。

首先，信息對稱是檢察機關(guān)提前介入并實施有效監(jiān)督的前提，故應建立環(huán)境行政執(zhí)法信息共享平臺，以便檢察機關(guān)隨時跟進執(zhí)法進度。過去檢察監(jiān)督失靈的一個主要原因就在于檢察機關(guān)對大部分環(huán)境污染案件一直處于“被蒙在鼓里”的狀態(tài)，不知道案件發(fā)生、不清楚案件進展，只能被動等待移送，如此自然談不上有效監(jiān)督。建設(shè)信息化共享平臺的參與主體的覆蓋面要足夠廣。我國環(huán)境行政執(zhí)法過去采取的是環(huán)保主管部門統(tǒng)管，國土、農(nóng)業(yè)、水利等其他部門在各自領(lǐng)域分管執(zhí)法的模式[16]，如今雖然通過機構(gòu)改革由生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使環(huán)保執(zhí)法權(quán)，但是各領(lǐng)域的主管部門依然是其主管領(lǐng)域內(nèi)污染環(huán)境信息反饋的重要來源，有必要參與到信息共享平臺的建設(shè)中來。另外，環(huán)境行政執(zhí)法信息共享平臺的有效運轉(zhuǎn)重在維護。環(huán)保行政部門上傳的案件信息要保證原始性、完整性，隨案件執(zhí)法進度實時更新。檢察機關(guān)應配置專屬檢察員監(jiān)督信息平臺的正常運轉(zhuǎn)。

其次，檢察機關(guān)在提前介入環(huán)保執(zhí)法的過程中，應監(jiān)督指導環(huán)保行政部門的證據(jù)收集工作。以審判為中心的司法體制改革重視庭審實質(zhì)化，越來越強調(diào)在審判階段維持控辯雙方的“勢力均衡”，在這種平等對抗的模式下，證據(jù)對案件的審判結(jié)果具有實質(zhì)性影響。眾所周知，因刑法制裁的嚴厲性，刑事證據(jù)的標準要高于民事與行政證據(jù)。而環(huán)保執(zhí)法人員并未受過專門的刑事證據(jù)采集培訓，故其提取的證據(jù)往往達不到刑事證明標準[17]。這會導致行政證據(jù)難以轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，再加之污染環(huán)境行為的犯罪結(jié)果很難固定，錯過最佳提取時間便很難追查的特性，所以檢察機關(guān)在環(huán)保執(zhí)法階段的介入監(jiān)督很有必要，有利于規(guī)范環(huán)保部門的證據(jù)收集工作，為刑事追訴打下穩(wěn)固的證據(jù)基礎(chǔ)。

最后，檢察機關(guān)在提前介入階段應善于利用調(diào)查核實權(quán)以達到監(jiān)督作用。有學者認為，污染環(huán)境罪的行刑銜接不暢主要原因在于檢察權(quán)的羸弱，應當適度擴張檢察權(quán)以加強對行政權(quán)的監(jiān)督。[18]誠然，在國家監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被大部分抽離，檢察機關(guān)對行政違法行為的威懾力有所消減。故在環(huán)境執(zhí)法行刑銜接不暢的當下，檢察機關(guān)有必要在現(xiàn)有法律允許的范圍內(nèi)適度擴充檢察權(quán)，有效監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法?！度嗣駲z察院組織法》第21條明確了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，這是檢察機關(guān)在新時代開展法律監(jiān)督工作的有力手段。[19]檢察機關(guān)在監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)不及時在共享信息平臺上傳更新信息、該移送刑事立案不移送等違法行為，應立即啟動調(diào)查核實程序，經(jīng)核實確實涉嫌違法的，應配合檢察建議或糾正意見要求環(huán)保行政部門及時整改，拒不改正的，建議其上級主管部門或監(jiān)察機關(guān)給予行政處分。

三、以量刑建議為核心落實生態(tài)修復責任

對于污染環(huán)境罪的刑事責任承擔，有學者認為現(xiàn)行刑法對污染環(huán)境罪設(shè)定的法定刑較低，應提高法定刑對犯罪分子予以嚴厲打擊。[20]然而“對犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性”[21]，同時污染環(huán)境罪因犯罪后果的特殊性，傳統(tǒng)意義上的刑罰作用僅能體現(xiàn)在處罰層面，無法修復被破壞的環(huán)境，所以修改傳統(tǒng)刑罰的意義并不大。應轉(zhuǎn)變重刑罰、輕修復的思想，將恢復性司法的理念貫徹到污染環(huán)境罪的責任承擔方式中，這也符合污染環(huán)境罪的生態(tài)保護法益。

生態(tài)修復是修復被破壞環(huán)境最有效的責任承擔方式，一直深受關(guān)注。但如何落實生態(tài)修復責任則存在爭議。有學者認為，污染環(huán)境罪刑種單一，可以增設(shè)責令恢復環(huán)境的刑罰手段。[22]因我國的刑罰體系多年來一直保持穩(wěn)定，專門增設(shè)一種刑罰在立法層面難度較大。在國家將認罪認罰從寬作為一項基本制度予以推進的同時，《刑事訴訟法》第176條第2款將量刑建議權(quán)授予檢察機關(guān)，作為貫徹認罪認罰從寬制度的配套措施，這也是量刑建議權(quán)第一次以法律的形式被確認。故檢察機關(guān)以量刑建議為核心，將承擔生態(tài)修復責任作為污染環(huán)境罪認罪認罰的重要考量因素，不失為一種妥當?shù)慕鉀Q方式。在具體操作層面，應注意以下幾點：

第一，在程序與制度保障上，檢察機關(guān)在與犯罪人就承擔生態(tài)修復責任達成共識后，檢察機關(guān)應綜合考量各種量刑情節(jié)和生態(tài)修復情況，作出從輕處罰或減輕處罰的量刑建議，并在提起公訴之時，一并提起刑事附帶民事公益訴訟。這樣可以將共識通過訴訟的法定形式固定下來，方便后續(xù)落實生態(tài)修復責任。也方便將已收集好的刑事證據(jù)直接轉(zhuǎn)化為民事證據(jù)使用，提升了訴訟效率，節(jié)約了司法資源。[23]

第二，承擔生態(tài)修復責任的方式可以多樣化，包括直接修復、替代性修復和繳納環(huán)境修復金。直接修復是指在存在修復的可能性時，由犯罪人將被破壞的環(huán)境“恢復原狀”。這是最理想的修復方式，在恢復環(huán)境原面貌的同時，既有利于讓犯罪人親自參與到環(huán)境污染的治理中來，實現(xiàn)刑法的特殊預防，又對社會具有重要的教育意義，實現(xiàn)刑法的一般預防。替代性修復是指在被破壞的環(huán)境已經(jīng)無法修復或修復成本得不償失的情況下，由犯罪人采取替代性方式修復環(huán)境，如補種綠植、異地造林等。除了轉(zhuǎn)換修復對象之外，替代性修復具有直接修復的大部分優(yōu)勢。繳納環(huán)境修復金是要求犯罪人繳納一定的環(huán)境修復費用，由環(huán)保部門統(tǒng)籌安排修復工作。本責任方式應作為兜底的生態(tài)修復方式，在可能的情況下優(yōu)先適用前兩種責任承擔方式：一方面是由于此種責任方式的教育與警示作用相對較弱，另一方面是因為修復金在?？顚Ｓ蒙峡赡艽嬖谳^大難度，難以在個案中實現(xiàn)生態(tài)修復。

第三，檢察機關(guān)應在訴后監(jiān)督生態(tài)修復責任的執(zhí)行情況。對犯罪人的從寬處罰是以承擔生態(tài)修復責任為前提的，若責任承擔最終落空，檢察機關(guān)談不上實現(xiàn)了污染環(huán)境罪的有效治理。由于生態(tài)修復狀況的檢測專業(yè)化程度較高，檢察機關(guān)可以尋求環(huán)境行政部門的協(xié)作，開展聯(lián)合檢查，從而督促生態(tài)修復責任落到實處。

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作者單位：西南政法大學

責任編輯：劉小僑

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