服務(wù)型社會(huì)救助：西寧的實(shí)踐與優(yōu)化

馬曉東 祁永寧

一、問題的提出

2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的完美收官，表明我國(guó)已全面消除絕對(duì)貧困，進(jìn)入相對(duì)貧困的階段。這意味著人民生活水平大幅提升，人民的幸福感、獲得感、安全感得到了極大的提升。而在社會(huì)救助領(lǐng)域中，原先的物質(zhì)型救助方式已不適用于新時(shí)期、新情況、新問題解決的要求。2020年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，提出用兩年的時(shí)間積極創(chuàng)新社會(huì)救助方式，形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式。

2020年10月，青海省西寧市被確立為全國(guó)第一批社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)城市。在近一年的發(fā)展過程中，西寧市在對(duì)社會(huì)救助服務(wù)對(duì)象基本生活全面保障的同時(shí)，大力探索社會(huì)救助服務(wù)內(nèi)容，努力實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)型社會(huì)救助向服務(wù)型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，不斷滿足社會(huì)救助對(duì)象的多層次多樣化的救助需求，提升其生活質(zhì)量。

2021年9月，青海省改革完善社會(huì)救助制度推進(jìn)會(huì)指出，要做好脫貧成果鞏固同鄉(xiāng)村振興有效銜接，確保兜住底、兜好底，避免出現(xiàn)“漏?！薄奥┚取爆F(xiàn)象的同時(shí)，防范“重復(fù)救助”“多頭救助”。本文以青海省西寧市為例，探討如何在新的發(fā)展形勢(shì)下，充分落實(shí)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，織密兜牢社會(huì)救助保障安全網(wǎng)，加快推進(jìn)青海省社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步完善發(fā)展服務(wù)型社會(huì)救助體系。

社會(huì)救助所承擔(dān)的是兜牢民生底線的責(zé)任，學(xué)者謝勇才等認(rèn)為我國(guó)社會(huì)救助工作應(yīng)由生存型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變，從轉(zhuǎn)變救助理念、改善救助方式、提高救助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大救助范圍、增加救助內(nèi)容、健全救助主體以及提升救助效率等方面來完善我國(guó)社會(huì)救助制度。左停提出了創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的路徑。[1]蘭劍等從政策的問題及反貧困的目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)過 40 年的改革與建設(shè)，中國(guó)社會(huì)救助制度正嘗試構(gòu)建更高水平的現(xiàn)代發(fā)展型救助體系，在制度和實(shí)踐方面更加注重解決相對(duì)貧困問題。[2]張浩淼通過政策范式變遷，提出可能出現(xiàn)的新趨勢(shì)。她認(rèn)為，要使政策范式更好地落實(shí)，需要從救助水平、政策對(duì)象和實(shí)施措施等方面進(jìn)一步優(yōu)化和完善現(xiàn)有政策工具，[3]還提出新時(shí)代社會(huì)救助應(yīng)堅(jiān)持積極的、發(fā)展型的救助理念，同時(shí)也需要對(duì)社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新。[4]彭靈靈提出社會(huì)工作參與社會(huì)救助工作所存在的問題，并提供了拓展工作內(nèi)容的可行性。[5]關(guān)信平指出2020年脫貧攻堅(jiān)工作的完成并不代表著我國(guó)社會(huì)救助工作的終結(jié)。相反，2020年后的任務(wù)更加艱巨，他提出從提升社會(huì)救助制度目標(biāo)基礎(chǔ)上加強(qiáng)社會(huì)救助能力，優(yōu)化社會(huì)救助制度體系，并加強(qiáng)和完善社會(huì)救助管理體制和加快社會(huì)救助法制建設(shè)等幾個(gè)方面開展社會(huì)救助工作的改革。[6]張浩淼認(rèn)為社會(huì)救助的目標(biāo)須從反絕對(duì)貧困提升到反相對(duì)貧困，發(fā)展成為應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的重要長(zhǎng)效機(jī)制之一。[7]

以上學(xué)者均在已有研究中提出了關(guān)于社會(huì)救助工作改革的對(duì)策，并建議在新時(shí)期新形勢(shì)下應(yīng)向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，由物質(zhì)型社會(huì)救助向服務(wù)型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變。文中所提的服務(wù)型社會(huì)救助不僅僅是指向救助對(duì)象提供服務(wù)類救助，而且還包括傳統(tǒng)的物質(zhì)型救助。本文就西寧市服務(wù)型社會(huì)救助工作出發(fā)，分析服務(wù)型社會(huì)救助工作開展過程中的問題，提出西寧市服務(wù)型社會(huì)救助工作的優(yōu)化發(fā)展路徑，為我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)救助提供發(fā)展思路。

二、服務(wù)型社會(huì)救助體系建設(shè)的基礎(chǔ)與成效

（一）完善服務(wù)型社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)

1.脫貧攻堅(jiān)工作的完成

自2016年至2020年脫貧攻堅(jiān)工作的順利收官，為西寧市開展服務(wù)型社會(huì)救助工作奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。從2016年到2020年，西寧市地區(qū)生產(chǎn)總值從1248.16億元上升至1372.98億元。公共財(cái)政預(yù)算支出從2016年的287.81億元上升至2020年的329.51億元。全市人均可支配收入從21696元躍升至30203元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從27539元增至36959元。農(nóng)民人均可支配收入從9678元增長(zhǎng)到了13487。（見表一）

2.社會(huì)救助投入增加

西寧市不斷滿足困難群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的個(gè)性化的需求，為開展服務(wù)型社會(huì)救助提供了群眾基礎(chǔ)。從2016年到2020年，西寧市政府不斷加大對(duì)社會(huì)救助的投入。最低生活保障群眾從2016年的11.1萬人次，最低生活保障支出資金23491.09萬元到2020年的3.52萬人次，最低生活保障支出資金位22620.82萬元。在此基礎(chǔ)上，西寧市拓寬了最低生活水平“邊緣”的涵義，打造“六合一”協(xié)同合作機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，有效整合多個(gè)部門的職能，從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)救助、部門合作等六方面出發(fā)，通過干實(shí)事、兜底線、織密網(wǎng)的方式，促使救助效益最大化。

3.社會(huì)救助政策的完善

社會(huì)救助相關(guān)政策的完善為西寧市開展服務(wù)型社會(huì)救助提供了制度基礎(chǔ)。2020年9月7日，由民政部和財(cái)政部聯(lián)合起草的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》正式發(fā)布，這意味著我國(guó)將填補(bǔ)70多年來社會(huì)救助法的空白，將社會(huì)救助政策上升到法律層面，使社會(huì)救助有了法律的保障。2020年10月，全國(guó)第一批社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)城市公布后，西寧市陸續(xù)出臺(tái)了《西寧市政府購(gòu)買社會(huì)救助改革試點(diǎn)實(shí)施方案》《西寧市政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目清單》，逐步形成一套具有西寧風(fēng)格的服務(wù)型社會(huì)救助政策體系。

（二）服務(wù)型社會(huì)救助建設(shè)已有成效

自西寧市被確立為第一批社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)城市以來，西寧市不斷創(chuàng)新社會(huì)救助工作的新型發(fā)展道路。截至目前，西寧市從以下幾個(gè)方面創(chuàng)新社會(huì)救助思路，并取得了顯著成效。

1.打造“12345”社會(huì)救助模式

“12345”社會(huì)救助模式：第一，要圍繞“一個(gè)體系”，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的“1+8+X”的綜合救助格局，從工作體系設(shè)計(jì)中為服務(wù)型社會(huì)救助工作的開展提供指引。第二，強(qiáng)調(diào)兩種救助方式：一種是物質(zhì)，第二種是服務(wù);其中物質(zhì)是指舊的社會(huì)救助的內(nèi)容，主要是在遇到生活困難、突發(fā)事件等特殊事件時(shí)，政府提供的資金、物資等實(shí)物形式的救助;而服務(wù)救助主要是對(duì)社會(huì)救助對(duì)象提供生活服務(wù)、心理疏導(dǎo)等一系列內(nèi)容，進(jìn)而滿足社會(huì)救助對(duì)象所要求的個(gè)性化、多樣化的需要。第三，要夯實(shí)基礎(chǔ)，包括加快救助的智慧化進(jìn)程、社會(huì)救助服務(wù)窗口建設(shè)、夯實(shí)救助工作隊(duì)伍建設(shè)，從這三項(xiàng)基礎(chǔ)為服務(wù)型救助提供硬件保障。第四，開展“四項(xiàng)工程”，分別是困難老年人養(yǎng)老、重度殘疾人、困境兒童幫扶以及困難群眾探訪的四大工程。通過“重點(diǎn)對(duì)象+一般”的救助對(duì)象，全面提升拓寬社會(huì)救助的精確度和服務(wù)面。第五，實(shí)行“五個(gè)精準(zhǔn)”，分別是精準(zhǔn)核實(shí)信息、精準(zhǔn)對(duì)接需求、精準(zhǔn)認(rèn)定對(duì)象、精準(zhǔn)實(shí)施服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)督流程。實(shí)踐中，通過“12345”救助模式的應(yīng)用，充分滿足了服務(wù)型社會(huì)救助實(shí)施所需的硬件設(shè)施及軟件設(shè)施，大大加快了政策設(shè)計(jì)預(yù)期成效的完成進(jìn)度。

2.社會(huì)組織的參與

近年來，我國(guó)的社會(huì)組織得到了迅猛的發(fā)展。民政部印發(fā)的《“十四五”社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃》中指出，要推動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)基層。發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，動(dòng)員社會(huì)組織參與公益事業(yè)。截至2020年底，青海省社會(huì)組織總數(shù)達(dá)6696個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體4625個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)2037個(gè)，基金會(huì)34個(gè)，為青海省在促進(jìn)居民參與、提供社區(qū)服務(wù)、豐富社區(qū)文化、化解基層矛盾等方面發(fā)揮了極大的推動(dòng)作用。社會(huì)組織參與社會(huì)救助工作是西寧市在創(chuàng)新服務(wù)型社會(huì)救助工作中的又一個(gè)亮點(diǎn)。同時(shí)，西寧市積極探索服務(wù)型救助新模式，打造出了服務(wù)型社會(huì)救助工作站試點(diǎn)——“心靈氧吧”?！靶撵`氧吧”主要是為救助對(duì)象提供心理咨詢與療愈服務(wù)，根據(jù)救助對(duì)象在生活、工作等方面中出現(xiàn)的一系列心理問題，提供個(gè)性化的定制服務(wù)。西寧市宜民社會(huì)服務(wù)中心的參與，保證了區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)不同層級(jí)中至少有1名社會(huì)救助協(xié)理員。西寧市方舟工作服務(wù)中心則是充分利用社區(qū)功能室的便利條件，面向轄區(qū)內(nèi)的884名救助對(duì)象開展了理發(fā)、能力培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)等15項(xiàng)服務(wù)類項(xiàng)目。

3.服務(wù)項(xiàng)目清單化

服務(wù)項(xiàng)目清單化，不僅可以滿足不同受益群眾的需要，還可以使服務(wù)項(xiàng)目明晰化。在此基礎(chǔ)上，西寧市不斷增加服務(wù)項(xiàng)目，使傳統(tǒng)的物質(zhì)型社會(huì)救助逐步向服務(wù)型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變。在試點(diǎn)工作中，西寧市探索開展了四大類共38項(xiàng)服務(wù)清單，采取老百姓點(diǎn)單、民政部門派單、社會(huì)組織接單的模式，實(shí)現(xiàn)了由單一型救助向多樣化救助轉(zhuǎn)變，解決了救助對(duì)象多層次多樣化的救助需要。目前服務(wù)類救助項(xiàng)目已經(jīng)累計(jì)向救助對(duì)象提供11000余人次服務(wù)。服務(wù)項(xiàng)目清單化使受益對(duì)象從之前的被動(dòng)接受向主動(dòng)選擇轉(zhuǎn)變，在服務(wù)項(xiàng)目清單中選擇出適合自身發(fā)展的項(xiàng)目，不斷增強(qiáng)自身動(dòng)力，從而以合眾之力擺脫被動(dòng)救助方式。

三、服務(wù)型社會(huì)救助體系建設(shè)存在的問題和原因

（一）服務(wù)型社會(huì)救助體系建設(shè)存在的問題

1.承接政府購(gòu)買社會(huì)組織的力量薄弱

西寧市服務(wù)型社會(huì)救助的實(shí)施中，主要采取政府購(gòu)買的方式完成救助工作。政府購(gòu)買中社會(huì)組織則成為了承擔(dān)主體。但是就目前發(fā)展情況而言，只有少數(shù)社會(huì)組織能完全達(dá)到政府購(gòu)買的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)服務(wù)類救助項(xiàng)目無法落地實(shí)施。社會(huì)組織由于組織內(nèi)部的管理不完善、不健全，甚至出現(xiàn)混亂的局面，在項(xiàng)目實(shí)施落地過程中存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、制度不完善、組織定位不明晰、信息不透明、監(jiān)督不到位等內(nèi)部問題，對(duì)服務(wù)型社會(huì)救助存在較強(qiáng)的威脅。社會(huì)組織專業(yè)性不強(qiáng)，工資待遇低、社保政策等跟進(jìn)緩慢，影響到了高素質(zhì)人才的就業(yè)選擇和人才隊(duì)伍建設(shè)，包括人才總量及人才質(zhì)量受限，制約了服務(wù)類救助項(xiàng)目的實(shí)施。

2.現(xiàn)有社會(huì)救助退出機(jī)制不完全

服務(wù)型社會(huì)救助發(fā)展目的是要針對(duì)社會(huì)救助客體個(gè)性化、多樣化的需求提供服務(wù)，滿足社會(huì)救助主體的需要，解決其最主要的需求，從而謀求救助客體的自救。西寧市現(xiàn)有的社會(huì)救助退出機(jī)制剛性，極大地不便于服務(wù)型社會(huì)救助的運(yùn)行理念。目前實(shí)行的剛性退出機(jī)制是以物質(zhì)型社會(huì)救助為主時(shí)期的退出機(jī)制，其做法是直接將剛超過社會(huì)救助規(guī)定最低收入的群體經(jīng)過審查超過社會(huì)救助水平后，通過一系列手續(xù)將其清退出社會(huì)救助群體中。而在這一機(jī)制下，社會(huì)救助客體緩慢提升生活水平，但如若發(fā)生突發(fā)事件，其收入又將退回到社會(huì)救助前的限度，一方面對(duì)其救助的認(rèn)定工作又將重新開始，浪費(fèi)了人力物力財(cái)力;另一方面對(duì)其改善自身生活條件的想法會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的沖擊，導(dǎo)致社會(huì)救助群體再次遇到不可抗拒的突發(fā)事件后，不再產(chǎn)生自覺的自救想法，從而對(duì)社會(huì)救助產(chǎn)生依賴，不利于發(fā)展服務(wù)型社會(huì)救助謀求救助客體自救的理念。

3.服務(wù)型救助主體單一

社會(huì)救助工作受制度設(shè)計(jì)的影響，導(dǎo)致市場(chǎng)不愿意去做或者無效率?，F(xiàn)在運(yùn)行的社會(huì)救助政策，實(shí)際上就是政府救助，由政府一方承擔(dān)救助工作。社會(huì)力量不處于主體的救助地位。而服務(wù)型社會(huì)救助工作也只能由政府及獲得政府購(gòu)買項(xiàng)目的社會(huì)組織去做。長(zhǎng)期以來我國(guó)的社會(huì)救助工作單靠政府來提供，很難顧及所有的社會(huì)救助對(duì)象，也無法有效解決多樣化的服務(wù)需求，而且僅靠政府一己之力來開展社會(huì)救助工作是很難去完成的。此外，社會(huì)救助除生活救助外，還包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等多方面的內(nèi)容，再加上目前政府日益增加的職能，使得政府也沒有太多的精力投入到社會(huì)救助中，導(dǎo)致參與社會(huì)救助的力量薄弱。

4.服務(wù)型救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低

西寧市服務(wù)型救助中服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低，其中特困人員應(yīng)享有的最低照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)即為政府購(gòu)買服務(wù)類救助標(biāo)準(zhǔn)。輕度失能、中度失能、重度失能特困人員分別按全省當(dāng)月最低工資的 20%、30%、50%確定。城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象、低收入對(duì)象以及臨時(shí)救助對(duì)象政府購(gòu)買服務(wù)類救助標(biāo)準(zhǔn)按全省當(dāng)月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的 20%確定，購(gòu)買時(shí)限最高不得超過 12個(gè)月（人均 4080元）。按照個(gè)人計(jì)算，每人每月只有340元救助資金。而服務(wù)類救助的定價(jià)又較高，救助對(duì)象很難主動(dòng)去獲取服務(wù)，很大程度上抑制了服務(wù)型社會(huì)救助項(xiàng)目的運(yùn)行，并對(duì)其良好發(fā)展造成較大的阻礙。（見表二）

（二）服務(wù)型社會(huì)救助體系建設(shè)存在問題的原因

1.社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制缺失

社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制不健全，其本身治理體系和能力就存在較多問題。一方面，社會(huì)組織未形成完整的價(jià)值觀、愿景與使命感，導(dǎo)致在日常事務(wù)管理過程中容易出現(xiàn)問題，極大地阻礙了社會(huì)組織的正常發(fā)展，更為其職能擴(kuò)張、人員增減產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，社會(huì)組織專業(yè)定位不清晰。由于目前政府的項(xiàng)目期限一般較短，所以社會(huì)組織為保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能不斷調(diào)整自身的專業(yè)定位，造成專業(yè)面寬泛但是不專一的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致在承接政府購(gòu)買項(xiàng)目時(shí)，出現(xiàn)了“想做做不了，要做做不好”的局面。此外，由于社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制的缺失，也同時(shí)造成“人才不想來，人才留不住”的尷尬局面。

2.制度保障機(jī)制不完善

服務(wù)型社會(huì)救助除了出臺(tái)社會(huì)救助改革試點(diǎn)實(shí)施方案以及項(xiàng)目清單外，再無其他相關(guān)配套政策及說明。這表明服務(wù)型救助實(shí)施過程中從認(rèn)定到退出機(jī)制需符合之前施行的社會(huì)救助政策。物質(zhì)型社會(huì)救助的初衷是為了維持救助對(duì)象的基本生活需求，保障其最低生活水平的目的。服務(wù)型社會(huì)救助的出臺(tái)除了滿足以上的兩點(diǎn)需求外，還要滿足救助對(duì)象多樣化、個(gè)性化的需求，提升他們的生活質(zhì)量，為提升救助對(duì)象的獲得感、滿足感、幸福感具有重大意義。而由于制度保障機(jī)制的不完善，導(dǎo)致服務(wù)型社會(huì)救助實(shí)際上并沒有在以上方面起到關(guān)鍵性的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷。

3.協(xié)同合作機(jī)制缺失

協(xié)同合作機(jī)制的缺失導(dǎo)致政府在社會(huì)救助的領(lǐng)域中基本上處于“單打獨(dú)斗”的局面。服務(wù)型社會(huì)救助中，有且只有政府及承擔(dān)政府購(gòu)買項(xiàng)目的幾個(gè)社會(huì)組織參與其中。政府將社會(huì)救助工作包攬，造成協(xié)同合作機(jī)制缺失，無法達(dá)成救助效果的最大化。政府缺乏與社會(huì)組織、志愿者的協(xié)同交流合作，在服務(wù)型社會(huì)救助中社會(huì)組織參與的較少，志愿者以及群眾參與度均不高，甚至不存在。這導(dǎo)致了政府對(duì)服務(wù)型社會(huì)救助力不從心的狀態(tài)，使得服務(wù)型社會(huì)救助的參與力量弱小，無法發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。

4.專項(xiàng)資金投入不足

專項(xiàng)資金的投入不足造成許多服務(wù)型社會(huì)救助項(xiàng)目無法落地實(shí)施，嚴(yán)重制約了政策的實(shí)施效果。西寧市2020年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2021年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告中提到，要把握社會(huì)關(guān)切，不斷提升民生保障水平，加強(qiáng)民生保障，支持改革完善社會(huì)救助制度。2021年社會(huì)保障和就業(yè)支出（類）預(yù)算數(shù)為 459.94 萬元，主要是增加困難群眾救助補(bǔ)助資金。而政府投入社會(huì)救助的專項(xiàng)資金面對(duì)價(jià)格偏高的服務(wù)類項(xiàng)目，對(duì)于救助對(duì)象而言是沒有任何實(shí)質(zhì)性幫助，尤其面對(duì)一些被動(dòng)服務(wù)（政府提前利用救助資金購(gòu)買），雖然不向救助對(duì)象收費(fèi)，但是對(duì)于救助對(duì)象的生活影響不大，沒有起到實(shí)質(zhì)性作用。

四、優(yōu)化服務(wù)型社會(huì)救助體系的路徑

（一）謀發(fā)展：突出黨建引領(lǐng)

服務(wù)型社會(huì)救助的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展主要得依靠社會(huì)組織的深度參與，而黨建引領(lǐng)是推動(dòng)社會(huì)組織改革完善的最佳途徑。在社會(huì)組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨組織覆蓋和黨的工作覆蓋，形成黨建工作深度融入社會(huì)組織，保證社會(huì)組織日常工作在黨建工作的引領(lǐng)下完成，提升社會(huì)組織的透明度，保證財(cái)務(wù)公開。通過將黨組織的組織網(wǎng)絡(luò)和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)嵌入社會(huì)組織內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)黨建工作機(jī)制與政府購(gòu)買服務(wù)的制度系統(tǒng)對(duì)接，為社會(huì)組織與區(qū)域內(nèi)主要政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)與企業(yè)建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接提供機(jī)會(huì)，從而為社會(huì)組織獲取信息資源、資金支持等方面提供便利條件，使其不斷提升其運(yùn)作效率。以黨建引領(lǐng)的優(yōu)勢(shì)，減少以“項(xiàng)目導(dǎo)向”的工具主義發(fā)展思路，即減少發(fā)包部門的指揮，提升自主性，提升社會(huì)組織自身在長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略上清晰的布局與思考，不斷使社會(huì)組織的專業(yè)化水平和縱深化發(fā)展的組織能力得以有效提升，從而保證服務(wù)型社會(huì)救助的良好運(yùn)行。

（二）助運(yùn)行：優(yōu)化制度保障

制度設(shè)計(jì)要跟得上政策的變化發(fā)展。健全完善的社會(huì)救助制度在政策的穩(wěn)定運(yùn)行中起到極強(qiáng)的助推作用。政府要保證服務(wù)型社會(huì)救助的平穩(wěn)運(yùn)行，一是要“緩”退出。服務(wù)型社會(huì)救助對(duì)于主動(dòng)就業(yè)的和有愿望退出社會(huì)救助的對(duì)象，當(dāng)這一部分人的收入超過救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，制度上要給予一定的過渡期，就是在退出救助后一定時(shí)期內(nèi)要維持原救助對(duì)象救助待遇和保障政策不變，保障其平穩(wěn)度過過渡期。對(duì)于因?yàn)榫蜆I(yè)而產(chǎn)生的必要支出成本的對(duì)象，在核算家庭收入時(shí)要予以抵扣，促進(jìn)其穩(wěn)定退出、穩(wěn)定就業(yè)。二是要“快”響應(yīng)。制度設(shè)計(jì)上要變更傳統(tǒng)的救助模式，建立“急診救助”，以臨時(shí)救助作為其運(yùn)作樞紐。對(duì)遇到急難情形的或因突發(fā)事件達(dá)到救助條件的對(duì)象先行救助，再根據(jù)原因和需求，委托社區(qū)或村委設(shè)計(jì)并落實(shí)具體的救助方式和幫扶方案，而方案的制定要利用既有的各項(xiàng)制度和方案，充分與貧困家庭的需求對(duì)接起來，形成綜合性和精準(zhǔn)型的救助服務(wù)。

（三）圖長(zhǎng)遠(yuǎn)：引導(dǎo)多元參與

服務(wù)型社會(huì)救助的發(fā)展僅靠政府和承擔(dān)政府購(gòu)買的社會(huì)組織是無法取得預(yù)期成效的，而多元主體參與是保證服務(wù)型社會(huì)救助長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的要求。《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》中提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持公民、法人和其他組織等社會(huì)力量，通過捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助。”多元化的救助主體包括企業(yè)、非營(yíng)利組織、家庭和個(gè)人等。救助工作除了必須由政府承擔(dān)的之外，其他工作皆可采用政府購(gòu)買的方式完成，并通過各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引更多主體參與到救助工作中，確保服務(wù)型項(xiàng)目專人做專門的項(xiàng)目，而不是由幾個(gè)社會(huì)組織一攬子承擔(dān)。加強(qiáng)與社會(huì)組織、志愿者的協(xié)同交流合作，形成協(xié)同合作機(jī)制。在服務(wù)型社會(huì)救助中促進(jìn)志愿者以及群眾參與，建立多元參與平臺(tái)，壯大服務(wù)型社會(huì)救助的參與力量，充分發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。

（四）穩(wěn)基本：強(qiáng)化資金保障

服務(wù)型社會(huì)救助的發(fā)展要投入充足的資金以保證政策穩(wěn)定運(yùn)行。首先，在物質(zhì)型救助方面要保證救助對(duì)象在維持最低生活水平的基礎(chǔ)上略有盈余，要考慮救助力度、政府財(cái)政、最低工資等多方面因素，逐步提高服務(wù)型救助標(biāo)準(zhǔn)。建立救助標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，可考慮每年調(diào)整一次，按上年度人均收入變動(dòng)情況來確定平均調(diào)整幅度。其次，政府應(yīng)對(duì)承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行補(bǔ)貼。通過資金補(bǔ)貼的方式，提升社會(huì)組織的服務(wù)水平，降低救助對(duì)象購(gòu)買服務(wù)的支出，從而達(dá)到服務(wù)型社會(huì)救助從“輸血型”救助向“造血型”提升的目標(biāo)。最后，政府應(yīng)完善救助資金的籌措機(jī)制。通過調(diào)整政府支出項(xiàng)目，增加財(cái)政關(guān)于社會(huì)救助資金的支出比例、確保本級(jí)財(cái)政的投入，爭(zhēng)取加大上級(jí)部門財(cái)政投入、提倡社會(huì)捐助等方式完成對(duì)資金的補(bǔ)充，從而完成對(duì)服務(wù)型社會(huì)救助工作的資金支持，保障服務(wù)型社會(huì)救助的穩(wěn)定向上發(fā)展。

服務(wù)型社會(huì)救助的發(fā)展是時(shí)代發(fā)展的要求，是社會(huì)救助對(duì)象共享發(fā)展成果的重要渠道。服務(wù)型社會(huì)救助不僅是要單純滿足救助對(duì)象對(duì)基本生活的“硬需求”，而且還要滿足救助對(duì)象對(duì)尊嚴(yán)、對(duì)精神的“軟需要”。服務(wù)型社會(huì)救助提高了救助對(duì)象的獲得感、幸福感、安全感，確保了救助服務(wù)是有溫度、有尺度、有精度的。西寧市服務(wù)型社會(huì)救助工作的推行離不開黨建引領(lǐng)社會(huì)組織的發(fā)展，以制度的手段充分保障了救助工作的順利實(shí)施，同時(shí)要不斷引導(dǎo)多元主體積極參與到服務(wù)型社會(huì)救助的工作中，最后要以充足的資金保障服務(wù)型救助工作的順利運(yùn)行，從而確保服務(wù)型社會(huì)救助工作的平穩(wěn)實(shí)施，取得預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)。

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作 者：馬曉東，青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授

祁永寧，青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波

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