論社會治理現(xiàn)代化視域下區(qū)域協(xié)同立法之完善

楊清望 熊小雅

[摘 要]區(qū)域協(xié)同立法已成為區(qū)域協(xié)同治理的重要舉措。這一創(chuàng)新的立法模式也面臨著一些難題，譬如缺乏明確的法律依據(jù)、區(qū)域合作協(xié)議缺乏法律效力、各方利益難以平衡、公眾參與度低等。《酉水河保護條例》立足區(qū)域?qū)嶋H，對上述問題均作出了針對性回應和破解，為廣泛推進區(qū)域協(xié)同立法初步積累了寶貴經(jīng)驗，但也暴露出一些不足。鑒于《酉水河保護條例》的經(jīng)驗和掣肘因素，建議從完善中央立法、建立利益補償機制、凝煉協(xié)同立法共識、完善協(xié)同立法程序制度、保障區(qū)域合作協(xié)議效力等措施著手，綜合推動區(qū)域協(xié)同立法的完善。

[關(guān)鍵詞]社會治理現(xiàn)代化 區(qū)域協(xié)同立法 《酉水河保護條例》 立法模式

[基金項目]全國人大常委會法工委委托項目“省級人大審查、指導設(shè)區(qū)的市人大常委會法規(guī)的經(jīng)驗、問題與對策研究”

[作者簡介]楊清望，中南大學法學院教授，博士生導師（長沙 410012）;熊小雅，中南大學法學院碩士生（長沙 410012）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.02.011

國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容是地方社會治理現(xiàn)代化。然而，有些問題具有顯著的跨地區(qū)跨區(qū)域的特點，僅依靠一個地方不能得到有效解決，需要不同區(qū)域各方相互配合、協(xié)同處理，所以跨區(qū)域協(xié)同治理成為實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的必然要求。具言之，區(qū)域協(xié)同立法為什么是社會治理現(xiàn)代化的必然要求？本質(zhì)上屬于不同行政區(qū)域的社會問題如何可能通過跨區(qū)域的協(xié)同立法來解決？區(qū)域協(xié)同立法的理論和制度困境何在？如何可能在既有實踐的基礎(chǔ)上，固化成功的經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為相關(guān)立法和可以推廣的辦法？有鑒于此，本文試圖對上述問題展開系統(tǒng)分析，進而在此基礎(chǔ)上提出完善區(qū)域協(xié)同立法的參考路徑。

一、區(qū)域協(xié)同立法與社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在契合

一般認為，區(qū)域協(xié)同立法是指兩個及以上立法主體按照立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)達成的立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對象分別立法，相互對接或承認法律調(diào)整對象法律效力的立法行為[1]。區(qū)域協(xié)同立法是實現(xiàn)跨區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的必然要求，二者互為支撐。

（一）區(qū)域社會治理現(xiàn)代化必然要求區(qū)域協(xié)同立法

區(qū)域社會治理直接面對的一個難題是有待解決問題的跨區(qū)域性與區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾。由于有些問題具有跨區(qū)域的特性，從而不能單憑本區(qū)域內(nèi)的力量得到有效治理，這必然要求進行跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理，其中協(xié)同立法成為首要的選擇。但是，不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡導致其各有不同的利益訴求。而區(qū)域協(xié)同立法目的是統(tǒng)一調(diào)整一定的社會關(guān)系，規(guī)制同類的社會行為。所以，當不同行政區(qū)域的利益訴求存在抵牾甚至沖突的時候，現(xiàn)行的以行政區(qū)劃為中心的“各自主導”式的立法體制必然應對乏力。

申言之，現(xiàn)行立法體制下地方立法效力僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，所以地方立法一般只需“從本地實際出發(fā)”考慮本地區(qū)利益，各地方的立法目的亦因利益訴求不同而存在差異。由于地方立法目的的差異，地方在面臨跨行政區(qū)域問題時必然面臨背后的利益沖突。目前，我國“一元兩級”立法模式中只有中央立法和地方立法兩個層級，分別各自在全國范圍內(nèi)和地方范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。就跨行政區(qū)域問題而言，一方面如果為應對個別的跨行政區(qū)域問題制定專門的法律、行政法規(guī)則屬于浪費中央立法資源，另一方面地方立法的效力又不能輻射到本行政區(qū)域以外。這就造成，不論是中央立法還是地方立法都無法解決跨行政區(qū)域問題。因此，想要解決跨行政區(qū)域問題，打破以往各省市地方立法利益調(diào)整范圍的局限性，需要進行區(qū)域協(xié)同立法，制定出在區(qū)域內(nèi)各地方均能產(chǎn)生效力的法規(guī)。

（二）區(qū)域協(xié)同立法有利于推動區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域社會治理現(xiàn)代化

第一，區(qū)域協(xié)同立法能夠為化解不同區(qū)域利益訴求、不同的根本難題提供制度保障。區(qū)域間由于地理位置相鄰、文化背景相似、經(jīng)濟社會發(fā)展相融，因而存在著廣泛的共同利益，這是區(qū)域一體化發(fā)展的客觀先決條件。但是，各地方在存在著共同利益的同時也存在著各種矛盾和沖突，處理好共同利益糾紛才能保證區(qū)域各方最大程度共享共同利益，這是區(qū)域一體化的根本要求。通過區(qū)域協(xié)同立法實現(xiàn)法制一體化，可以凝聚最大程度的利益共識，并能將各區(qū)域的利益訴求置于統(tǒng)一的法律制度框架之下，使各方遵循都具有約束力的共同規(guī)則。特別是建立健全用來指導和規(guī)范各地方市場發(fā)展的市場經(jīng)濟規(guī)則，以發(fā)展來動態(tài)解決社會問題，從根本上協(xié)調(diào)各地方的共同利益和矛盾沖突，從而推動區(qū)域一體化發(fā)展。

第二，區(qū)域協(xié)同立法有利于促進資源的公平利用，能夠為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供動力支撐。區(qū)域一體化發(fā)展需要將各地區(qū)的資源進行整合利用使其效益最大化，而整合就是將區(qū)域內(nèi)零散分布在各地方的資源組合在一起進行共享。所以，區(qū)域一體化發(fā)展意味著各地方都需要付出一定的資源成本。所謂“人不患寡而患不均”，區(qū)域一體化發(fā)展需要平衡各地方的“資源成本賬”。通過區(qū)域協(xié)同立法審查“資源成本賬”對各地方付出的資源成本進行評估，依據(jù)評估結(jié)果對資源貢獻更多的地方進行補償或者獎勵，對資源貢獻較少的地方進行有效規(guī)劃提高資源利用率。由此，實現(xiàn)各地方資源成本沖突的調(diào)和和發(fā)展資源的公平、有效利用，保障區(qū)域協(xié)同工作順利進行，促進區(qū)域協(xié)同目的加速實現(xiàn)，最終推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，其成果惠及整個區(qū)域。

第三，區(qū)域協(xié)同立法能夠凝聚更廣泛的跨區(qū)域共識，為遏制地方保護主義提供社會條件。在地方立法的歷史實踐中，很多地方立法活動由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡多種因素干擾偏離立法初衷，有的發(fā)展為不同區(qū)域民間的相互擠兌，有的發(fā)展為“立法競賽”，帶有明顯的地方保護主義色彩，影響立法發(fā)揮出促進區(qū)域間一體協(xié)調(diào)發(fā)展的效果。各地方通過區(qū)域協(xié)同立法確立共同發(fā)展目標、制定共同發(fā)展規(guī)劃，并以此進一步明確各地方立法權(quán)的邊界，理清各地方的權(quán)責，可以實現(xiàn)各地方之間互相監(jiān)督、彼此制約。因此，區(qū)域協(xié)同立法能有效遏制地方保護主義，讓各地方實現(xiàn)“共同發(fā)展”而不是“一家獨大”或者“兩敗俱傷”。

二、區(qū)域協(xié)同立法的困境及成因

區(qū)域協(xié)同立法是一種新型的立法模式。目前，我國已有若干地區(qū)通過區(qū)域協(xié)同立法出臺了系列法規(guī)，為推動區(qū)域協(xié)同立法研究提供了鮮活的樣本和先期的探索[2]。但是，當前區(qū)域協(xié)同立法仍然面臨諸多問題，這些問題不僅是推動實現(xiàn)區(qū)域一體化的障礙，也是參與區(qū)域一體化發(fā)展的各地應優(yōu)先考慮的事項。

（一）缺乏明確的法律依據(jù)

我國《憲法》《立法法》對于地方立法只規(guī)定了一般立法主體及立法權(quán)限的內(nèi)容，對于區(qū)域協(xié)同立法卻缺乏相關(guān)規(guī)定。《憲法》第99條只規(guī)定了地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，也就是說地方人大無權(quán)干涉其他行政區(qū)域內(nèi)法律、法規(guī)的遵守和執(zhí)行，更遑論其他區(qū)域的立法?！读⒎ǚā返?1條僅是規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門可以聯(lián)合制定規(guī)章，并沒有涉及各省市之間的區(qū)域協(xié)同立法。由于區(qū)域協(xié)同立法是兩個以上的行政區(qū)域進行立法合作、共同執(zhí)法和相互監(jiān)督，這就觸及到《憲法》和《立法法》的制度盲區(qū)。其結(jié)果就是一方面地方有跨行政區(qū)域協(xié)同立法的迫切需要，另一方卻面臨沒有法律依據(jù)的尷尬。

區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)不足遭遇協(xié)同立法的迫切需求，容易招來一系列法治風險。第一，容易導致地方回到依據(jù)規(guī)范性文件而不是法律進行社會治理的老路上，這與社會治理現(xiàn)代化中的依法治理要求不符。盡管各地加強了對規(guī)范性文件的備案審查，但是目前我國的備案審查制度依舊存在監(jiān)督機制乏力、備案審查機關(guān)權(quán)限不足以及審查批準的規(guī)定模糊等問題，使得地方機關(guān)進行社會治理時仍然有空可鉆。第二，可能導致利益固化和地方保護主義進一步盛行。如上所述，區(qū)域協(xié)同立法是破解利益固化和地方保護主義的有力手段。但是如果缺乏區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)，一些地方人大或者地方政府往往選擇通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，把本區(qū)域的市場相對封閉，在更大區(qū)域范圍內(nèi)保護本區(qū)域的市場主體利益，從而把地方保護主義合法化和正當化。第三，為立法權(quán)被濫用留有可能。區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)是各區(qū)域立法權(quán)力機關(guān)協(xié)商一致的立法活動。這種以權(quán)力協(xié)商為特征的立法活動在缺乏法律依據(jù)的前提下只能訴諸自我規(guī)范自我約束，從邏輯上看，這很容易出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各權(quán)力機關(guān)聯(lián)合濫用立法權(quán)謀取私利、損害民眾權(quán)益的情況。

（二）協(xié)同立法程序制度不完善

現(xiàn)代立法程序是指有權(quán)的立法機關(guān)在制定、修改、廢止、解釋法律法規(guī)的活動中所必須遵循的步驟和方法。完善的立法程序是民主立法的前提，是科學立法的保障，是有效立法的保證。當前，我國的區(qū)域協(xié)同立法程序制度還不完善，仍存在一些不足之處，主要包括：

第一，公眾參與保障制度不足。公眾參與是推動區(qū)域協(xié)同立法工作的重要力量，公眾參與能夠快速反映和整合公眾的利益訴求，為區(qū)域協(xié)同立法提供寶貴的建議，在前期協(xié)同立法階段和后期依法治理階段都發(fā)揮至關(guān)重要的作用。但是我國的公眾參與制度仍處于起步階段，公眾參與地方協(xié)同立法主動意識和保障程序有所欠缺?！读⒎ǚā返?條、第36條第1款和第3款、第37條、第67條第1款構(gòu)成了我國公眾參與立法的主要依據(jù)。這些賦權(quán)性條款規(guī)定了公眾享有針對立法工作提出意見的權(quán)利，卻沒有同時為立法機關(guān)設(shè)定必須采納公眾意見的義務(wù)。立法機關(guān)也能夠據(jù)此在立法過程中限制公眾參與的權(quán)利，很容易導致公眾參與流于形式。并且，當前我國某些地區(qū)已經(jīng)開展的區(qū)域協(xié)同立法工作對“協(xié)同”的理解普遍偏字面化，即簡單認為“協(xié)同”是各方立法機關(guān)之間的協(xié)商交流，忽略了公眾參與理應是“協(xié)同”不可或缺的重要內(nèi)涵，這將導致立法主體在立法階段不可避免地忽視公眾利益，主要表現(xiàn)為公眾沒有立法動議權(quán)、公眾參與積極性低以及公眾缺乏立法監(jiān)督權(quán)等問題。這容易導致協(xié)同立法活動成為權(quán)力之間的“圓桌會議”，最終制定的法規(guī)將因為缺少公眾參與難以反映民眾的利益訴求和獲得民眾的支持。

第二，立法理由說明制度規(guī)范不足。立法理由說明就是在立法活動中，對為什么立法以及立什么樣的法所作的解釋或說明。當前，以保障民眾參與權(quán)和知情權(quán)為理由的說明制度在我國的立法程序中明顯缺失。在我國現(xiàn)有的立法程序中，雖然也有關(guān)于說明理由的制度規(guī)定，但是這種“說明”主要是一種內(nèi)部工作規(guī)定，透明度低。在實踐中，一般是在法案審議階段由政府法制部門負責人向地方人大或者其常委會到會進行簡要的理由說明，或者對列入政府全體會議或常務(wù)會議審議的法規(guī)、規(guī)章草案給出席會議的人員提供起草說明[3]，而針對公眾的理由說明卻寥寥無幾。理由說明制度的缺失將導致公眾難以獲知相關(guān)立法信息，公眾參與協(xié)同立法的積極性偏低，進而使得區(qū)域協(xié)同立法的民主性和科學性難以實現(xiàn)。

第三，程序的監(jiān)督控制和權(quán)利保障體系尚需完善。我國現(xiàn)行立法程序在監(jiān)督控制和權(quán)利保障方面還有明顯缺陷。主要表現(xiàn)在：首先，程序控制力度較弱。程序的事前、事中和事后控制分別體現(xiàn)于立法規(guī)劃與立法論證、法規(guī)規(guī)章草案的擬訂過程與備案和救濟等方面。而現(xiàn)行程序規(guī)則中，有的是內(nèi)部程序制度，如理由說明制度;有的甚至淪為一定程度上的“形式主義”，如備案制度;有的則未作規(guī)定，如救濟制度。其次，程序違法歸責機制虛置?！读⒎ǚā返?6條第五項規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章違背法定程序的，由有關(guān)機關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。但是如何界定法定程序、如何改變及撤銷、撤銷后果有無溯及力等問題均未規(guī)定，導致程序規(guī)則機制在實際操作中被虛置。

（三）區(qū)域合作協(xié)議效力缺乏制度保障

目前，我國地方間普遍采取簽訂區(qū)域合作協(xié)議的方式進行協(xié)同立法。區(qū)域合作協(xié)議是成員方政府之間平等協(xié)商的結(jié)果，是同一個區(qū)域內(nèi)各個地方政府機關(guān)或者人大共同意志的體現(xiàn)。區(qū)域合作協(xié)議對推動協(xié)同立法工作具有重要意義，但是目前也存在一些突出問題。

當前，區(qū)域合作協(xié)議存在的問題大致有三：第一，達成合作協(xié)議難。在達成立法合作協(xié)議的協(xié)商階段，區(qū)域各地方立法主體對所討論事項的意見分歧大，主要表現(xiàn)為舊問題舊訴求、舊問題新訴求、新問題舊訴求、新問題新訴求的混亂。這就導致各地方立法主體產(chǎn)生意見分歧在所難免，對達成合作協(xié)議制造了巨大困難。第二，執(zhí)行合作協(xié)議難。關(guān)于區(qū)域合作協(xié)議的相關(guān)概念在我國現(xiàn)行法律中并沒有明確的規(guī)定，即使各地方最終達成了合作協(xié)議，還是可能因為協(xié)議缺乏法律效力保障，在實踐中無法得到有效執(zhí)行。因此，區(qū)域合作協(xié)議的執(zhí)行完全依靠自律，而自律的動力主要來自地方利益、個人政績和上級任務(wù)。當官員個人或地方政府的現(xiàn)實需求發(fā)生變化、眼前利益與長遠利益發(fā)生沖突的時候，這種自律就難以起到實質(zhì)約束作用[4]。第三，合作協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督難。比如怎樣對合作協(xié)議進行監(jiān)督，監(jiān)督的依據(jù)是什么，發(fā)生爭議后裁決主體是誰，裁決后如何保障裁決的效力等等[5]。這些都缺乏系統(tǒng)規(guī)定。

區(qū)域合作協(xié)議存在的這些問題，一方面是因為區(qū)域合作協(xié)議的形成、執(zhí)行、監(jiān)督依賴于各立法機關(guān)意思一致背后的契約精神，合作協(xié)議的約束力不足，需要法律對協(xié)議的效力、各方的權(quán)利義務(wù)以及相應責任予以明確，使合作協(xié)議具備約束力;另一方面是因為區(qū)域合作協(xié)議缺乏一個配套的立法協(xié)調(diào)機制對其自身約束性效力進行補強，從而難以確保區(qū)域合作協(xié)議各階段都得到遵守。

三、酉水河流域協(xié)同立法的立法智慧與范本意義

（一）酉水河流域的協(xié)同立法需求

酉水河的綜合治理強烈要求區(qū)域協(xié)同立法，是跨區(qū)域協(xié)同立法和社會治理的一個典型樣本。酉水河發(fā)源于恩施州宣恩縣境內(nèi)的七姊妹山國家級自然保護區(qū)，流經(jīng)鄂、湘、渝、黔4個?。ㄊ校?、2個州、11個縣，經(jīng)沅江，匯洞庭湖，入長江。隨著武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)的深入推進，酉水河流域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。但由于長期奉行傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展模式、環(huán)保意識薄弱和綜合治理機制的缺失等諸多原因，酉水河流域干流和支流均受到不同程度污染，且一度呈現(xiàn)出污染加劇的趨勢，流域間因水污染導致的矛盾糾紛也時有發(fā)生，對酉水河水環(huán)境安全形成了嚴重威脅。近年來，酉水河沿岸各族群眾保護酉水河的訴求十分強烈，部分人大代表、政協(xié)委員紛紛提出建議或提案，要求對酉水河加強立法保護。顯然，通過某一個地方進行單獨立法來進行酉水河治理已經(jīng)達不到立法效果。因此，湖南省湘西州人大常委會與湖北省恩施州人大常委會以及重慶、貴州有關(guān)縣人大常委會協(xié)商，同步協(xié)作制定《酉水河保護條例》。

（二）酉水河區(qū)域協(xié)同立法難題破解的經(jīng)驗

《酉水河保護條例》（以下根據(jù)需要簡稱《條例》）是區(qū)域協(xié)同制定一部地方性法規(guī)的成功探索，也是民族區(qū)域協(xié)同立法的第一次有益嘗試。地方人大常委會之間同步協(xié)作立法，既因地制宜加大了跨行政區(qū)域生態(tài)保護合作力度，也推進了跨行政區(qū)域社會治理法治化進程，為推動更大更廣區(qū)域協(xié)同立法提供了寶貴經(jīng)驗。

1.運用聯(lián)席會議制度解決合法性難題

區(qū)域協(xié)同立法的合法性包括區(qū)域合作組織的合法性和區(qū)域合作行為的合法性兩個基本方面。

關(guān)于區(qū)域合作行為的合法性，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”;“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！鄙鲜鰲l款為地方政府在跨行政區(qū)域流域治理問題上展開合作提供了法律依據(jù)，雖然對于政府間建立怎樣的合作機制沒有作出詳細的規(guī)定，但是明確表明了對于跨行政區(qū)域存在的環(huán)境問題，各地政府是可以進行合作協(xié)商解決的?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第 15 條第 1 款規(guī)定了地方政府之間合作的基本原則：“各級人民政府之間為促進經(jīng)濟社會發(fā)展，有效實施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開展跨行政區(qū)域的合作?！鄙鲜鲆?guī)定進一步為湖南省內(nèi)的區(qū)域合作行為提供了法律依據(jù)，明確規(guī)定了各級政府在合法、平等、互利的基礎(chǔ)上可以開展跨行政區(qū)域的合作。相較于《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，《湖南行政程序規(guī)定》不局限于在環(huán)境保護和生態(tài)救治方面進行跨區(qū)域合作，而是規(guī)定只要是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的跨行政區(qū)域合作行為，在不違背法律的前提下都是支持和認可的。從性質(zhì)上看，這些規(guī)定都是對政府間合作行為的賦權(quán)，并不是對立法行為的賦權(quán)。因此，關(guān)于政府間區(qū)域合作行為在我國是可以找到相關(guān)法律依據(jù)的，在這方面并不存在合法性難題。其難題在于實際治理中缺少共同的具有約束力的統(tǒng)一的法規(guī)，導致各地執(zhí)法的不同步、不協(xié)調(diào)，治理效果也必然差強人意。這需要一個共同的立法協(xié)作組織來最大程度凝聚共識。

關(guān)于區(qū)域合作組織的合法性，從理論上說，既可以來自憲法、組織法的一般性授權(quán)，也可以來自某些法律規(guī)范的專門性授權(quán)。但是，在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中卻找不到任何關(guān)于區(qū)域合作組織的依據(jù)。所以，地方之間進行區(qū)域協(xié)同立法當前面臨的最大的合法性難題主要是區(qū)域合作組織缺乏法律依據(jù)，要解決區(qū)域協(xié)同立法合法性難題，關(guān)鍵是要解決區(qū)域合作組織的合法性難題。

湘西、恩施兩州人大在面對區(qū)域合作組織于法無據(jù)的情況下，采用的是聯(lián)席會議制度。在區(qū)域協(xié)同立法過程中，通過聯(lián)席會議，各地區(qū)可以根據(jù)不同情況采用不同的協(xié)同形式，共同研究探索新思路、新方法。比如在區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同方面，有環(huán)境立法計劃的協(xié)同、立法步驟的協(xié)同、立法內(nèi)容的協(xié)同，還包括立法信息共享、互相通報、`征求意見等環(huán)節(jié)的協(xié)同[6]。湘西、恩施州地方人大采用了“共同協(xié)商、分別立法”的協(xié)同立法模式，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，為了避免與上位法產(chǎn)生沖突，采用聯(lián)席會議進行協(xié)商、溝通，統(tǒng)一湘西、恩施兩州的立法時間表和《條例》文本的主要內(nèi)容。聯(lián)席會議并不是各地方共同建立的聯(lián)合立法機構(gòu)，只是一個各地方人大或政府進行協(xié)商和溝通的平臺，不具有強制性和權(quán)威性，沒有違反相關(guān)法律的規(guī)定。因此，聯(lián)席會議這樣的合作組織并沒有突破現(xiàn)行法律規(guī)定的地方立法權(quán)限，不會遭到合法性的質(zhì)疑。兩州人大的協(xié)同立法，還是在各自享有的立法權(quán)的基礎(chǔ)上進行的，巧妙地運用聯(lián)席會議機制規(guī)避了區(qū)域協(xié)同立法的合法性難題，并固化成有關(guān)法律規(guī)定，即指《條例》第13條規(guī)定。

2.建立了立體式公眾參與機制

立法的根本目的是回應人民的需求，滿足人民的利益訴求和對美好生活的向往。聯(lián)席會議制度是區(qū)域協(xié)同立法效率和效力的保障，但是并不能保證可以滿足最廣泛地反映民眾利益訴求。所以，《條例》在制定過程中建立了立體式的公眾參與機制，有效解決了當前立法中普遍存在的公眾參與意識不高、能力不強、渠道不夠、效果不好等問題。

第一，推動立法前參與，重在達成共識。2014年7月，龍山縣、來鳳縣針對群眾反映酉水河河流污染嚴重問題提出“協(xié)作立法”動議，同年11月共同向湘西、恩施州人大常委會提交酉水河流域立法保護建議并被納入兩州年度立法工作計劃。2015年3月，來鳳縣人大常委會召開立法調(diào)研座談會，邀請律師、村社負責人、村（居）民代表、企事業(yè)單位代表等非政府機關(guān)的社會群體代表對制定《條例》建言獻策，并在政府網(wǎng)絡(luò)工作平臺等媒體上發(fā)布征求意見的公告，廣泛征求社會各界人士的意見和建議。2015年5月，湘西、恩施開展酉水河流域養(yǎng)殖污染調(diào)查座談會，邀請庫區(qū)移民、養(yǎng)殖業(yè)主、村級動物防疫員、所在地人大、政協(xié)代表座談，幫助立法調(diào)研組全面準確掌握流域的污染現(xiàn)狀，將社會輿情和民聲民意作為確定立法規(guī)劃的重要出發(fā)點。

第二，厲行立法中參與，確保立法質(zhì)量。2015年9月，湘西、恩施兩州人大常委會在來鳳縣召開酉水河同步協(xié)作立法第一次聯(lián)席會。會議認真討論了條例草案初稿，并且強調(diào)各流域縣市要深入基層調(diào)研，傾聽多方意見，反復研究論證。之后，兩州人大常委會領(lǐng)導條例起草有關(guān)部門深入實地調(diào)研酉水河保護存在的問題，并廣泛聽取縣市政府及其相關(guān)部門、人大代表的意見、建議，組織起草組對條例草案進行反復修改。2016年3月，《條例草案征求意見稿》公開向社會征求意見。同年5月，湘西、恩施兩州人大常委會召開酉水河同步協(xié)作立法第二次聯(lián)席會，聯(lián)席會議深入討論完善了條例草案文本內(nèi)容。8月1日至9月2日，條例草案二審稿公開向社會征求意見，在充分吸納常委會審議意見和社會各界建議后，形成了建議表決稿。《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》先后經(jīng)湖南省、湖北省人大常委會批準于2017年5月1日和3月1日施行。從《條例》起草、調(diào)研、修改、審議等環(huán)節(jié)，立法機關(guān)通過組織座談會、公開征集意見等方式注重聽取了基層群眾的意見，并將合理的建議吸納到草案文本當中。

第三，跟進立法后參與，及時反饋效果?！稐l例》第12條規(guī)定，酉水河流域的縣級以上人民政府及行政主管部門應當建立酉水河保護信息公開制度。《條例》第15條規(guī)定，酉水河保護中的重大決策事項應當采取座談會、協(xié)商會、論證會、聽證會等方式，聽取公民代表和專家學者等方面的意見?！稐l例》通過確立社會公眾的知情權(quán)、意見權(quán)為公眾參與《條例》立法質(zhì)量、實施效果評估或有關(guān)法規(guī)清理提供了保障。

從《條例》的制定過程可以看出，《條例》的出臺是社會各界集思廣益的結(jié)果。《酉水河保護條例》從編制立法計劃，到起草、調(diào)研、修改、審議，再到評估、完善，都注重公眾參與，確保了《條例》的科學性與民主性?！队纤颖Ｗo條例》以公眾參與為紐帶，探索構(gòu)建了政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的地方治理新格局，增強推進了地方治理現(xiàn)代化的向心力。

3.理論研究與實踐探索同步進行

由于區(qū)域協(xié)同立法是新生事物，目前還處于探索階段，相關(guān)制度也不太成熟，缺乏相應的立法經(jīng)驗，所以湘西、恩施兩州地方人大對于區(qū)域協(xié)同立法的理論研究十分重視，沒有直接照搬其他地區(qū)和國家的協(xié)同立法模式，而是在借鑒其他地區(qū)有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成契合于酉水河的最佳保護方案。

地方人大對于酉水河流域協(xié)同立法的理論研究與實踐探索是同步進行的，湘西、恩施兩州對于《條例》的制定不是在“紙上談兵”，而是深入地方進行實地調(diào)研、了解地方實際情況后反復修改、凝聚多方智慧而定制的“匠心之作”。既要實現(xiàn)區(qū)域一體化治理又不違反上位法的規(guī)定，地方人大的立法智慧可以概括為：

一是明確協(xié)同立法工作原則。在借鑒已經(jīng)取得協(xié)調(diào)發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，各方人大明確協(xié)同立法的關(guān)鍵在于立法工作的協(xié)同。立法工作協(xié)同強調(diào)互相尊重彼此的立法權(quán)力以及上位法的規(guī)定。通過在具體立法工作中的協(xié)同，而不是超出各方的立法權(quán)限或自我賦權(quán)建立新的立法機制來完成協(xié)同立法工作。

二是明確協(xié)同立法的主體。湘西、恩施兩州在立法工作協(xié)同的原則下，由各方的人大常委會共同起草、共同審議協(xié)同立法工作項目，然后分別報請湖北省人大常委會和湖南省人大常委會批準后分別出臺。明確協(xié)同立法主體是兩州人大，而不是兩州人大超越地方立法權(quán)限共同建立一個新的立法主體。

三是明確協(xié)同立法成果形式。湘西、恩施兩州的協(xié)同立法工作高度重視具體實踐效用，針對酉水河治理難題共同制定了大部分專章或者專門條文，比如政府職責與公眾參與、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制和水資源保護與水污染防治等重點章節(jié)，兩州《條例》的文本內(nèi)容大體上一致。協(xié)同立法成果集中于保護雙方協(xié)同治理中的共同難題，使得協(xié)同立法成果能夠有效地發(fā)揮作用。

四是明確協(xié)同立法工作方式。上文提到立法協(xié)同工作重點在“協(xié)同”，因此湘西、恩施兩州的協(xié)同立法工作方式是通過聯(lián)席會議搭建協(xié)同工作平臺，在平臺內(nèi)協(xié)同推進立法工作[7]。此外，為保障平臺充分發(fā)揮協(xié)同作用，各方黨政機關(guān)主動參與、全力支持、積極協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)了協(xié)同立法的地方智慧。

4.建立了跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制

針對酉水河水資源保護、水污染防治工作中存在的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制缺失的問題，同時也是很多協(xié)同立法實踐中存在的問題，《條例》專章規(guī)定跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制，為共同保護酉水河建章立制。由于酉水河流域是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境污染也具有流動性和區(qū)域性的特點，因此酉水河流域的水污染治理必須從整個系統(tǒng)的站位來籌劃[8]。

第一，《條例》明確規(guī)定酉水河流域的縣級以上人民政府應當建立跨行政區(qū)域聯(lián)席會議制度、聯(lián)合監(jiān)測制度、水環(huán)境違法行為相互告知制度、水環(huán)境違法行為協(xié)同執(zhí)法制度，應當建立并實行河流交界斷面水環(huán)境考核機制，推動酉水河水資源保護和水污染防治的流域管理。

第二，《條例》還鼓勵自治州人民政府與相鄰同級人民政府聯(lián)合制定酉水河流域總體規(guī)劃，鼓勵酉水河流域的縣級以上人民政府之間通過簽訂協(xié)議等方式明確跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護的事項和職責，加大跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護的力度。

第三，《條例》建立了完備的組織領(lǐng)導機制。為破解九龍治水卻治不好水的難題，《條例》明確酉水河保護實行州、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方人民政府行政首長負責制，明確了州、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及同級人民政府職能部門對酉水河的監(jiān)督管理職責，充分發(fā)揮各級人民政府及其部門職能作用，推動行政區(qū)域內(nèi)的部門合作。

第四，為督促跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護制度落到實處，《條例》還規(guī)定酉水河流域縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應當與相鄰同級人民代表大會常務(wù)委員會建立協(xié)同執(zhí)法檢查機制，監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護制度的實施情況。酉水河流域的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間根據(jù)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護制度協(xié)調(diào)處理酉水河保護的相關(guān)工作。

湘西、恩施州地方人大常委會從區(qū)域立法、區(qū)域執(zhí)法、區(qū)域監(jiān)督等角度建立完備的區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制，有效平衡各地利益、協(xié)調(diào)各地沖突，有效明晰各地權(quán)限和責任，有效調(diào)動各地環(huán)境治理的積極性，有效建立有序的生態(tài)保護法治環(huán)境。實踐中，在區(qū)域內(nèi)建立了一個良好的立法協(xié)調(diào)機制，能在最大程度上化解各方分歧，強化合作意愿，提高區(qū)域合作效率和質(zhì)量。這對推動區(qū)域協(xié)同立法工作的重要性是不言而喻的。

四、完善我國區(qū)域協(xié)同立法之路徑

2015年，我國《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市（自治州）制定地方性法規(guī)的立法權(quán)之后，各地立法熱情高漲。但是，就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護和生態(tài)環(huán)境保護而言，無論哪一個方面的立法都很難離開跨區(qū)域的深度協(xié)作?！队纤颖Ｗo條例》的區(qū)域協(xié)同立法模式盡管積累了有益的經(jīng)驗，但是很多做法尚屬權(quán)宜之計，甚至也暴露了一些繼續(xù)推進的掣肘因素。這都需要系統(tǒng)完善我國區(qū)域協(xié)同立法體制機制。

（一）完善中央立法，讓協(xié)同立法有法可依

由于現(xiàn)在區(qū)域協(xié)同立法法律依據(jù)不足的問題，我國當前大多數(shù)的區(qū)域協(xié)同立法包括酉水河區(qū)域協(xié)同立法采用的都是聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議雖然是一種比較松散、靈活的合作方式，沒有違反法律規(guī)定，但同時也缺乏相應的實施保障機制。隨著區(qū)域協(xié)同立法的逐步深入，將會由此引發(fā)新的問題：一方面，聯(lián)席會議可以作為臨時合作立法工作機構(gòu)，但不是正式的聯(lián)合立法機構(gòu)，雖可以從形式上回避組織法意義上的合法性問題，但通過聯(lián)席會議達成的合作決議的有效性難以保證;另一方面，聯(lián)席會議的立法合作決議缺乏約束力。由于聯(lián)席會議決議缺乏相應的制度保障，如果某個地區(qū)反悔后不愿繼續(xù)執(zhí)行會議決議，聯(lián)席會議將沒有強制其執(zhí)行決議的權(quán)力[9]。因此，要從根本上解決區(qū)域協(xié)同立法的合法性問題，還是要讓區(qū)域協(xié)同立法有章可循，不能僅僅依靠松散的聯(lián)席會議制度來規(guī)避合法性問題。

為了解決區(qū)域協(xié)同立法的合法性難題，建議從以下兩個方面著手：第一，應充分發(fā)揮全國人大常委會的指導作用，加強中央立法，制定協(xié)同立法指導框架，或者研究制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法，對區(qū)域協(xié)同立法的主體、范圍、程序、效力和監(jiān)督等框架性問題作出統(tǒng)一規(guī)定。第二，可以按照急用先行的原則，針對具體區(qū)域出臺授權(quán)決定、進行專門立法?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！备鶕?jù)這一規(guī)定，對于各區(qū)域展開的協(xié)同立法，全國人大及其常委會可以視情況授權(quán)各區(qū)域暫時調(diào)整法律的部分規(guī)定。得到授權(quán)后的地方人大應當充分利用全國人大授權(quán)的立法權(quán)，在地方治理中發(fā)揮先行先試的功能，比如可以把《立法法》第72條調(diào)整為省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以與其他行政區(qū)域共同制定地方性法規(guī)。等到區(qū)域立法經(jīng)驗成熟以后，再完善中央立法。這樣，區(qū)域協(xié)同立法的合法性難題就順理成章地解決了。

（二）建立利益補償機制，推進協(xié)同立法落地

平衡各地區(qū)之間的利益沖突是協(xié)同立法得以推進的根本前提。最大限度保障各方利益共識是激發(fā)各地區(qū)推進協(xié)同立法的動力，也是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障。平衡地區(qū)利益的關(guān)鍵在于對各地區(qū)進行利益補償和以補償促發(fā)展?！队纤颖Ｗo條例》中跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制的建立，雖然在一定程度上緩解了各地區(qū)之間的利益沖突，間接起到了一定的利益補償作用，但是跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制沒有直接明確的設(shè)置對區(qū)域各方進行利益補償?shù)墓δ埽淠軌虬l(fā)揮的利益補償作用比較有限。倘若對各地的利益補償長期不足或缺位，可能會進一步加劇各地區(qū)利益的不平衡，不利于區(qū)域協(xié)同合作的穩(wěn)定和持續(xù)。所以，從現(xiàn)實情況考慮，要想完善區(qū)域協(xié)同立法，需要建立一套系統(tǒng)的利益補償機制。

那么，應當通過哪些具體途徑構(gòu)建穩(wěn)定且長效的利益補償機制？第一，要想使利益補償機制有效地平衡和調(diào)節(jié)區(qū)域中不同地區(qū)的利益，首要的是確保利益補償機制具有約束力，令區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)都遵守此機制。為了加強利益補償機制對各地區(qū)的約束力：一方面，中央可以下令在各區(qū)域建立專門的區(qū)域利益協(xié)調(diào)組織，著手負責平衡各地區(qū)之間的利益，處理日常的利益糾紛;另一方面，完善關(guān)于利益補償機制的有關(guān)法律規(guī)定。目前我國的法律尚未形成關(guān)于利益補償統(tǒng)一、權(quán)威的概念，已經(jīng)頒布的法律法規(guī)大多也是關(guān)于生態(tài)補償方面的，并且法律條文呈現(xiàn)碎片化，現(xiàn)有生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定散落在各級資源單行法中，缺乏系統(tǒng)性和整體性。而目前區(qū)域一體化發(fā)展需要一個綜合性的利益補償機制，不應僅限于生態(tài)補償方面。法律應當明確補償機制的補償主體、具體的補償標準、補償手段、資金來源及實施機構(gòu)，從而賦予利益補償機制法律約束力[10]。

第二，建立補償資金使用績效考核評估制度，以考核促發(fā)展，對各項補償資金的使用績效進行嚴格考核，使補償資金更好地發(fā)揮對于政府部門的激勵和引導作用[11]。同時，建立健全實施利益補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，讓利益補償過程接受社會監(jiān)督，以保證其公正及公開。

第三，以區(qū)域一體化發(fā)展來完善利益補償機制，著力形成一個具有較強的、可操作性的、公平的、合理的、標準的利益補償機制的框架規(guī)則;確定不同類型的協(xié)同立法如何選擇利益補償方式、如何確定利益補償期限等[12]。由此，對利益補償機制進行完善，對協(xié)同立法中的受損方都能予以科學、合理的補償。

（三）抓住共同立法需求，優(yōu)化立法共識形成機制

共同立法需求是進行區(qū)域協(xié)同立法的先決條件，抓住共同立法需求才能形成集體行動的合力，提高各地區(qū)進行協(xié)同立法的積極性。根據(jù)需求的來源，可以初步將立法需求分為自主性共同立法需求和參與性共同立法需求。針對不同的共同立法需求，形成立法共識的機制也是不一樣的。具體而言就是：

第一，從實際出發(fā)，聚焦共同問題。這是針對自主性共同立法需求而言的，自主性共同立法需求就是指區(qū)域內(nèi)各地方自主發(fā)現(xiàn)問題或者制定目標，并據(jù)此確定共同立法需求。抓住自主性共同立法需求，要堅持從實際出發(fā)，聚焦共同問題。比如酉水河流經(jīng)多個省市，上下游各省市都有防治水污染的現(xiàn)實需求，從而形成了共同的立法治污的需求，并推動湘西、恩施州等地區(qū)就水污染問題進行協(xié)同立法，使酉水河上下游、左右岸之間建立并執(zhí)行協(xié)作保護機制，對保護酉水河形成合力。

第二，從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略。這是針對參與性共同立法需求而言的，參與性共同立法需求就是指區(qū)域內(nèi)各方在國家發(fā)展戰(zhàn)略引導下，推動破除地方發(fā)展老問題、建立地方發(fā)展新優(yōu)勢，并據(jù)此確定共同立法需求。抓住參與性共同立法需求，需要從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略。應從國家對于各區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略定位和整體設(shè)計中確定立法需求。國家對不同的區(qū)域合作的戰(zhàn)略定位和部署不同，不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展目標或任務(wù)亦將不同。京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，開啟內(nèi)涵集約發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。長三角一體化的目標是努力提升配置全球資源能力和增強創(chuàng)新資源能力。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的目標是努力把成渝地區(qū)建設(shè)成為具有全國影響力的重要經(jīng)濟中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地[13]。上述各區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標迥異，這也就催生出各不相同的立法需求，但是其總綱領(lǐng)都是要參與推動地方經(jīng)濟更健康、高質(zhì)量發(fā)展。因此，抓住參與性共同立法需求不能“一葉障目”走遠、走偏，而是以落實國家發(fā)展戰(zhàn)略、融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局為總目標，保證共同立法需求產(chǎn)生于總目標、服務(wù)于總目標，更好推動區(qū)域一體化發(fā)展。

第三，及時推進立法協(xié)同理念。目前，最積極和成功的區(qū)域協(xié)同立法主要集中在環(huán)境保護領(lǐng)域，例如空氣污染和水污染預防?；诃h(huán)境問題的跨地域特性，在這一方面率先進行區(qū)域協(xié)同立法更易取得成功。但是，從長遠的角度出發(fā)，區(qū)域協(xié)同立法還應普及到更多的領(lǐng)域，將交通設(shè)施、城鄉(xiāng)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)布局、市場秩序、公共服務(wù)等公共性事務(wù)納入立法范圍[14]。例如，上文中提到成渝人大著眼把成渝地區(qū)建設(shè)成為具有全國影響力的重要經(jīng)濟中心，將優(yōu)化營商環(huán)境條例作為第一個協(xié)同立法項目，通過協(xié)同立法共同營造高度公正、法治透明的營商環(huán)境，就是經(jīng)濟領(lǐng)域一次成功的嘗試。概言之，要想把區(qū)域協(xié)同立法的價值發(fā)揮到最大，就應當將區(qū)域一體化發(fā)展的核心問題納入合作立法項目，不局限于在環(huán)境保護領(lǐng)域進行協(xié)同立法，而是在此基礎(chǔ)上吸收有益經(jīng)驗，逐步推進其他領(lǐng)域的協(xié)同立法，由此開展全方位、多領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法。

（四）完善協(xié)同立法程序制度

要提高公眾對于協(xié)同立法的參與度，充分保障協(xié)同立法的科學性和民主性，還是要進一步完善協(xié)同立法程序制度。針對目前協(xié)同立法程序存在的問題，完善協(xié)同立法程序制度，至少要從以下三點著手：

1.完善公眾參與制度

第一，賦予公眾協(xié)同立法動議權(quán)。目前，立法動議權(quán)的主體在我國法律中并無明確規(guī)定，但在實踐中，區(qū)域協(xié)同立法的動議權(quán)掌握在地方立法機關(guān)的手中，公眾并沒有協(xié)同立法的動議權(quán)。而《立法法》明確規(guī)定立法應當體現(xiàn)人民意志，賦予公眾協(xié)同立法動議權(quán)是協(xié)同立法民主化的具體體現(xiàn)，能夠擴大公眾參與的范圍，有效防止立法權(quán)力被濫用。第二，賦予公眾參與協(xié)同立法的啟動權(quán)。當前，如上文所述在《立法法》中雖然有關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定不夠細化和具體化，沒有明確公眾參與啟動權(quán)。這導致實踐中公眾參與立法比較被動，公眾何時能參與協(xié)同立法還是由立法機關(guān)決定，公眾參與積極性低。賦予公眾參與協(xié)同立法的啟動權(quán)，讓公眾變被動為主動參與立法，提高公眾參與度和立法民主化。第三，賦予公眾協(xié)同立法監(jiān)督權(quán)。目前，《立法法》中的立法監(jiān)督主體僅包括權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，也就是說，對立法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)仍由立法機關(guān)內(nèi)部掌握。公眾缺乏對于協(xié)同立法的監(jiān)督權(quán)，容易導致權(quán)力機關(guān)“疏于監(jiān)督”和“自我監(jiān)督”，使得這種監(jiān)督容易流于形式。賦予公眾協(xié)同立法監(jiān)督權(quán)可以及時糾正協(xié)同立法過程中立法機關(guān)的違法行為，保護廣大人民的權(quán)益。

2.完善理由說明制度

第一，在地方立法機關(guān)公布協(xié)同立法草案階段，立法機關(guān)應當向公眾說明草案的立法目的、背景、根據(jù)，并且提供其他相關(guān)資料。學習《酉水河保護條例》的做法，除依法不應當公開的信息資料外，其他均應公開，為公眾參與區(qū)域協(xié)同立法打好基礎(chǔ)。第二，在地方立法機關(guān)的協(xié)同立法程序完成階段，立法機關(guān)應當將公眾意見的采納結(jié)果公之于眾，并對哪些意見被采納或哪些意見未被采納說明理由。如果僅僅是聽取公眾意見而不對其進行吸收、采納，將導致公眾參與無法發(fā)揮實效。第三，法律應當完善關(guān)于理由說明制度的規(guī)定，明確理由說明的方式以及不進行理由說明立法機關(guān)應當承擔的法律責任，確保理由說明制度的實施。

3.完善程序的監(jiān)督控制和權(quán)利保障機制

第一，加強立法程序的控制力度。一方面，對有缺陷的程序制度進行相關(guān)完善。關(guān)于理由說明制度，可以依據(jù)上文提到的相應措施進行完善;關(guān)于備案審查制度，可以從細化備案審查的原則和標準、擴大備案審查機關(guān)權(quán)限以及健全備案審查監(jiān)督機制等著手進行完善，明確違反程序制度的法律后果;另一方面，對于未作規(guī)定的程序規(guī)則作出規(guī)定。建立并健全違反立法程序的救濟制度，明確救濟主體、救濟方式以及救濟程序，保障立法機關(guān)違反立法程序后公眾能夠得到實質(zhì)有效的救濟。第二，完善關(guān)于程序違法歸責機制的法律?？梢钥紤]在《立法法》第97條增加相關(guān)條款，明確法定程序的界定以及改變、撤銷的運行程序，增強程序違法歸責機制的可操作性。

總之，從以上三點出發(fā)，通過尊重公眾的主體地位和首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的能動性、創(chuàng)造性，落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到社會治理過程讓公眾參與、成效讓公眾評判、成果讓公眾共享。由此推進區(qū)域協(xié)同立法的切實發(fā)展。

（五）保障區(qū)域合作協(xié)議效力，健全立法協(xié)調(diào)機制

立法協(xié)議在于合理配置區(qū)域內(nèi)各地方的權(quán)責，要想使區(qū)域合作協(xié)議達到預期的效果，建議主要從兩個方面入手。

1.保障區(qū)域合作協(xié)議的效力，為區(qū)域協(xié)同立法機制的有效運行提供保障

《酉水河保護條例》雖然成功建立了跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制，卻沒有從根本上解決合作協(xié)議欠缺效力保障的問題。要真正解決區(qū)域合作協(xié)議存在的效力問題需要做到：第一，可以通過立法的形式，明確區(qū)域合作協(xié)議的法律效力、地位以及不履行合作協(xié)議將會承擔的責任，使協(xié)議具備強制性和權(quán)威性。第二，將區(qū)域合作協(xié)議履行情況納入地方政府的政績考核中。區(qū)域合作協(xié)議的履行與否，不僅關(guān)系到一個行政區(qū)的利益，而且關(guān)乎整個區(qū)域的利益。因此，政績考核指標范圍不應當僅限于地方事務(wù)的考核，而應當包括關(guān)于區(qū)域一體化發(fā)展的事務(wù)，引起政府部門的重視，從而增加合作協(xié)議的履行率[15]。第三，加大區(qū)域合作協(xié)議履行情況的考核權(quán)重。當前，區(qū)域一體化不僅要求經(jīng)濟一體化，而且要求實現(xiàn)區(qū)域法治一體化。區(qū)域協(xié)同立法對于實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的重要性毋庸置疑，而區(qū)域合作協(xié)議又是區(qū)域協(xié)同立法工作順利推進的保障，因此，應當加大區(qū)域合作協(xié)議履行情況的政績考核權(quán)重。政績考核指標之間有時候難免發(fā)生沖突，這時政府部門就不得不面臨取舍的難題，加大合作協(xié)議履行率的考核權(quán)重可以使得其在被選擇的時候，處于更有利的一方，從而保障合作協(xié)議得到有效履行。

2.健全立法協(xié)調(diào)機制，確保協(xié)同立法工作落到實處

從酉水河流域協(xié)同立法的成功范例中我們可以看到，構(gòu)建一個穩(wěn)定的、全方位的立法協(xié)調(diào)機制，才能使協(xié)同立法真正落到實處。要建構(gòu)一個穩(wěn)定的區(qū)域協(xié)同立法機制，主要路徑如下：第一，完善溝通協(xié)商機制。一個全面的溝通協(xié)商機制是建構(gòu)立法協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)，區(qū)域協(xié)同立法當然離不開“協(xié)商”二字，各地區(qū)之間必須通過溝通協(xié)商表達各自的利益需求與商討立法工作安排，為后續(xù)的立法執(zhí)行工作做好鋪墊。當前各區(qū)域協(xié)同立法實踐基本上都建立了溝通協(xié)商機制，但應注意要建立高質(zhì)量的專門溝通協(xié)商平臺，比如聯(lián)席會議、座談會等，邀請高校專家、政府部門就協(xié)同立法事項展開交流討論，汲取智慧，達成共識。此外，除完善各地區(qū)之間的溝通協(xié)商機制外，同一行政區(qū)域內(nèi)的立法主體，比如上級人大與下級人大、上級政府與下級政府之間，也應當注重溝通協(xié)商，才能更好推進立法工作。第二，建立完備的組織領(lǐng)導機制。建立區(qū)域協(xié)同立法組織領(lǐng)導機制，即實施地方人民政府行政首長負責制，明確上下級人民政府以及同級人民政府職能部門對協(xié)同立法的監(jiān)督管理職責，充分發(fā)揮各級人民政府及其部門的職能作用，推動同一行政區(qū)域內(nèi)的部門合作。第三，建立嚴格的協(xié)同執(zhí)法機制。其實，溝通協(xié)商機制和組織領(lǐng)導機制的建構(gòu)都是為協(xié)同執(zhí)法工作順利進行打基礎(chǔ)，執(zhí)法工作做得好不好決定著區(qū)域協(xié)同立法的成功與否。所以，對待執(zhí)法必須秉持嚴格的態(tài)度，協(xié)同立法的各方都應當落實自身的權(quán)責，依照前述機制的安排認真落實執(zhí)法工作。第四，建立協(xié)同執(zhí)法檢查機制。要想有效推進區(qū)域協(xié)同立法，不僅需要各地區(qū)之間進行交流和協(xié)調(diào)、組織領(lǐng)導進行整體部署和規(guī)劃，各方嚴格推進執(zhí)法工作，也需要一個執(zhí)法檢查機制督促協(xié)同立法工作落到實處。協(xié)同執(zhí)法檢查機制能夠監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法工作的實施情況，執(zhí)法過程中遇到困難通過此機制可以及時進行上報并解決，加快區(qū)域協(xié)同立法進程。第五，建立責任追究機制。對各方責任主體完成協(xié)同立法工作的進度、質(zhì)量、效果進行嚴格檢查評估，有違法違規(guī)行為及時追求其責任，以責任到位確保區(qū)域協(xié)同立法效果到位。要健全立法協(xié)調(diào)機制，必須從以上五個機制層面推進，環(huán)環(huán)相扣，明確區(qū)域內(nèi)各方的社會治理職能，努力打造高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活、權(quán)責明晰的社會治理協(xié)調(diào)體系。

五、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法通過運用協(xié)同手段破解區(qū)域性社會難題，是跨行政區(qū)域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！队纤颖Ｗo條例》是我國區(qū)域協(xié)同立法的一個典范。該立法模式對于進一步推動相關(guān)協(xié)同立法具有重要的借鑒意義。本文最后系統(tǒng)提出了進一步健全協(xié)同立法的一攬子建議，以期優(yōu)化我國更大范圍推進協(xié)同立法工作的制度機制條件。當前，我國區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)被提升到戰(zhàn)略高度，無論是京津冀、長三角、大灣區(qū)等協(xié)同發(fā)展，還是大運河、長城、紅色文化、生物多樣性保護等，都要求更高程度的協(xié)同立法，因此，繼續(xù)深入推進對區(qū)域協(xié)同立法的研究，必將為國家的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略乃至深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要貢獻。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯 錢大軍]

On the Improvement of Regional Collaborative Legislation under the Modernization of Social Governance

——A Case Study of Legislative Model of Regulations on the Protection of Youshui River

YANG Qing-wang XIONG Xiao-ya

Abstract：Regional collaborative legislation has become an important measure of regional collaborative governance. But this innovative legislative model also faces some difficulties， such as lack of clear legal basis， lack of legal force in regional cooperation agreements， imbalance of interests among all parties and low public participation. Based on the regional reality，? Regulations on the Protection of Youshui River have made targeted responses and solutions to above problems， which has preliminarily accumulated valuable experience for widely promoting regional collaborative legislation， but also exposed some deficiencies. In view of the experience and limits of Regulations on the Protection of Youshui River， it is suggested is to comprehensively improve regional collaborative legislation by promoting central legislation， establishing interest compensation mechanism， achieving consensus of collaborative legislation， improving? procedure system of collaborative legislation， and ensuring the effectiveness of regional cooperation agreements.

Key words：Modernization of Social Governance Regional Collaborative Legislation ?Regulations on the Protection of Youshui River Legislative Model

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