財(cái)政壓力、支出結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)質(zhì)量

詹新宇 王蓉蓉

摘? ?要：提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)以滿足轄區(qū)居民美好生活需要，是各級(jí)地方政府的重要職責(zé)之一。財(cái)稅體制改革給地方政府帶來的財(cái)政壓力，會(huì)對(duì)其公共服務(wù)供給行為產(chǎn)生影響。在測(cè)度中國229個(gè)地級(jí)市公共服務(wù)質(zhì)量與財(cái)政壓力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建系統(tǒng)GMM模型，實(shí)證分析地方財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：地方財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了非線性影響，當(dāng)?shù)胤秸袎撼^一定限度時(shí)，財(cái)政壓力將顯著降低轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量;實(shí)證結(jié)果因地區(qū)、城市規(guī)模不同而呈現(xiàn)異質(zhì)性;不同種類公共服務(wù)間的質(zhì)量差異，源于財(cái)政壓力環(huán)境下地方政府調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的行為。為此，應(yīng)將財(cái)政壓力控制在適度范圍內(nèi)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)質(zhì)量相對(duì)均衡。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政壓力;公共服務(wù)質(zhì)量;財(cái)政支出結(jié)構(gòu);系統(tǒng)GMM模型

中圖分類號(hào)：F812.4? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2022）02-0111-16

地方政府財(cái)政壓力通常是指地方政府因財(cái)政收入不足而難以滿足財(cái)政支出需求所產(chǎn)生的壓力。自2018年中國實(shí)施大規(guī)模的“減稅降費(fèi)”政策以來，一系列舉措不斷“加碼”并密集實(shí)施，地方財(cái)政壓力驟然增加。2020年以來，面對(duì)新冠肺炎疫情和潛在經(jīng)濟(jì)增速下降的雙重沖擊，各種實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)政策持續(xù)實(shí)施，這給地方財(cái)政平衡帶來了新的負(fù)擔(dān)。應(yīng)對(duì)財(cái)政收入大幅下降和財(cái)政支出需求剛性增加，必須切實(shí)提高財(cái)政支出績效，這是財(cái)政政策提質(zhì)增效的根本出路。

公共服務(wù)質(zhì)量與地方財(cái)政支出能力及其績效密切相關(guān)。提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)以滿足轄區(qū)居民美好生活需要，是各級(jí)地方政府的重要職責(zé)之一。財(cái)政壓力的增加，對(duì)地方政府公共服務(wù)供給行為產(chǎn)生的影響如何，是否會(huì)累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升？這是本文重點(diǎn)關(guān)注的問題。本文建立系統(tǒng)GMM模型，考察了2004年以來中國229個(gè)地級(jí)市財(cái)政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)，并探討了其影響機(jī)制。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前鮮有學(xué)者將財(cái)政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量結(jié)合起來探討，但對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的干預(yù)、財(cái)政收支行為與效率等方面的研究較為豐富，一定程度上可以體現(xiàn)其在公共服務(wù)供給上的行為傾向，即地方政府是否將更多精力放在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以增加財(cái)政收入或?qū)⒏嘭?cái)力投入非民生性支出領(lǐng)域而懈怠了公共服務(wù)的供給責(zé)任等。這對(duì)本文研究財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響有著重要的啟迪意義。與本文相關(guān)的研究可歸納為以下方面：

一是財(cái)政壓力方面的研究。財(cái)政壓力沖擊下的地方政府傾向于利用財(cái)政“收”與“支”兩個(gè)抓手來實(shí)現(xiàn)“減壓”。其一，在分稅制改革和所得稅收入分享改革背景下，中國地方政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任，會(huì)主動(dòng)革故鼎新，其收入征收等行為也會(huì)隨之發(fā)生變化。所得稅收入分享改革減少了地方政府的稅收收入，為避免或緩解“入不敷出”的狀況，地方政府會(huì)選擇加大非所得稅稅收收入的征稅力度，以彌補(bǔ)資金缺口[1]，并且根據(jù)受沖擊程度選擇加強(qiáng)對(duì)制造行業(yè)的增值稅征管力度[2]。另外，方紅軍和張軍認(rèn)為，新財(cái)政集權(quán)理論揭示了地方政府所承擔(dān)的財(cái)政壓力引致其追求財(cái)政收入最大化的行為傾向，地方政府通過大力發(fā)展制造業(yè)謀求持久穩(wěn)定的增值稅等直接收益和土地出讓收入等間接收益[3]。除此之外，地方政府還通過舉借債務(wù)、加大稅收征管力度等方式獲取財(cái)政收入，緩沖財(cái)政壓力的激增。其二，在支出方面，地方政府也在積極探索路徑。在支出結(jié)構(gòu)上，財(cái)政壓力的沖擊使得地方政府產(chǎn)生增加基建支出水平的行為傾向。隨著政府間事權(quán)的下移，政府為履行事權(quán)而大幅增加的支出，會(huì)通過犧牲其他支出甚至是民生性支出的增長為代價(jià)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)受到的影響也難以短期消除。進(jìn)一步來說，財(cái)政體制改革的急促性將使得公共服務(wù)領(lǐng)域的問題惡化[4]。在支出效率上，所得稅改革帶來的財(cái)政壓力倒逼地方提升財(cái)政資金的使用效率，即政府支出效率得以顯著提高[5]。

二是公共服務(wù)質(zhì)量方面的研究。涉及“公共服務(wù)質(zhì)量”的研究主要集中在對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量水平的測(cè)度、公共服務(wù)質(zhì)量與勞動(dòng)力流動(dòng)的關(guān)系等實(shí)證性研究，以及基于國外經(jīng)驗(yàn)得出公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)概念的理論性研究成果等。在公共服務(wù)質(zhì)量或政府公共服務(wù)供給水平測(cè)度方面，學(xué)者們采用不同的方法構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)或供給效率體系，其中包括熵值法[6]、主成分分析方法[7]和DEA模型[8]等。另外，一些學(xué)者認(rèn)為城市公共服務(wù)質(zhì)量吸引著人口向城市流動(dòng)[9]，且長期流動(dòng)的勞動(dòng)力更傾向于選擇公共服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)的地區(qū)[10]。Tiebout的用腳投票理論[11]認(rèn)為，人們會(huì)趨向選擇最符合自己公共產(chǎn)品偏好的地域居住，因此公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)的影響的一系列研究揭示了公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)居民的重要性。部分研究國外公共服務(wù)供給和質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者認(rèn)為，國外政府在改革中逐漸找準(zhǔn)自己所扮演的角色，注重疏通供給需求表達(dá)通道，不斷優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)方法，在公共服務(wù)改革方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)[12-13]。提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，既是滿足人民對(duì)美好生活向往的現(xiàn)實(shí)需要，又是落實(shí)中國“加力提效”的積極財(cái)政政策的題中應(yīng)有之義[14]。

三是財(cái)稅體制改革、財(cái)政壓力與公共服務(wù)供給之間相互關(guān)系的研究?，F(xiàn)有文獻(xiàn)就財(cái)政支出對(duì)公共服務(wù)供給水平的影響已進(jìn)行較多探討，如王哲等認(rèn)為，地方政府供給的公共服務(wù)與其用于公共服務(wù)的財(cái)政支出水平存在高度相關(guān)關(guān)系，而地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異也離不開地方財(cái)政相對(duì)支出水平、民生性支出效率以及地方財(cái)政支出偏好和結(jié)構(gòu)的作用[15-16]。地方財(cái)政壓力更多體現(xiàn)的是財(cái)權(quán)與事權(quán)變化對(duì)支出端與收入端的影響，其與公共服務(wù)供給的影響關(guān)系鏈條要長于財(cái)政支出對(duì)公共服務(wù)的影響，且更能反映地方政府在被動(dòng)“加壓”和主動(dòng)“釋壓”情況下自發(fā)產(chǎn)生的行為傾向。雖然鮮有文獻(xiàn)直接研究財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響，但已有部分研究聚焦于財(cái)稅體制改革、財(cái)政壓力與公共服務(wù)供給的影響關(guān)系上。如傅勇認(rèn)為，在財(cái)政分權(quán)體制下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量和城市公用設(shè)施這類非經(jīng)濟(jì)性公共物品質(zhì)量顯著降低[17]。雖然財(cái)政分權(quán)帶給了地方政府供給公共物品上靈活調(diào)整的可能，但面對(duì)財(cái)政壓力，地方政府更偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加之公共部門的尋租行為等影響，公共部門供給公共物品的效率進(jìn)一步偏離。儲(chǔ)德銀和韓一多的研究給出了不一樣的結(jié)論，他們發(fā)現(xiàn)中國的分權(quán)水平對(duì)義務(wù)教育供給效率呈現(xiàn)非線性影響，認(rèn)為目前中國的分權(quán)水平比最優(yōu)的分權(quán)水平要低，可以通過激勵(lì)性的財(cái)稅政策使得地方政府不斷釋放提高公共服務(wù)供給水平的動(dòng)力[18]。另外，也有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政壓力在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的效應(yīng)，伴隨著財(cái)稅體制改革而得到“催化”。余靖雯等以農(nóng)業(yè)稅的取消為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，研究發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)公共教育供給受到財(cái)政壓力帶來的顯著負(fù)向影響，且隨著時(shí)間的延伸有更突出的長期效果[19]。黨的十八屆三中全會(huì)提出，重點(diǎn)支出領(lǐng)域?qū)⒉辉僖笈c生產(chǎn)水平和財(cái)政收支掛鉤，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出便少了一層約束，但地方政府存在易忽視基本公共服務(wù)的傾向，地方財(cái)政壓力的增加，會(huì)使地方政府顯著減少對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。

綜合以上文獻(xiàn)可知，地方政府在財(cái)政壓力上升時(shí)的行為傾向是復(fù)雜的，不同的選擇會(huì)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不同的影響。目前，盡管有學(xué)者關(guān)注到了財(cái)政壓力對(duì)財(cái)政支出效率、公共教育服務(wù)和公共醫(yī)療服務(wù)供給水平的影響，但對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的研究多集中在人口流動(dòng)與公共服務(wù)質(zhì)量的影響關(guān)系和國外公共服務(wù)質(zhì)量管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上，對(duì)財(cái)政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)的研究較少。

二、理論分析與研究假說

（一）地方政府的行為傾向

新財(cái)政集權(quán)理論為研究財(cái)政壓力下地方政府的行為傾向提供了一種解釋路徑，但中國政府間財(cái)政關(guān)系具有特殊性，因而應(yīng)將財(cái)政壓力引起的激勵(lì)效應(yīng)和財(cái)政分權(quán)背景下的地方政府職能的履行結(jié)合起來，進(jìn)而分析地方政府在保障公共服務(wù)質(zhì)量方面作出的選擇。

地方政府在面對(duì)財(cái)政壓力的激增時(shí)會(huì)傾向于干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在政治晉升和自身財(cái)政壓力等多重因素影響下，地方政府偏向于引進(jìn)產(chǎn)能過剩企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)等來提高稅收水平[20]，甚至?xí)艑挱h(huán)境規(guī)制以吸引工業(yè)污染企業(yè)[21]。地方政府也可能傾向于采用稅式支出的方式扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以達(dá)到獨(dú)享稅源的目的，這一點(diǎn)在已有研究中得到印證，如在所得稅分享改革之后，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)及房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值得到迅速增長[22]。但是，地方政府在為支持經(jīng)濟(jì)增長而“貢獻(xiàn)”出財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等稅式支出的過程中，實(shí)際上在收緊的財(cái)政預(yù)算內(nèi)，留給民生性支出的空間也受到了擠壓，繼而公共服務(wù)的供給乃至公共服務(wù)質(zhì)量的保障都會(huì)受到一定程度的影響。

圍繞地方政府職能和公共物品供給形成的第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為：最優(yōu)分權(quán)程度實(shí)際上是異質(zhì)性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)相權(quán)衡的結(jié)果，欲使公共物品供給水平達(dá)到最優(yōu)，需保證公共物品供給差異化帶來的邊際收益等于供給公共物品帶來的外部性的邊際成本。公共物品能使私人資本回報(bào)率得到提高，進(jìn)而增加稅基，財(cái)政壓力下的激勵(lì)效應(yīng)促進(jìn)了地方政府提供公共物品，重視起公共服務(wù)質(zhì)量的保障，由此可見，財(cái)政壓力可能正向促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升[23]。但結(jié)合20世紀(jì)90年代中期以來國外學(xué)者對(duì)Tiebout模型假設(shè)前提、分權(quán)成本的重新審視以及中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府面對(duì)財(cái)政壓力，更多的是通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[24]，以及招商引資提高稅基增長的可能性，而不是努力增加公共物品數(shù)量、保障公共服務(wù)質(zhì)量，按此邏輯，財(cái)政壓力有可能累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

基于以上分析發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政壓力既可能促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升，又可能累及公共服務(wù)質(zhì)量，而且這兩種作用是相互交織的，它們之間的關(guān)系很可能是非線性的。為此，本文提出如下研究假說：

H1：若其他條件不變，地方財(cái)政壓力與轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量之間呈非線性關(guān)系，且這種非線性關(guān)系很可能是倒U型的。

（二）地方政府的支出行為

地方政府的赤字程度反映了其所背負(fù)的財(cái)政壓力，政府可以通過發(fā)行債券、增加非稅收收入來彌補(bǔ)。若將地方政府在t期需要支付的債務(wù)的還本付息額作為該地區(qū)財(cái)政壓力的體現(xiàn)，則可以得到以下等式[22]：

其中，Bt和Bt+1分別表示第t期和新發(fā)行的政府債券，Tt為轉(zhuǎn)移支付，Rt是非稅收入，Gt是財(cái)政支出。在其他條件不變的情況下，財(cái)政壓力的提升會(huì)使得地方政府傾向于壓縮財(cái)政支出，進(jìn)而影響公共服務(wù)質(zhì)量的保障?？偟膩碚f，中央事權(quán)的下放和財(cái)稅體制改革約束了地方的財(cái)政收支，受財(cái)政壓力沖擊的地方政府不得不過起“緊日子”，調(diào)整財(cái)政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，若其中與公共服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)的民生性支出被“犧牲”，公共服務(wù)質(zhì)量必將受到影響。

進(jìn)一步來說，從地方政府執(zhí)行事權(quán)角度來看，中央硬性的事權(quán)完成指標(biāo)如果涉及公共服務(wù)的某一領(lǐng)域，地方政府的相關(guān)支出規(guī)模就會(huì)迅速擴(kuò)張[25]。在分權(quán)體制下，地方政府在公共服務(wù)供給和質(zhì)量保障方面的事權(quán)和支出責(zé)任較大。分稅制改革后，人們普遍認(rèn)為事權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配使得地方政府難以充分保障公共服務(wù)的供給，但也有學(xué)者認(rèn)為，地方政府的財(cái)力足以支撐中央政府下放的事權(quán)，造成公共服務(wù)質(zhì)量低下的原因主要源于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理[26]。基于以上分析，本文提出如下研究假說：

H2：財(cái)政壓力下地方政府傾向于通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，影響轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)中央對(duì)地方政府某方面的公共服務(wù)供給提出硬性要求時(shí)，易造成不同類型的公共服務(wù)之間出現(xiàn)質(zhì)量異質(zhì)性。

三、模型、變量與數(shù)據(jù)說明

（一）計(jì)量模型構(gòu)建

地方政府可以通過干預(yù)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、利用財(cái)政“收”與“支”兩個(gè)抓手等方式，一定程度上遏制財(cái)政壓力的進(jìn)一步增加。但值得注意的是，解決公共物品的供給問題，滿足公共需求，是財(cái)政活動(dòng)的主要內(nèi)容，那么與日俱增的地方財(cái)政壓力會(huì)累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升嗎？

目前鮮有直接探究財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)的研究成果，圍繞相關(guān)話題，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)莫衷一是。有的學(xué)者認(rèn)為，地方財(cái)政壓力的存在使得地方政府更加注重公共資金使用效率的提高，這就意味著地方政府對(duì)財(cái)政的管控能力得以提升，進(jìn)而有利于當(dāng)?shù)毓卜?wù)和公共產(chǎn)品的提供[5]。而另一些學(xué)者則認(rèn)為，中國地方政府有明顯的重視基本建設(shè)、易忽視基本服務(wù)的特點(diǎn)，地方財(cái)政壓力的增加，會(huì)使地方政府在上下級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況下顯著減少對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的支出[27]。

由此可見，地方財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量并非單純的正向或者負(fù)向的線性關(guān)系，而很可能是非線性關(guān)系。為探究地方財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文擬建立面板固定效應(yīng)模型。由于靜態(tài)面板模型在內(nèi)生性問題與遺漏變量方面存在不足，考慮到地方政府提供公共物品與服務(wù)的質(zhì)量很有可能受到上期公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文在模型中引入被解釋變量的滯后一期，建立以下動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

其中，QPSit、QPSit-1為被解釋變量公共服務(wù)質(zhì)量及其滯后一期，地方政府財(cái)政壓力FPit是本文的核心解釋變量，Xit是各種控制變量，θi、μt分別代表地區(qū)固定效應(yīng)和時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)。

（二）變量說明

1.公共服務(wù)質(zhì)量

公共服務(wù)質(zhì)量綜合考量了政府提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品數(shù)量的充足性、分配的均衡性、居民享有的普惠性，涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境等多個(gè)方面，因此公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)是綜合了多個(gè)因素的結(jié)果。

在量化方法上，主成分分析法既可以獲得構(gòu)成公共服務(wù)質(zhì)量各個(gè)維度的量化結(jié)果，又能充分反映構(gòu)成公共服務(wù)質(zhì)量各維度的基礎(chǔ)指標(biāo)對(duì)總指數(shù)的貢獻(xiàn)[28]。目前，已有部分學(xué)者用主成分分析法來研究公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的問題。夏怡然和陸銘用基礎(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)主成分得分值來表示城市提供的公共服務(wù)水平[29]。

本文共選取了13個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)，分別構(gòu)成了教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化和交通五個(gè)一級(jí)指標(biāo)。各基礎(chǔ)指標(biāo)都屬于正指標(biāo)，但由于在量綱、量級(jí)上存在差異，需要對(duì)原始值進(jìn)行無量綱化處理，用于主成分分析的輸入變量為原始指標(biāo)均值化后的協(xié)方差矩陣[30]，這可以有效減少主成分對(duì)較大量級(jí)指標(biāo)的過分偏重帶來的影響。各一級(jí)指標(biāo)由二級(jí)指標(biāo)通過主成分分析法確定的權(quán)重合成，再將形成的五個(gè)一級(jí)指標(biāo)同樣合成總指數(shù)，得到2004—2015年各地級(jí)市公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)的測(cè)度值①（見表1）。

按地區(qū)劃分的公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)值，呈現(xiàn)東高西低的特點(diǎn)。東部地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量均值達(dá)到2.629，而西部地區(qū)平均水平為2.157（見圖1，下頁）。總體上，東北地區(qū)和西部地區(qū)內(nèi)的城市間地方政府供給公共服務(wù)質(zhì)量水平較為平均，差異相比東部地區(qū)城市間要小。

從各年的分區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)均值來看，2006—2015年，各地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量都有逐漸提升的趨勢(shì)，東部和中部地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量優(yōu)于西部和東北地區(qū)，在2009年之前東北地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量要優(yōu)于西部地區(qū)，但在2009年之后，東北地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量被西部地區(qū)趕超。

2.地方財(cái)政壓力

地方財(cái)政壓力相關(guān)實(shí)證分析的首要之務(wù)是指標(biāo)的測(cè)算。除一般公共預(yù)算外，其他預(yù)算體系的收支項(xiàng)目，以及地方政府通過土地出讓、舉借地方債等方式獲得的收入等都將影響財(cái)政壓力水平。結(jié)合實(shí)證需求，本文用兩種主流方法測(cè)算財(cái)政壓力。

1949年以來，中國預(yù)算管理體制總體可以分為“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”和“分稅制”三個(gè)階段，中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系在推進(jìn)財(cái)稅體制改革中不斷調(diào)整。在1994年的分稅制改革中，中央政府為增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，在公共財(cái)力的劃分中有所側(cè)重，保證了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，這次“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的改革，賦予了中國式分權(quán)體制“非對(duì)稱性”特征。儲(chǔ)德銀、遲淑嫻指出，在財(cái)稅體制改革下，縱向財(cái)政平衡程度會(huì)隨著政策沖擊發(fā)生改變[31]，因此縱向財(cái)政失衡度的變化趨勢(shì)從宏觀層面上反映了中國式分權(quán)下地方財(cái)政收支失衡帶來的地方財(cái)政壓力的變化情況。

在分稅制改革平穩(wěn)推進(jìn)和順利實(shí)行企業(yè)新財(cái)務(wù)制度的背景下，國務(wù)院于2002年1月1日起實(shí)施了所得稅收入分享改革，對(duì)所得稅收入實(shí)行了中央與地方按比例分享，地方政府的收入來源進(jìn)一步縮小。陳思霞等[22]、徐超等[32]認(rèn)為，所得稅收入分享改革前后企業(yè)所得稅相對(duì)規(guī)模的差額可以匹配為地方財(cái)政壓力。所得稅是地方政府收入的一個(gè)重要源泉，所得稅損失率度量下的地方財(cái)政壓力比縱向失衡度的口徑要窄。以政策沖擊下的所得稅損失率來度量地方財(cái)政壓力，不僅能夠捕捉改革給地方政府帶來的財(cái)政壓力變化情況，而且有利于克服由宏觀數(shù)據(jù)構(gòu)建指標(biāo)帶來的內(nèi)生性問題。

因此，本文在以縱向財(cái)政失衡度①為主要解釋變量進(jìn)行基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上，也將用所得稅損失率②所測(cè)度的財(cái)政壓力進(jìn)行穩(wěn)定性檢驗(yàn)。

3.其他控制變量

本文選取了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府方面的控制變量。將第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重（Second）以及第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重（Third）作為控制地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變量。人口因素的控制變量選取了人口數(shù)量（POP）、人口密度（Den）與人力資本（HR），人口數(shù)量用各市年末人口的對(duì)數(shù)來衡量，人力資本（HR）用各地高等學(xué)校在校生人數(shù)占年末總?cè)丝诘谋戎貋砜坍嫛＝?jīng)濟(jì)發(fā)展方面，借鑒徐超等的方法用各地固定資產(chǎn)投資額占GDP比重來表示[5]固定資產(chǎn)投資（Invest）;取人均GDP的自然對(duì)數(shù)用來反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，本文用PGDP表示。最后，用地方財(cái)政自給率（FSSR）和政府參與度（GOV）作為地方政府方面的控制變量，用地級(jí)市財(cái)政一般公共預(yù)算收入除以一般公共預(yù)算支出得到地方財(cái)政自給率;用各地區(qū)財(cái)政支出與GDP的比值來表示政府參與度。

（三）數(shù)據(jù)說明

考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，本文樣本區(qū)間取為2004—2015年;本文剔除了直轄市和樣本區(qū)間內(nèi)數(shù)據(jù)缺失在3年以上的地級(jí)市，并剔除了明顯不合邏輯關(guān)系的樣本值，剩下的229個(gè)地級(jí)市構(gòu)成了非平衡面板數(shù)據(jù)①。本文對(duì)229個(gè)地級(jí)市2004—2015年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，數(shù)據(jù)源自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省份統(tǒng)計(jì)年鑒以及中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)的地級(jí)市數(shù)據(jù)、EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)中的中國城市數(shù)據(jù)庫和中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫。主要變量的統(tǒng)計(jì)特征描述如表2所示。

四、實(shí)證分析

（一）基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

本文在確定對(duì)229個(gè)地級(jí)市的非平衡面板數(shù)據(jù)模型使用固定效應(yīng)模型的基礎(chǔ)上，檢驗(yàn)所有年度虛擬變量的聯(lián)合顯著性和個(gè)體虛擬變量的顯著性水平，結(jié)果拒絕“無時(shí)間固定效應(yīng)”和“所有個(gè)體虛擬變量系數(shù)都為0”的原假設(shè)。因此，在模型中，對(duì)時(shí)間效應(yīng)與個(gè)體效應(yīng)同時(shí)加以控制。

表3（下頁）列（1）—（5）中加入公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)滯后一期作為解釋變量后，均通過了過度識(shí)別檢驗(yàn)，且不存在二階自相關(guān)。模型中加入了財(cái)政壓力的一次項(xiàng)和平方項(xiàng)以探究公共服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政壓力的內(nèi)在關(guān)系。為進(jìn)一步驗(yàn)證加入被解釋變量的滯后一期的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的合理性，本文進(jìn)行了“從小到大”的模型設(shè)定方法，但被解釋變量滯后二期到滯后四期加入模型后的回歸系數(shù)并不顯著，因而本文將繼續(xù)采用設(shè)定系統(tǒng)GMM模型中因變量最大滯后階數(shù)為一階的模型進(jìn)行回歸分析②。

在表3的列（1）—（5）中，財(cái)政壓力的一次項(xiàng)和平方項(xiàng)的系數(shù)顯示，財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，說明公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出具有剛性。中央政府在教育、環(huán)保、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)Φ胤秸逻_(dá)的要求等，使得地方政府在趨緊的財(cái)政壓力下也沒有放松保障公共服務(wù)質(zhì)量，但總體上財(cái)政壓力帶來的公共服務(wù)質(zhì)量提升效應(yīng)是遞減的，且這種邊際影響在財(cái)政壓力超過時(shí)，發(fā)生了由正轉(zhuǎn)負(fù)的變化。以列（4）為例，兩者關(guān)系轉(zhuǎn)折在財(cái)政壓力值為0.653的點(diǎn)，各地政府財(cái)政壓力均值為0.658，說明超半數(shù)地方政府的財(cái)政壓力較大，對(duì)該地公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了負(fù)面影響。

在含平方項(xiàng)模型中分別加入地方政府行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制變量，回歸結(jié)果顯示，地方財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量始終顯著存在倒U型關(guān)系，一定程度上說明了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。除逐步增加控制變量外，本文還在表3列（1）、列（4）的基礎(chǔ)上，通過變換時(shí)間固定效應(yīng)、加入對(duì)時(shí)間—個(gè)體交互項(xiàng)的控制得到列（2）和列（5）的結(jié)果，即地方財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量的倒U型關(guān)系始終顯著，進(jìn)一步驗(yàn)證了基準(zhǔn)模型的實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性。

從回歸結(jié)果來看，首先，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，回歸結(jié)果中第三產(chǎn)業(yè)占比顯著提高了公共服務(wù)質(zhì)量。以服務(wù)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以為當(dāng)?shù)氐南M(fèi)和生產(chǎn)注入活力，為地方政府提供收入來源。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)建設(shè)和環(huán)境要求較高，促使地方政府不斷提升公共服務(wù)供給水平。其次，整個(gè)社會(huì)上固定資產(chǎn)投資（Invest），尤其是對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資會(huì)涉及教育、文化、醫(yī)療、社會(huì)福利業(yè)、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、水利和公共設(shè)施管理業(yè)等領(lǐng)域，與公共服務(wù)的供給密切相關(guān)，實(shí)際上模型中固定資產(chǎn)投資（Invest）的回歸系數(shù)也印證了其對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量有提升效應(yīng)。另外，人均GDP反映了一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)的政府往往有能力保障公共服務(wù)供給，如東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，其公共服務(wù)質(zhì)量也相應(yīng)地更優(yōu)，這和圖1、表3中展示的結(jié)果一致。最后，政府參與度（GOV）體現(xiàn)了各地區(qū)政府財(cái)政支出活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響程度，在表3中，政府參與度（GOV）在1%的顯著性水平上為正，若政府的各項(xiàng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理、使用效率優(yōu)良，在社會(huì)性支出得到保障的情況下，公共服務(wù)質(zhì)量也應(yīng)隨著財(cái)政支出占國民經(jīng)濟(jì)比重的增加而得以提升。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

雖然系統(tǒng)GMM能解決可能存在的內(nèi)生性問題，但利用縱向財(cái)政失衡度來測(cè)度地方財(cái)政壓力進(jìn)行回歸可能存在一定的片面性，為避免測(cè)量誤差給基準(zhǔn)模型分析帶來的影響，本文采用所得稅損失率作為地方財(cái)政壓力的代理變量。所得稅損失率由于使用了外生所得稅，本質(zhì)上是一個(gè)強(qiáng)度DID模型，它有效規(guī)避了內(nèi)生性問題。此外，為探究地方財(cái)政壓力對(duì)不同種類公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的影響是否存在差異性，進(jìn)一步佐證模型的穩(wěn)健性，本文將公共服務(wù)質(zhì)量這一綜合性指標(biāo)拆分為教育、醫(yī)療、環(huán)境、交通和文化五個(gè)方面的公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，對(duì)地方財(cái)政壓力進(jìn)行回歸。

1.變更主要解釋變量的度量方式

為了更全面地了解地方政府壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響，參考詹新宇和苗真子的方法，以所得稅損失率（FP_int）作為主要解釋變量[24]。由于2002年開始實(shí)施所得稅分享改革，中央與地方政府采用五五分成的方式對(duì)增量的收入進(jìn)行劃分，2003年地方政府對(duì)增量收入的分成占比進(jìn)一步縮減為四成，地方政府財(cái)政壓力持續(xù)激增，這種外生性財(cái)稅改革政策沖擊為構(gòu)建財(cái)政壓力指標(biāo)提供了機(jī)會(huì)，它本質(zhì)上是一個(gè)強(qiáng)度DID模型，有效規(guī)避了內(nèi)生性問題。同時(shí)，考慮到2013年“營改增”改革會(huì)對(duì)地方財(cái)政壓力帶來新的影響，因此本文用2004—2012數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表4（下頁）所示。公共服務(wù)質(zhì)量的滯后一期在列（1）—（5）中均在1%水平下顯著，很大程度上決定了本期公共服務(wù)質(zhì)量的高低。所得稅損失率（FP_int）在模型中平方項(xiàng)系數(shù)均為負(fù)，一次項(xiàng)系數(shù)均為正，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致。列（1）未加入控制變量，列（2）—（5）逐步加入了地方政府相關(guān)的控制變量以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等與地方財(cái)政壓力、公共服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的控制變量，兩者的倒U型關(guān)系依舊顯著，說明回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

在表5的回歸模型中，公共服務(wù)質(zhì)量即使在分指標(biāo)后，系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果顯示在1%的水平下公共服務(wù)質(zhì)量的滯后一期依舊顯著為正，證明了使用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的穩(wěn)定性。

由表5可知，教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、交通等公共服務(wù)質(zhì)量與財(cái)政壓力回歸的結(jié)果和基準(zhǔn)回歸基本一致，均呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。通過財(cái)政壓力一次項(xiàng)和平方項(xiàng)的估計(jì)結(jié)果計(jì)算得到，教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境和交通公共服務(wù)質(zhì)量拐點(diǎn)對(duì)應(yīng)的財(cái)政壓力值分別為0.746、0.024、0.367、0.752和0.309，結(jié)合財(cái)政壓力的均值0.658可知，教育和環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量與財(cái)政壓力的回歸模型的拐點(diǎn)位于財(cái)政壓力均值的右側(cè)，其他的則位于左側(cè)?？偟膩碚f，除教育、環(huán)境類公共服務(wù)外，絕大多數(shù)城市的醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量在樣本期內(nèi)都表現(xiàn)出受較高財(cái)政壓力帶來的負(fù)向影響。也就是說，隨著財(cái)政壓力的進(jìn)一步攀升，與發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相比，醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)被“犧牲”。由此可見，分公共服務(wù)種類回歸結(jié)果的差異，可能源于中央政府的政策導(dǎo)向：中央給地方政府下達(dá)的國家性財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占比目標(biāo)以及環(huán)境相關(guān)的政策文件，要求地方政府重視教育和環(huán)境質(zhì)量。

五、進(jìn)一步分析

（一）地區(qū)異質(zhì)性分析

中國的國土面積廣闊，地區(qū)間資源種類數(shù)量、人口特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政府行為與居民對(duì)公共服務(wù)的需求特點(diǎn)相異。僅對(duì)全國的樣本進(jìn)行回歸，無法觀測(cè)到地區(qū)差異帶來的結(jié)果是否會(huì)有差異，因而本文通過異質(zhì)性分析來探究財(cái)政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)是否會(huì)因?yàn)榈貐^(qū)的差異而有不同的表現(xiàn)。

根據(jù)表6的回歸結(jié)果和表7中各地區(qū)回歸函數(shù)中財(cái)政壓力的拐點(diǎn)和均值可以看出，東部和東北地區(qū)的各市財(cái)政壓力均值位于拐點(diǎn)的左側(cè)，對(duì)于這兩個(gè)地區(qū)來說，適度的財(cái)政壓力可以提升當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量水平。在樣本期內(nèi)，東部和東北地區(qū)多數(shù)城市都處于回歸曲線的左側(cè)，在倒U型回歸曲線中，表現(xiàn)出了公共服務(wù)質(zhì)量隨著財(cái)政壓力的增加而提升的趨勢(shì)，這主要受益于財(cái)政壓力的適度，東部和東北地區(qū)絕大部分城市地方政府的財(cái)政壓力普遍低于其他地區(qū)，尤其是東部地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，人才的持續(xù)流入和資本的扎實(shí)積累，給當(dāng)?shù)卣畮砹硕嘣馁Y金來源渠道。財(cái)政收入的充足保證了政府在民生領(lǐng)域的支出“不掉鏈子”，在同等財(cái)政壓力條件下，東部城市不需要迫切扭曲財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，尚有能力穩(wěn)步提升公共服務(wù)質(zhì)量。

中部地區(qū)雖然回歸系數(shù)不顯著，但一定程度上體現(xiàn)出中部和西部地區(qū)的城市有著相似點(diǎn)：兩個(gè)地區(qū)絕大多數(shù)樣本點(diǎn)都分布在財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量有著負(fù)向影響的部分;二者的區(qū)別是，西部地區(qū)更多城市要略高于中部地區(qū)城市的財(cái)政壓力。中國日益重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)供給，雖然中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度縮小了西部城市和其他城市的財(cái)力差距，但配套的轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還政策，一定程度上放大了西部地區(qū)地方政府資金不足、稅基小的劣勢(shì)，地方政府難以統(tǒng)籌兼顧，只能將有限的財(cái)政資金優(yōu)先用在基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性支出領(lǐng)域，而教育、醫(yī)療和環(huán)保等民生領(lǐng)域的支出明顯不足，從而累及了該地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）城市規(guī)模異質(zhì)性分析

中國城市間勞動(dòng)人口和居住人口規(guī)模也存在明顯差異，公共服務(wù)的供給和質(zhì)量水平一定程度上取決于城市人口規(guī)模這一特征。為探究不同規(guī)模城市下財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響是否存在差異，本文計(jì)算出樣本城市2004—2015年城區(qū)常住人口的均值，對(duì)照國務(wù)院的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，將人口數(shù)100萬以下、100萬至300萬、300萬至500萬、500萬至1000萬分別設(shè)為四組：中小城市、Ⅱ型大城市、Ⅰ型大城市和特大城市，并進(jìn)行回歸分析①。

從回歸結(jié)果可以看出，不同人口規(guī)模分類下城市的財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系與基準(zhǔn)回歸基本一致，體現(xiàn)了本文模型的穩(wěn)定性。從城市規(guī)模由大至小的財(cái)政壓力來看，測(cè)算出的均值分別是0.443、0.619、0.718、0.720，即規(guī)模越小的城市，地方政府會(huì)面對(duì)越大的財(cái)政壓力（見表8，下頁）。此外，從除特大城市的其他城市規(guī)?；貧w模型中財(cái)政壓力的平方項(xiàng)和一次項(xiàng)系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)模越小，公共服務(wù)質(zhì)量受地方財(cái)政壓力的影響程度越大。城市優(yōu)良的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)往往是吸引人口流入的關(guān)鍵因素，勞動(dòng)力與人才涌入支撐了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于城市規(guī)模較小的地方政府來說，常常陷入由于財(cái)政壓力趨高，被迫只顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視保障公共服務(wù)質(zhì)量的怪圈中，從而易造成人口與人才流失、經(jīng)濟(jì)難以提振的困境。

（三）影響機(jī)制分析

地方政府財(cái)政壓力趨增，加劇了政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。地方政府在不同時(shí)間對(duì)公共服務(wù)投入的資金結(jié)構(gòu)存在的差異，會(huì)直接作用于公共服務(wù)領(lǐng)域的人員、公共物品等資源數(shù)量與質(zhì)量，使得公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)生改變。地方政府財(cái)政壓力對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響的內(nèi)在邏輯，可以用各領(lǐng)域公共服務(wù)財(cái)政投入占比作為橋梁，揭示財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量之間的作用關(guān)系①。

POE、POM和POA分別是地方政府的教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和農(nóng)林水利事務(wù)支出，用它們各自占一般預(yù)算支出的比重來測(cè)度，在一定程度上，上述三個(gè)指標(biāo)反映了該地區(qū)對(duì)各公共服務(wù)領(lǐng)域的投入情況[33]。從表9（下頁）中我們發(fā)現(xiàn)，隨著財(cái)政壓力的增大，教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和農(nóng)林水利事務(wù)支出均呈現(xiàn)先增加后減少的特點(diǎn)。這是地方政府權(quán)衡自身財(cái)政壓力與事權(quán)支出責(zé)任后的結(jié)果：由于地方政府需要完成教育、環(huán)保、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的事務(wù)，且公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出具有剛性的特征，地方政府面對(duì)逐增的財(cái)政壓力，需通過提高財(cái)政資金使用效率、減少非急需和非剛性支出，保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)。但地方政府承壓能力是有限的，財(cái)政壓力帶來的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)林水利事務(wù)支出的提升效應(yīng)是遞減的，甚至在拐點(diǎn)之后，發(fā)生了由正到負(fù)的轉(zhuǎn)變。

公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入直接影響了公共品和公共服務(wù)的供給，公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政占比的提高有助于公共服務(wù)質(zhì)量的提升，一定程度上揭示了財(cái)政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量之間的影響機(jī)制。

六、結(jié)論與政策啟示

伴隨著稅制改革的推進(jìn)，政府財(cái)政壓力受到政策沖擊而不斷發(fā)生變化。地方政府在權(quán)衡事權(quán)與支出責(zé)任的需要后，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而公共服務(wù)質(zhì)量又與地方政府財(cái)政支出行為息息相關(guān)。當(dāng)下，隨著“減稅降費(fèi)”政策的持續(xù)推進(jìn)和民生性財(cái)政支出需求的剛性增長，地方政府面臨著日益趨緊的壓力考驗(yàn)，此時(shí)地方政府易以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要任務(wù)，而忽視轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的保障。本文通過研究地方財(cái)政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)，揭示地方政府的行為傾向，警示地方政府在“釋壓”的過程中也不能忽視與居民美好生活需要密切相關(guān)的公共服務(wù)質(zhì)量問題。

本文測(cè)度了中國229個(gè)地級(jí)市的公共服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政壓力，建立系統(tǒng)GMM模型，實(shí)證分析了地方財(cái)政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間存在顯著的倒U型關(guān)系：一定范圍內(nèi)的財(cái)政壓力有利于地方政府提高財(cái)政資金使用效率，從而提升轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量，但當(dāng)?shù)胤秸袎撼^一定限度時(shí)，財(cái)政壓力則將顯著降低公共服務(wù)質(zhì)量。將財(cái)政壓力指標(biāo)替換成更外生的所得稅損失率，將被解釋變量細(xì)分為教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化和交通五種公共服務(wù)質(zhì)量，回歸結(jié)果依然穩(wěn)健，但相較于教育、環(huán)境類公共服務(wù)，絕大多數(shù)城市的醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量在樣本期內(nèi)更多表現(xiàn)出受到財(cái)政壓力的負(fù)向影響。此外，異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，倒U型關(guān)系在西部和中部地區(qū)絕大部分樣本城市處于財(cái)政壓力惡化地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的階段，而東部區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量尚能穩(wěn)步發(fā)展;人口規(guī)模越小，城市公共服務(wù)質(zhì)量受地方財(cái)政壓力的影響程度越大。機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政壓力是通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從而影響轄區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的。

通過研究，可得到如下啟示：一是以適度的地方財(cái)政壓力穩(wěn)步提升地方公共服務(wù)質(zhì)量。中央在進(jìn)行財(cái)稅體制改革以及下放財(cái)政事權(quán)給地方政府的同時(shí)，需權(quán)衡地方政府承受的財(cái)政壓力。在地方政府承壓適度的情況下，合理分配各級(jí)政府的公共事務(wù)，關(guān)注其對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域和地方政府行為的深遠(yuǎn)影響。二是注重財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，避免壓縮民生性支出。公共服務(wù)質(zhì)量問題主要源于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理，政府為履行事權(quán)而急劇增加的支出，將通過犧牲其他支出特別是民生性支出為代價(jià)，由此給財(cái)政支出結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)面影響難以在短期內(nèi)消除。因此，政府需要保障民生性支出的充足性，重視民生財(cái)政支出彌補(bǔ)機(jī)制的建立。三是尋求地區(qū)間公共服務(wù)質(zhì)量的相對(duì)均衡，在發(fā)揮財(cái)政的支持作用時(shí)要因地制宜。中部與西部地區(qū)財(cái)政壓力均值已過倒U型曲線的拐點(diǎn)，超負(fù)荷的財(cái)政壓力阻礙著公共服務(wù)質(zhì)量的提升。因此，可以綜合各地財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性和地方財(cái)政壓力情況進(jìn)行政府間轉(zhuǎn)移支付，以均衡提升各地政府的公共服務(wù)供給能力。

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Financial Pressure， Expenditure Structure and Public Service Quality：

Empirical Analysis from the Panel Data of 229 Cities in China

ZHAN Xin-yu? ?WANG Rong-rong

Abstract： It is an important duty of local governments at all levels to provide high-quality and efficient public services to meet the needs of residents in the district. The financial pressure brought by the reform of the financial and tax system to local government will inevitably affect the public service supply behavior. Based on the measurement of public service quality and financial pressure in 229 prefecture level cities in China， the GMM model is constructed to analyze the impact of local financial pressure on the quality of public service. The results show that： local financial pressure has a nonlinear impact on the quality of public service. When the local government is under pressure beyond a certain limit， the financial pressure will significantly reduce the public service quality in the jurisdiction; the empirical results show heterogeneity due to the different size of the region and the city; the difference of quality among different kinds of public services stems from the behavior of local governments adjusting the structure of financial expenditure under the financial pressure. Therefore， we should control the financial pressure in a moderate range， optimize the structure of financial expenditure and strive to achieve a relatively balanced quality of public services among regions.

Key words： local financial pressure; public service quality; financial expenditure structure; system GMM model

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“政府間財(cái)政關(guān)系與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)管理研究”（20FJYB014）。

作者簡(jiǎn)介：詹新宇，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖人才;王蓉蓉，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院研究生。

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