長株潭霧霾府際合作治理成效、問題及對策

潘鳳湘 陳旭

在湖南，長株潭霧霾問題曾經(jīng)比較嚴(yán)重，尤其隨著新興產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，其霧霾治理問題更受到關(guān)注。結(jié)合長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾污染現(xiàn)狀，探視長株潭霧霾府際合作治理成效及問題，力圖從法律規(guī)范體系、監(jiān)督管理、具體制度與公眾參與等方面完善霧霾府際合作治理，從縱向與橫向上協(xié)調(diào)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，推動微觀層面區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的完善。

長株潭作為湖南省政經(jīng)文科教五位一體的中心區(qū)域，已形成以機(jī)械、電子、冶金等為主體的綜合工業(yè)體系且多為老工業(yè)基地，大氣污染較為突出。隨著湖南省優(yōu)化支柱產(chǎn)業(yè)和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，在低碳、綠色、環(huán)保、節(jié)能等方面有新的要求。長株潭地區(qū)作為湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的核心區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域府際合作協(xié)同治理，是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要法寶，不斷實(shí)現(xiàn)生態(tài)強(qiáng)省、健康富饒美麗幸福新湖南。

一、長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及霧霾現(xiàn)狀

（一）長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

湖南省新興產(chǎn)業(yè)主要是指以技術(shù)核心為依托，改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展模式，如先進(jìn)裝備制造、新技術(shù)、新材料、文化創(chuàng)意、生物、新能源、信息、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其是實(shí)現(xiàn)湖南綠色發(fā)展的至關(guān)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)國家對藍(lán)天守護(hù)的要求，更是實(shí)現(xiàn)生態(tài)強(qiáng)省的體現(xiàn)。近幾年來，隨著長株潭產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)整，其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)生產(chǎn)總值大部分。新興產(chǎn)業(yè)具有重要地位，成為支撐湖南省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級及高速增長的核心力量，是湖南省“十四五”期間的重點(diǎn)發(fā)展對象，實(shí)施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育工程，推動產(chǎn)業(yè)向高端、智能、綠色、融合方向發(fā)展，在這個過程與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中離不開府際合作，離不開行政調(diào)整機(jī)制與市場調(diào)整機(jī)制的結(jié)合。長株潭作為湖南省的重點(diǎn)發(fā)展核心區(qū)域，其新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展在全省名列前茅。本文根據(jù)2010-2020年《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)（如表格1）梳理長株潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值以直觀其發(fā)展態(tài)勢。

（二）長株潭霧霾污染現(xiàn)狀

長株潭作為國家大氣污染防治三區(qū)十群的重點(diǎn)區(qū)域，霧霾這一大氣污染也是長株潭城市群高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的一大問題。2014年1月25日-31日，湖南省大氣污染加劇，長株潭PM2.5指數(shù)位居全國第三。2016年，長株潭打響“霧霾狙擊戰(zhàn)”，其于11月29日至12月8日連續(xù)出現(xiàn)污染天氣，12月8日達(dá)到重度污染，因此，其啟動重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)工作，在此期間，長株潭鋼鐵、有色、建材、化工企業(yè)停產(chǎn)，禁止秸稈和垃圾焚燒，采取機(jī)動車限行措施等。2017年10月進(jìn)入特護(hù)期以來，長株潭空氣質(zhì)量明顯下降，重度污染天氣頻發(fā)，在10月16日至11月10日的26天間，長沙有3次4天在全國74個重點(diǎn)城市中排名倒數(shù)第一。根據(jù)上述情況可見，這些年長株潭傳統(tǒng)鋼鐵、建材行業(yè)、化工企業(yè)以及交通運(yùn)輸?shù)葘?dǎo)致其霧霾嚴(yán)重和重污染天氣居多，并呈現(xiàn)典型的區(qū)域性和復(fù)合性，這嚴(yán)重制約著長株潭新興產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，不利于長株潭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型。霧霾頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)反映出我國傳統(tǒng)發(fā)展模式的不可持續(xù)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型才是實(shí)現(xiàn)霧霾治理的根本之策。因此，為了更好治理長株潭霧霾和轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，需要從內(nèi)部調(diào)整、激勵、變革產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)模式，從外部提供制度機(jī)制保障良好的運(yùn)作環(huán)境以更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)、綠色發(fā)展。

二、長株潭霧霾府際合作治理成效

《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》宏觀指引我國治霾及重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，前者規(guī)定環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，這更利于環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)保護(hù)，推動區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾治理的協(xié)同以實(shí)現(xiàn)綠色、低碳經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（一）長株潭霧霾府際合作概念

府際合作是指兩個或兩個以上不同行政區(qū)域的政府對跨區(qū)域的事務(wù)進(jìn)行合作治理的一種制度。府際關(guān)系包括縱向、橫向、互不隸屬的縱向以及縱向的條條、橫向的塊塊關(guān)系等?！叭绻f政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結(jié)構(gòu)，那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系?！备H合作主要涉及橫向行政部門和縱向行政部門合作，一般前者居多，長株潭府際合作治霾屬于前者，因?yàn)槠渥鳛椤皟尚蜕鐣ㄔO(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”是共建型區(qū)域合作，是地方政府為了促進(jìn)要素流動或爭取政策資源而采取的合作行為，但這離不開省級政府部門宏觀指導(dǎo)。長株潭區(qū)域性霧霾污染涉及到不同行政區(qū)域，從單一行政區(qū)管理模式看，不利于嚴(yán)重的跨區(qū)域性污染問題的解決，何談聯(lián)防聯(lián)控，因此，為了更好地解決跨區(qū)域性霧霾或污染問題，構(gòu)建完備的區(qū)域性府際合作治理制度體系有其內(nèi)在必要性。

區(qū)域性大氣環(huán)境質(zhì)量改善已不是一城一地一個行業(yè)之事，必須區(qū)域協(xié)同治理，協(xié)同治理中的府際合作尤為必要，是其至關(guān)點(diǎn)。區(qū)域府際合作是新公共管理運(yùn)動背景下多元治理的必然選擇，府際合作治理作為區(qū)域大氣污染防治的全新范式可有效協(xié)調(diào)不同地區(qū)的多種利益沖突，構(gòu)建新的治理模式、組織平臺、運(yùn)行機(jī)制。府際合作治理制度的出現(xiàn)是打破了原本固有的區(qū)域與層級的管理制度，是一種建立在協(xié)商共贏、開放共享、互幫互助的理念上的新型政府治理制度，體現(xiàn)新時代政府治理水平的提高，有利于合理并優(yōu)化配置這些相鄰行政區(qū)域或跨區(qū)域的各類資源。

（二）長株潭霧霾府際合作治理現(xiàn)狀

長株潭作為國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域之一，其霧霾府際合作治理法治化逐漸形成。早在1982年長株潭府際合作建議就被提出，到2005年《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》正式公布，并于2006年開始實(shí)施。早期長株潭府際合作主要是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的，具體到霧霾治理方面，主要體現(xiàn)如下：

2012年，湖南省人民政府（簡稱省政府）印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的意見》明確長株潭區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施與重點(diǎn)污染物防治以促進(jìn)區(qū)域性污染防控。2015年，省政府辦公廳印發(fā)的《長株潭大氣污染防治特護(hù)期工作方案》強(qiáng)調(diào)屬地負(fù)責(zé)、區(qū)域聯(lián)動，實(shí)行長株潭城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)府際合作，形成區(qū)域聯(lián)合管控整體合力，提高霧霾防治效率。2017年，省人大常委會通過的《湖南省大氣污染防治條例》著力細(xì)化大氣污染防治措施，具體化《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》的宏觀規(guī)范指引;同年，經(jīng)省政府同意所出臺的《長株潭大氣污染防治特護(hù)期實(shí)施方案》明確特護(hù)常規(guī)期所采取的防治措施及特護(hù)期間，明確長株潭PM2.5濃度下降要求并統(tǒng)一三市預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)報程序等，要求三市政府負(fù)總責(zé)。2018年，湖南省《政府工作報告》要求出臺實(shí)施藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動方案，重點(diǎn)打贏長株潭地區(qū)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn);同年不斷出臺相關(guān)文件，如《中共湖南省委關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》《湖南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃（2018—2020年）》《湖南省大氣污染防治特護(hù)期實(shí)施方案（2018-2020 年）》《長株潭及傳輸通道城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作方案》等，并劃定湖南省生態(tài)保護(hù)紅線。2019年，長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作聯(lián)席會議通過《長株潭城市群一體化發(fā)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架協(xié)議》，要求建立長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度，完善區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，建立跨界突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，不定期開展交叉執(zhí)法檢查，按時完成污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)任務(wù)等?？傊?，上述區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施中強(qiáng)調(diào)三市政府責(zé)任并把大氣污染防治納入其政績考核之中，三市行政部門府際合作治霾以打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)并給湖南人民一份美麗的期待，這是長株潭霧霾治理的典型特征。因此，在長株潭一體化中，加強(qiáng)霧霾治理府際合作，是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要途徑。

（三）長株潭霧霾府際合作治理效果

綜上長株潭霧霾治理政策、規(guī)范與現(xiàn)狀，雖然文件名沒有明確標(biāo)明“府際合作”字樣，但其有關(guān)措施體現(xiàn)了三市霧霾府際合作治理特色。

近幾年，長株潭三市霧霾或重污染天氣時而嚴(yán)重，時而得到緩解。本文統(tǒng)計(jì)湖南省生態(tài)環(huán)境廳所公開的2016年至2019年長株潭空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)并制作空氣質(zhì)量優(yōu)良率如圖1，觀察到在府際合作治霾法制化下，長株潭空氣質(zhì)量整體上得到有效改善。

從圖1可知：府際合作的政策與規(guī)范的實(shí)施是有成效的，但在2019年上半年達(dá)到頂點(diǎn)后呈下降趨勢，這顯示三市大氣治理中仍存在問題，隨著新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些問題尤其是霧霾府際合作治理所存在的問題更需要解決。

三、長株潭霧霾府際合作治理存在的問題

（一）長株潭霧霾府際合作治理的法律規(guī)范不健全

首先，長株潭霧霾府際合作治理并沒有跨區(qū)域性專項(xiàng)法。本質(zhì)上，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《長株潭特護(hù)期大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)施方案》《湖南省柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》等，湖南省對霧霾防治有一定的法律依據(jù)，但跨區(qū)域霧霾府際合作治理缺乏具體規(guī)范，這嚴(yán)重制約著產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾治理的協(xié)同?！逗鲜〈髿馕廴痉乐螚l例》明確各級政府監(jiān)管職責(zé)，但對長株潭霧霾府際縱向與橫向合作治理并未具體化，三市是否合作治理并不是強(qiáng)制性要求。加之，《長株潭城市群一體化發(fā)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架協(xié)議》雖建立長株潭三市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度，三市如何分擔(dān)責(zé)任，如何利用府際合作實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控并未具體。

其次，《湖南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃（2018—2020年）》一定程度上完善大氣污染特護(hù)期實(shí)施方案及其聯(lián)防聯(lián)控方案，但其要求長株潭霧霾治理做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)警監(jiān)測等，這在每個城市的具體方案中就府際合作問題實(shí)際上并沒有具體化、詳細(xì)化，如何實(shí)現(xiàn)三市跨區(qū)域性聯(lián)動治霾并未具體明確。

最后，在上述這些條例與方案實(shí)施中，霧霾防治所采取的相關(guān)措施主要是針對傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，盡管很多新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)相較于傳統(tǒng)型粗放式工業(yè)生產(chǎn)而言，確實(shí)更加低碳、環(huán)保、節(jié)能，注重綠色發(fā)展，但這是相對而言的，新興產(chǎn)業(yè)是否需要并如何加入府際合作治霾之中并采取較為針對性預(yù)防措施并未具體化。

（二）沒有建立跨區(qū)域性統(tǒng)一監(jiān)督管理協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)

是否能夠?qū)㈤L株潭霧霾府際合作治理做到真正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，很重要的一點(diǎn)就是能否有效協(xié)調(diào)好各市利益，讓其在各司其職的基礎(chǔ)上協(xié)同、合作治理霧霾。

其一，長株潭霧霾治理并沒有建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)，主要是由各市政府部門組建其藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)班子，因此，易出現(xiàn)各市為了推進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而將主要責(zé)任推給其他市，導(dǎo)致各自為戰(zhàn)，或不采取環(huán)境保護(hù)措施而進(jìn)行搭便車，抑或根據(jù)利益博弈，陷入囚徒困境。加上，長株潭三市原本就存在一定的競爭關(guān)系，所以在缺乏高級別跨區(qū)域行政統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)組織時，這種市際合作就難以形成統(tǒng)一的規(guī)范，無法做到跨區(qū)域性專事專辦。

其二，僅僅依靠省級政府來主導(dǎo)合作，導(dǎo)致縱向上會過度強(qiáng)化命令，因此，橫向上市際中各政府部門如何互利共贏，如何避免“搭便車”與“囚徒困境”的出現(xiàn)，如何解決這種隨意性較高、松散的府際合作，這需要新型府際合作治理模式。

總之，對于資源的管理與利用，單靠行政調(diào)整是無法實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的，也無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展光靠政府是無法完成，需要公共部門、非營利部門和私營部門進(jìn)行地方合作，建立合作伙伴關(guān)系以實(shí)現(xiàn)環(huán)境恢復(fù)和資源的再生產(chǎn)與利用。

（三）缺乏靈活的跨區(qū)域性聯(lián)動府際合作預(yù)防與治理制度

根據(jù)上述長株潭霧霾府際合作治理現(xiàn)狀，可以看出：長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度、區(qū)域性空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)警制度、三市環(huán)境責(zé)任目標(biāo)考核制度等已形成，但不夠成熟，這些制度是在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》指引下并結(jié)合地方立法所形成的，但三市如何進(jìn)行跨區(qū)性聯(lián)動性府際合作，并未具體化，加之，過度依賴政府部門監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、檢測、預(yù)警等，也不利于區(qū)域聯(lián)動治理霧霾。

對于跨區(qū)性霧霾府際合作治理，需要打破各市行政區(qū)劃的限制，以區(qū)域整體利益為基點(diǎn)構(gòu)建靈活性、聯(lián)動性府際合作預(yù)防與治理制度。在預(yù)防方面，除了環(huán)境損害預(yù)防外，還應(yīng)注重環(huán)境風(fēng)險預(yù)防，在監(jiān)測與預(yù)警上，三市不能各自為政，在以傳統(tǒng)重污染性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)風(fēng)險防范時，不能忽視新興產(chǎn)業(yè)的預(yù)防;在治理方面，環(huán)境責(zé)任目標(biāo)考核制度應(yīng)得到具體落實(shí)，除了縱向環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的履行，橫向不同行政區(qū)的合作治理應(yīng)得到確立，并用立法得以保障落實(shí)。除此，重點(diǎn)、重大環(huán)境問題信息應(yīng)及時、有效的公布。同時，根據(jù)地區(qū)差異，合理安排環(huán)境行政執(zhí)法，并調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，不能只顧長沙的發(fā)展，而使株洲、湘潭停滯不前。

（四）未能充分發(fā)揮公眾廣泛參與霧霾府際合作治理

長株潭霧霾府際合作治理主體和機(jī)制比較單一，主要原因是缺乏公眾廣泛、實(shí)質(zhì)性地參與到霧霾府際合作治理之中。

其一，首要的問題就是社會團(tuán)體組織、普通公民缺乏參與府際合作治理的渠道，就算有社會團(tuán)體組織、普通公民想要對霧霾治理發(fā)聲，也欠缺系統(tǒng)性發(fā)聲渠道，致使這股民間力量難以充分表達(dá)自己的意見;

其二，關(guān)鍵問題是信息不對稱，長株潭跨區(qū)域統(tǒng)一公開披露信息機(jī)制與平臺未完整建立，加上各市披露信息的非同步性、非一致性、非協(xié)調(diào)性，致使社會團(tuán)體組織、普通公民難以及時充分的獲取相關(guān)信息。

除此，當(dāng)霧霾治理及其府際合作信息的公開無法做到及時、公開、透明且共享時，各個政府之間也無法有效獲取信息，社會團(tuán)體組織、普通公民充分的信息知情權(quán)更無法得到保障，自然就難以及時發(fā)現(xiàn)問題，即使察覺到問題，也無法及時表達(dá)自己對問題的意見與看法。

四、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中完善霧霾府際合作治理的對策

湖南在“十四五”建設(shè)時期，打造并繼續(xù)推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的低碳化、綠色化、無污染化發(fā)展，在完善長株潭霧霾府際合作治理機(jī)制和跨區(qū)域大氣污染協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控方面可采取如下對策：

（一）建立健全府際合作治霾專項(xiàng)法律規(guī)范

長株潭制定并完善霧霾府際合作治理的具體性法律規(guī)范可為新興產(chǎn)業(yè)預(yù)防與治理環(huán)境污染提供指引，并為其提供良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)長株潭乃至帶動整個湖南的新興產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展與繁榮。

其一，在已有的法律規(guī)范中加入新興產(chǎn)業(yè)的霧霾治理。政府部門在對傳統(tǒng)重污染工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行清潔生產(chǎn)改造時，也應(yīng)當(dāng)在新興產(chǎn)業(yè)中對清潔生產(chǎn)進(jìn)行推廣并實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。限制相關(guān)污染物的排放有利于新興產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，政府部門在對傳統(tǒng)工業(yè)的能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時，除了推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)升級，轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)，更應(yīng)大力推廣新能源的使用，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大低碳、節(jié)能、環(huán)保、綠色的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以預(yù)防、應(yīng)對、治理霧霾污染。

第二，確立區(qū)域性霧霾府際合作治理法律規(guī)范，尤其是省內(nèi)市際合作。在進(jìn)行府際合作時，比較重要的是如何處理府際間沖突，包括縱向與橫向沖突，做到求同存異、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同共贏。在上文中所提到的法律規(guī)范中，明確責(zé)任承擔(dān)主體是單個行政區(qū)域，如何做到統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督管理、利益協(xié)調(diào)，需要專門性法律規(guī)范進(jìn)行明確，如制定《長株潭霧霾府際合作治理?xiàng)l例》以規(guī)范長株潭府際合作中縱向各級政府部門的職權(quán)職責(zé)以及橫向政府部門之間平權(quán)職責(zé)、合作治理內(nèi)容與責(zé)任，優(yōu)化資源配置，協(xié)同治理霧霾。

（二）建立專門性監(jiān)管組織或機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)新型府際合作治霾

建立專門的統(tǒng)一監(jiān)督管理組織或機(jī)構(gòu)有助于長株潭霧霾治理工作的具體落實(shí)，確保長株潭府際合作的長久、平穩(wěn)、高效率。

考慮到我國環(huán)境行政管理體制特點(diǎn)，為了確保該機(jī)構(gòu)或組織能有效協(xié)調(diào)監(jiān)督、指引、管理、規(guī)范府際合作，這個機(jī)構(gòu)或組織最好由省級政府來牽頭組建，充分發(fā)揮省級政府的管理職能，并在縱向上引導(dǎo)下級政府，制定規(guī)則規(guī)范下級政府行為，即在縱向上由命令—控制型府際合作轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)—協(xié)商型府際合作，不再過度強(qiáng)化上下級的強(qiáng)制性命令，而是在內(nèi)部激發(fā)上下級政府部門的合作。除此，在橫向上采取平等對話，通過協(xié)商或締結(jié)行政協(xié)議，如行政首長聯(lián)席會議、日常工作會議等，平等協(xié)調(diào)解決問題。因此，這種綜合運(yùn)用行政化手段和市場化手段調(diào)整地方政府間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)府際合作，可有效促進(jìn)地方政府由競爭型向合作型轉(zhuǎn)變。

正如Dan K. K.， Kjeldsen C.， Thorse M. H.所認(rèn)為的：調(diào)整和重新配置經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)在政府引導(dǎo)下與企業(yè)建立合作和伙伴關(guān)系，這為生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供引導(dǎo)方向。所以，根據(jù)新型府際合作治理要求，在縱向上，還可設(shè)立以政府部門為主導(dǎo)的專門性監(jiān)管組織，在橫向上可設(shè)立地方政府與社會團(tuán)體組織或企業(yè)的協(xié)調(diào)委員會，吸收社會團(tuán)體組織、企業(yè)的加入與合作，這樣能有效克服縱向上級部門的過度介入，同時也能克服橫向同級部門之間各自規(guī)避責(zé)任，通過公私主體合作來有效監(jiān)督管理并協(xié)同治理區(qū)域性霧霾。

因此，在政府部門之間建立合作伙伴關(guān)系，并促進(jìn)行政部門與行政部門、行政部門與社會團(tuán)體組織、行政部門與企業(yè)之間的相互合作，以跨越部門利益博弈與行政本位主義，解決公眾的公共性問題，實(shí)現(xiàn)公私主體功能整合與互惠合作，更好地為公眾提供清潔的、舒適的環(huán)境。

（三）建立靈活的跨區(qū)域性聯(lián)動府際合作治霾制度

強(qiáng)化環(huán)境行政問責(zé)、健全參與機(jī)制、完善治霾市場機(jī)制、健全協(xié)同立法，是提升區(qū)域聯(lián)動治霾績效的路徑。結(jié)合長株潭地區(qū)特點(diǎn)，構(gòu)建符合地方特色的具體制度以更好地治理省內(nèi)市際霧霾。

在制定長株潭環(huán)境規(guī)劃時，應(yīng)把經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)綜合起來考慮，將社會現(xiàn)代化中的生態(tài)理念、生態(tài)工程技術(shù)應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)之上，以生態(tài)現(xiàn)代化的視角來指導(dǎo)長株潭城市群建設(shè)。在進(jìn)行長株潭環(huán)境行政執(zhí)法時，應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)法，并適時開展交叉執(zhí)法，以協(xié)同三市執(zhí)法力度、強(qiáng)度與步伐，按時完成污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)與任務(wù)。在環(huán)境責(zé)任追究方面，應(yīng)強(qiáng)化三市的責(zé)任，不僅把治霾責(zé)任納入政績考核之中，并確立終身追責(zé)制，同時除了明確各級政府及環(huán)境監(jiān)督部門的職責(zé)之外，橫向不同行政區(qū)合作治理責(zé)任也應(yīng)具體化并受立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與社會的監(jiān)督。就環(huán)境風(fēng)險防范與治理而言，應(yīng)構(gòu)建跨區(qū)域的政府、市場、公眾及第三方治理組織或機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)參與綜合性協(xié)同治理制度，以從縱向與橫向府際合作治理為突破點(diǎn)，構(gòu)建靈活的聯(lián)動防控治理制度，加強(qiáng)事前監(jiān)測預(yù)警，事中檢查與行政執(zhí)法以及防治，事后及時、有效治理與救濟(jì)。在充分發(fā)揮地方自治基礎(chǔ)上進(jìn)行府際合作治理，使得合作治理綜合化，實(shí)現(xiàn)長株潭產(chǎn)業(yè)協(xié)作縱橫深化。

（四）堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時鼓勵社會公眾廣泛參與府際合作治霾

在府際合作治霾中，政府是主導(dǎo)力量，但命令—控制型與管理型政府要向服務(wù)型與治理型政府轉(zhuǎn)變，這是新時代對政府的新要求，以不斷提高政府治理能力與水平。隨著傳統(tǒng)府際關(guān)系的轉(zhuǎn)變，新府際合作除了要求行政部門縱向與橫向上進(jìn)行變革，更為重要的是，鼓勵更多民間力量參與進(jìn)來，鼓勵社會團(tuán)體組織、專家學(xué)者、普通公民介入并與政府部門合作，行政部門應(yīng)傾聽其心聲，并接受其監(jiān)督。

長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，霧霾府際合作治理可以通過聽證會、陽光信箱、舉報熱線等多種方式充分聽取社會團(tuán)體、非政府組織、企業(yè)以及廣大人民群眾的意見，拓寬民間力量參與渠道。府際合作協(xié)同組織或政府部門要做好相關(guān)信息的公開披露，保證公眾的知情權(quán)，更有利于接受合理的意見;當(dāng)接到公眾的舉報時，要及時進(jìn)行處理，并把處理結(jié)果向社會公眾公告以接受社會媒體與民眾的監(jiān)督。

結(jié) 語

總之，霧霾治理絕不僅僅是政府的工作，它與每一個人的日常生活都息息相關(guān)，需要上至各級政府部門，下至普通公民，中至社會團(tuán)體組織的廣泛參與，公私主體合作協(xié)同治霾。我國生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入了快車道，地球作為人類賴以生存的唯一家園，我們應(yīng)該尊重、順應(yīng)、珍愛、善待、保護(hù)自然，共筑生態(tài)文明之基，共建美麗家園。

（作者單位：湖南理工學(xué)院 政法學(xué)院）

基金項(xiàng)目

湖南省教育廳一般項(xiàng)目：“美麗湖南”長株潭城市群新興產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理研究（項(xiàng)目編號：19C0839）。