“一帶一路”下PPP融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)及最優(yōu)路徑

呂思圓

基礎(chǔ)設(shè)施是“一帶一路”發(fā)展的必要先行環(huán)節(jié)，“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多較為落后，互聯(lián)互通能力較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大的融資需求。PPP融資模式，可將私營部門和政府的資金、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢等結(jié)合起來，既能有效幫助東道主國家抓住“一帶一路”的發(fā)展機(jī)遇，又能為私營部門創(chuàng)造參與“一帶一路”建設(shè)和發(fā)展的機(jī)會，是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所適用的融資模式。然而，沿線大多數(shù)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律各不相同，PPP融資模式在“一帶一路”倡議下的應(yīng)用存在投資回報(bào)率低、投資環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大等問題。本文分析PPP模式在“一帶一路”沿線應(yīng)用中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從六個方面提出優(yōu)化“一帶一路”下PPP融資模式的路徑選擇和對策建議。

一、PPP融資模式概述

（一）PPP融資模式內(nèi)涵

PPP模式是指政府部門與私人部門之間就公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供而簽訂的長期合同，在PPP融資模式中，政府部門負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行定價(jià)和監(jiān)管，社會資本則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，二者合作項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目和公共服務(wù)類項(xiàng)目。

（二）“一帶一路”下PPP融資模式特點(diǎn)

1.公共利益和個體利益兼顧

PPP融資模式大都應(yīng)用于公共設(shè)施建設(shè)，比如水利工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路等。引入PPP融資模式后，一方面政府可以利用私營企業(yè)的閑置資本、市場營銷經(jīng)驗(yàn)以及經(jīng)營管理方面的技術(shù)，減輕政府財(cái)政壓力，最大程度滿足公共利益。另一方面，私營企業(yè)也可以通過參與公共設(shè)施建設(shè)等利潤豐厚、發(fā)展前景好的項(xiàng)目，獲得可觀的收益，鍛煉自身的項(xiàng)目經(jīng)營、開發(fā)和建設(shè)能力。公共政府部門和社會資本方分工明確，相互配合，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。

2.參與國家具有復(fù)雜性

“一帶一路”沿線包括60多個國家，大部分都為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體。國家之間在項(xiàng)目建設(shè)、投資、稅收等領(lǐng)域都存在很大不同，而且各國所屬的法律體系也不相同。除此以外，沿線國家的經(jīng)濟(jì)體制、宗教信仰等各方面都有很大差異，所以在進(jìn)行PPP融資合作時需綜合考慮各個國家的特殊性。

3.制度設(shè)計(jì)初衷的特殊性

PPP的設(shè)計(jì)初衷是通過將私營資本加入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)而滿足公眾對于公共設(shè)施不斷增長的需求。PPP模式通過結(jié)合“一帶一路”倡議不僅可以緩解政府建設(shè)、運(yùn)營的資金壓力，同時還可以實(shí)現(xiàn)各國在政治、公眾和企業(yè)方面的多贏。更重要的是，隨著絲路基金和亞投行的設(shè)立，PPP模式將在投融資方面發(fā)揮更加重要的作用，推動各國建立更多合作框架。

二、“一帶一路”下PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政治政策風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”沿線國家政治制度多元化，政治環(huán)境較為復(fù)雜。一般而言，PPP融資項(xiàng)目周期為20到30年，如果項(xiàng)目所在國政局動蕩，再加上政治腐敗和地緣政治等影響，會導(dǎo)致項(xiàng)目在運(yùn)營期存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

沿線國家所屬法律體系不同，且法治建設(shè)也相對落后，有關(guān)投資、基建、貿(mào)易等方面的法律法規(guī)還不完善，社會法治化程度相對較低。雖然PPP模式在我國已經(jīng)取得了廣泛的應(yīng)用，但國內(nèi)PPP模式的某些做法不符合國際慣例。因此，目前PPP法律法規(guī)體系并未達(dá)到成熟階段，難以為PPP模式的良性發(fā)展提供制度保障。

（三）利益矛盾風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式具有的利益共享特征是公共部門與私人部門良好合作的基礎(chǔ)。但“一帶一路”沿線國家自身的社會現(xiàn)狀復(fù)雜，內(nèi)部利益集團(tuán)間的博弈較為激烈，當(dāng)參與PPP項(xiàng)目的各方利益主體的利益存在差異甚至沖突時，很有可能違背最初的價(jià)值目標(biāo)，加劇PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而制約PPP項(xiàng)目順利落地實(shí)施。

（四）投融資風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，“一帶一路”沿線投資項(xiàng)目投資規(guī)模大、項(xiàng)目周期長且盈利速度慢，且沿線部分國家存在財(cái)政赤字、債務(wù)違約等問題，導(dǎo)致財(cái)政資金支付不足或不及時，進(jìn)而加劇投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。例如通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所在國通貨膨脹率上升，會引發(fā)原材料價(jià)格上漲、勞動力價(jià)格上漲、建設(shè)及運(yùn)營成本大幅增加，從而降低項(xiàng)目實(shí)際現(xiàn)金流，加劇項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)。再比如匯率風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目運(yùn)營所產(chǎn)生的現(xiàn)金流會受投資人所在國與項(xiàng)目所在國之間的匯率影響，而“一帶一路”國家普遍存在匯率波動較大的問題。

（五）宗教文化風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”沿線國家宗教信仰差異較大，有近30個伊斯蘭國家，東南亞地區(qū)又以佛教為主要信仰，風(fēng)俗習(xí)慣等方面差別較大。如果在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中，無法準(zhǔn)確認(rèn)知宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，或會影響項(xiàng)目順利開展，加大風(fēng)險(xiǎn)。

三、“一帶一路”沿線國家PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

在全球主要國家中，PPP已經(jīng)成為政府和企業(yè)開展合作的首選形式。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)疲軟的大背景下，PPP模式不僅在國際市場有強(qiáng)勁的需求，同時也成為中國政府力推中國企業(yè)“走出去”的合作模式之一。根據(jù)國家發(fā)改委、外交部披露的公開信息，就“一帶一路”國際產(chǎn)能合作，中國政府與東歐國家簽訂了雙邊協(xié)議。中國與東歐國家的重點(diǎn)合作基建項(xiàng)目有匈塞鐵路、陸海快線、三海港區(qū)、波羅的海鐵路。除此之外，中國政府也在繼續(xù)積極尋求與“一帶一路”沿線國家的PPP合作。下面將分別介紹幾個沿線國家的PPP融資模式現(xiàn)狀。

（一）印度尼西亞

印度尼西亞在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面大量運(yùn)用PPP模式，并且做得非常成功。近些年，印尼除了專門針對PPP制定一般性法律法規(guī)外，還于2005年頒布第67號總統(tǒng)令，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管環(huán)境，目前印尼的PPP融資主要由4個部門負(fù)責(zé)，分工明確合理。

雖然印尼在PPP項(xiàng)目中已經(jīng)取得許多成功經(jīng)驗(yàn)，但目前依然存在很多問題。比如，政府在制定PPP合同后沒有建立合理有效的監(jiān)管機(jī)制，造成政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)性不夠，相關(guān)法律法規(guī)無法有效地執(zhí)行。再比如，對于有爭端的PPP合同，沒有統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的處理原則。此外，雖然印尼出臺了許多的政策措施，完善了融資環(huán)境，但是大多數(shù)長期的、利潤豐厚的項(xiàng)目，大多批給了少數(shù)的本國企業(yè)，大多數(shù)企業(yè)參與PPP融資仍面臨很多限制。

（二）菲律賓

相較于其他國家，菲律賓開展PPP項(xiàng)目時間比較長。1994年，菲律賓頒布了第6957號法令（BOT法），在此法令中規(guī)定了PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的相關(guān)指導(dǎo)原則。后又制定第7718號法令，即《BOT修正法》，完善了相關(guān)的配套法規(guī)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，菲律賓政府也做得比較有代表性。菲律賓政府建立“公私合作伙伴關(guān)系中心（PPP中心）”，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目并保證PPP項(xiàng)目流暢運(yùn)行。

但菲律賓PPP項(xiàng)目也面臨以下幾方面風(fēng)險(xiǎn)。第一，菲律賓的PPP相關(guān)法律法規(guī)比較模糊，對項(xiàng)目監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的約束力比較小。第二，PPP合同基本上都是不完全合同，存在很大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）新加坡

新加坡政府于2003年開始引進(jìn)PPP融資模式，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，第一個PPP項(xiàng)目為海水淡化項(xiàng)目。新加坡財(cái)政部2004年出臺《PPP項(xiàng)目指南》，對本土PPP項(xiàng)目在架構(gòu)和管理等方面提出指導(dǎo)性建議。此后，新加坡政府批準(zhǔn)的一系列PPP項(xiàng)目中70%左右都已成功實(shí)施或有序推進(jìn)，但也有部分項(xiàng)目由于種種原因被予以暫?；蚪K止。經(jīng)過多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新加坡政府認(rèn)為采購合同金額在5000萬美元以上的項(xiàng)目才考慮PPP模式，且比較適宜在新加坡開展的PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要集中在體育設(shè)施、飲用水和污水處理、垃圾焚燒、教育醫(yī)療設(shè)施、高速公路和政府市政建筑等領(lǐng)域。

新加坡沒有專門針對PPP的法律法規(guī)。新加坡《政府采購法》第120章的規(guī)定適用于特定類型的直接政府采購，取決于采購結(jié)構(gòu)和采購性質(zhì)，但是不適用于PPP采購。同時新加坡沒有管理PPP的中央政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。有關(guān)政府采購實(shí)體（“GPE”）總體負(fù)責(zé)挑選私營合伙人，并與私營合伙人合作共同實(shí)施項(xiàng)目。新加坡的財(cái)政部（MOF）在PPP項(xiàng)目中扮演關(guān)鍵角色，負(fù)責(zé)制定總體政府采購政策框架。財(cái)政部制定了與之相關(guān)的PPP政策和指南，并加強(qiáng)在GPE中的宣傳，以增進(jìn)對PPP的了解，并且在具體項(xiàng)目上與GPE密切合作。

在政府政策方面，財(cái)政部頒布了《公私合作手冊》，其中規(guī)定了與PPP架構(gòu)、PPP采購流程和PPP管理有關(guān)的原則和指導(dǎo)方針。但是《公私合作手冊》不具有法律效力。

（四）英國

英國早在上個世紀(jì)90年代初，就已經(jīng)開始推行PPP模式，并且在1997年成立了第一個正式的PPP單位——PFI工作組，推動PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化。英國的PPP是通過公共采購法、公共合同法等通用的法律來對PPP進(jìn)行規(guī)范。主要包括以下幾類：第一，歐盟的政府采購指引。第二，英國國內(nèi)的《公共設(shè)施合同法》和《公共合同法》。第三，英國財(cái)政部指定的實(shí)施細(xì)則和范本。英國PPP主要包括以下幾種形式。第一種是政府付費(fèi)購買服務(wù)的模式，第二種是特許經(jīng)營模式，第三種是公私聯(lián)營模式。

PPP融資是一個非常復(fù)雜的過程，“一帶一路”沿線國家在這方面的經(jīng)營方式也各不相同。像英國等發(fā)達(dá)國家，PPP起步早，經(jīng)驗(yàn)豐富，并且建立了相對完善的法律制度。在與其他國家合作時，也大多是處于投資方的位置。而像菲律賓等欠發(fā)達(dá)國家，近幾年才從外國引入PPP模式，起步慢，在與沿線國家合作時基本都處于融資方的位置。所以各國可以充分借鑒像英國等PPP融資模式發(fā)展比較好的國家的經(jīng)驗(yàn)，尋求最優(yōu)路徑。

四、對策建議

（一）優(yōu)化項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是防范風(fēng)險(xiǎn)過程中至關(guān)重要的一環(huán)。首先企業(yè)要全面了解沿線國家的法律制度，通過與各合作方溝通，明確各方在PPP項(xiàng)目中的權(quán)利義務(wù)、地位和角色分工。其次，與沿線國家的政府部門協(xié)調(diào)溝通，在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目合作中建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。再次，加緊立法或引入仲裁機(jī)制，預(yù)防或有序排除各種風(fēng)險(xiǎn)。最后，在簽訂合同時，要與東道國簽訂明確協(xié)議，以防東道國政府過度干涉項(xiàng)目運(yùn)營管理，出現(xiàn)責(zé)任劃分不清的問題。

（二）加強(qiáng)政府間合作

首先，加強(qiáng)與沿線國家政府的交流與聯(lián)系，做好對沿線國家投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估工作，為PPP項(xiàng)目提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。其次，企業(yè)要加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范意識，在開展項(xiàng)目前期應(yīng)盡可能全面地了解在沿線國家投資可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中要全方位分析各種風(fēng)險(xiǎn)，通過投保預(yù)防項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)自身利益。

（三）創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資模式

引導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、證券等金融機(jī)構(gòu)廣泛參與，同時激活私人投資，為PPP項(xiàng)目提供信貸、債券、股權(quán)投資、保險(xiǎn)等融資支持，從而構(gòu)建多層次、全方位的金融支持體系，滿足“一帶一路”下PPP項(xiàng)目的多元化融資需求。

（四）開展第三方市場合作

第三方市場合作是指，通過企業(yè)間戰(zhàn)略合作、投資合作、工程合作、產(chǎn)品與服務(wù)和產(chǎn)融結(jié)合，實(shí)現(xiàn)1+1+1>3的效果，是近些年由中國創(chuàng)新的新型國際經(jīng)貿(mào)合作模式。該模式將我國的產(chǎn)能優(yōu)勢、制造業(yè)優(yōu)勢與發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和發(fā)展中國家的切實(shí)需求相銜接，目前，已與英國、法國、德國、新加坡等十幾個發(fā)達(dá)國家簽署了第三方市場合作協(xié)議，并建立第三方市場合作基金，成為共建“一帶一路”中的重大國際合作內(nèi)容。

（五）加強(qiáng)PPP融資模式研究，簡化PPP項(xiàng)目流程

統(tǒng)籌平衡各方利益。由于PPP項(xiàng)目涉及到的利益主體多，在項(xiàng)目開展中會遇到更為嚴(yán)峻的環(huán)境阻礙。為了確保各方利益不受到影響，則需要對項(xiàng)目流程進(jìn)行簡化處理，對于其中不必要的審批環(huán)節(jié)可以適當(dāng)刪除，提升項(xiàng)目操作的精簡性。

（六）加強(qiáng)PPP融資模式研究

加強(qiáng)與不同國家的溝通交流，學(xué)習(xí)海外PPP融資模式的操作流程及經(jīng)營制度，組織學(xué)者對“一帶一路”沿線國家進(jìn)行全方位考察。同時，加大校企合作力度，開展對“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用研究。

結(jié) 語

綜上所述，PPP模式作為新型的項(xiàng)目融資和管理模式，體現(xiàn)了公共部門與私人間全新的合作關(guān)系，在“一帶一路”倡議推進(jìn)實(shí)施的過程中，沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為關(guān)鍵，此時PPP模式可發(fā)揮重要作用，但在具體實(shí)踐中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此，本文通過分析“一帶一路”沿線國家PPP融資模式的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為，優(yōu)化項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì);加強(qiáng)政府間合作;創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資模式;開展第三方市場合作;加強(qiáng)PPP融資模式研究，簡化PPP項(xiàng)目流程;加強(qiáng)PPP融資模式研究，是可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。一則可以保證PPP項(xiàng)目的正常完成，二則可以為公私雙方提供良好的合作平臺，從而達(dá)到雙贏，三則可以推動“一帶一路”沿線國家的合作。