智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行問(wèn)題與對(duì)策研究——以安徽省為例

陳松林，高麗杰，樊婷婷

（安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院，安徽合肥，230601）

一、引言

利用智慧化手段，大力發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，滿足老人的多元化、個(gè)性化需求，成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要手段。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出加快發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老服務(wù)，2017年2月工業(yè)和信息化部、民政部、衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合發(fā)文的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃（2017—2020年）》為各地方發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供了明確的行動(dòng)思路，2020年習(xí)近平在安徽考察時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，在加快建設(shè)美好安徽上取得新的更大進(jìn)展，為安徽省發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)指明了行動(dòng)方向。

智慧養(yǎng)老最早是由生命信托基金提出，核心在于利用先進(jìn)的管理技術(shù)和信息技術(shù)，如移動(dòng)通訊、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等IT手段，將服務(wù)對(duì)象、政府部門、社區(qū)、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員等緊密聯(lián)系起來(lái)的一種新型養(yǎng)老模式［1］。通過(guò)梳理智慧養(yǎng)老政策的研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)智慧養(yǎng)老政策文本的內(nèi)容研究比較少，從研究對(duì)象看，多是中央政策文本，地方政策文本較少，王輝［2］以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》為分析藍(lán)本，吳賓等［3］對(duì)中央政府頒布的38份養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行政策內(nèi)容量化研究和文獻(xiàn)計(jì)量分析，剖析了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策工具的問(wèn)題；從研究的理論依據(jù)看，政策工具理論和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論為學(xué)者研究政策內(nèi)容提供了有力的理論視角，其中Rothwell和Zegveld的環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的分類方法得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛運(yùn)用［4-7］；從研究方法看，定性和定量研究方法相結(jié)合，定性研究方法通常是利用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分析，定量分析法主要有TF-IDF算法、聚類分析［8］；從研究范圍看，學(xué)者的研究主要停留在國(guó)家層面、長(zhǎng)三角地區(qū)、京津冀地區(qū)等［4-9］。

政策制定的本質(zhì)在于利用政策工具和手段從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，因此政策執(zhí)行對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵作用。在國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，本文以安徽省省級(jí)層面的智慧養(yǎng)老政策文本為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法，借助史密斯政策執(zhí)行理論模型，對(duì)安徽省公開發(fā)布的智慧養(yǎng)老政策內(nèi)容進(jìn)行分析，探究其存在的執(zhí)行問(wèn)題和對(duì)策，有助于細(xì)化和完善政策執(zhí)行條款，推動(dòng)智慧養(yǎng)老政策落地生根，真正產(chǎn)生實(shí)效，達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

二、分析框架

（一）研究思路

首先，確定智慧養(yǎng)老服務(wù)的政策文本；其次，借用史密斯政策執(zhí)行理論模型建立分析框架，對(duì)智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行條款文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，定義分析單元；最后，在編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，結(jié)合相關(guān)理論和社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行闡述，探究智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行的缺失和沖突，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

（二）分析框架：史密斯政策執(zhí)行理論模型

史密斯政策執(zhí)行理論模型是研究政策執(zhí)行的經(jīng)典模型之一，由T·史密斯于1973年《政策執(zhí)行過(guò)程》一書中提出，描述了政策執(zhí)行的過(guò)程。他認(rèn)為政策執(zhí)行的過(guò)程是通過(guò)引入“處理”的概念，將要素之間的不安定狀態(tài)轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)穩(wěn)定狀態(tài)，并在此過(guò)程中形成對(duì)政策執(zhí)行效果的反饋，最終不斷完善政策（見圖1）［9］。他將影響政策實(shí)施成敗的重要因素歸為理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境四類，且各要素之間相互聯(lián)系、相互影響，構(gòu)成史密斯政策執(zhí)行模型的分析框架。筆者對(duì)安徽省智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析，把四大要素分解為十個(gè)二級(jí)指標(biāo)，研究政策執(zhí)行的阻礙與困境（見表1）。

表1 史密斯政策執(zhí)行理論模型的分析框架

圖1 史密斯政策執(zhí)行理論模型

1.理想化政策

理想化政策具體表現(xiàn)為政策內(nèi)容是否恰當(dāng)、政策目標(biāo)是否貼合實(shí)際等，政策制定內(nèi)容的理想性是有效執(zhí)行政策的前提，在此基礎(chǔ)上，設(shè)立政策合理性和政策完善性兩個(gè)指標(biāo)對(duì)理想化政策加以解釋說(shuō)明。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政策的主體，政策內(nèi)容的落地要依靠不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)同，各部門對(duì)政策的理解程度、執(zhí)行力都會(huì)在很大程度上影響政策的執(zhí)行效果，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)表現(xiàn)在執(zhí)行主體分工明確性、執(zhí)行主體信息整合性和執(zhí)行主體領(lǐng)導(dǎo)能力三個(gè)方面。

3.目標(biāo)群體

目標(biāo)群體即政策的執(zhí)行對(duì)象，執(zhí)行對(duì)象的范圍和自身特性、對(duì)政策的理解程度、信任程度都會(huì)直接影響政策的執(zhí)行效果，本文設(shè)置目標(biāo)群體對(duì)智慧養(yǎng)老的知曉度和智慧養(yǎng)老安全保障規(guī)范兩個(gè)指標(biāo)來(lái)對(duì)目標(biāo)群體加以解釋。

4.政策環(huán)境因素

政策環(huán)境因素指的是影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，其中包括社會(huì)的、文化的或經(jīng)濟(jì)的等，本文以養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)受到的推力和相關(guān)行業(yè)間的連通性對(duì)政策環(huán)境進(jìn)行解釋說(shuō)明。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究區(qū)域和研究樣本

本研究選取安徽省作為研究對(duì)象，主要是出于兩方面的考量，一是2020年習(xí)近平總書記來(lái)安徽省進(jìn)行考察，提出要加快建設(shè)美好安徽。智慧養(yǎng)老屬于發(fā)展美好安徽的一部分，對(duì)安徽省的智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行分析，有利于探視智慧養(yǎng)老發(fā)展過(guò)程中政策的缺位情況，促進(jìn)安徽省智慧養(yǎng)老的高質(zhì)量發(fā)展。二是在區(qū)域一體化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略背景下，2019年長(zhǎng)三角三省一市簽署推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄，智慧化元素的嵌入成為推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老一體化的關(guān)鍵，區(qū)域智慧養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展是大勢(shì)所趨［6］。通過(guò)對(duì)安徽省的智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行分析，有利于總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)的深度融合，為未來(lái)政策的協(xié)同發(fā)展提供方向性指導(dǎo)。

根據(jù)研究?jī)?nèi)容，將研究樣本確定為安徽省省級(jí)層面的智慧養(yǎng)老政策，樣本選擇遵循公開性原則和權(quán)威性原則，樣本來(lái)源于安徽省人民政府、安徽省民政廳和安徽省科技廳等官方網(wǎng)站，以“智慧養(yǎng)老”“‘互聯(lián)網(wǎng)’+養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，梳理和篩選之后共確定安徽省智慧養(yǎng)老政策文本22份，時(shí)間跨度為2017年至2020年，其中規(guī)劃類文件有《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)“十三五”安徽省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃（皖政辦〔2017〕61號(hào)）》《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃2018—2030年的通知（皖政辦秘〔2017〕333號(hào)）》等5份；通知類文件有《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策的通知（皖政〔2018〕95號(hào)）》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快發(fā)展智慧養(yǎng)老若干政策的通知（皖政辦〔2019〕20號(hào)）》等11份；意見類文件有《安徽省民政廳、安徽省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、安徽省老齡辦關(guān)于推進(jìn)智慧養(yǎng)老建設(shè)的指導(dǎo)意見（皖民辦字〔2017〕177號(hào)）》等6份。

（二）研究方法及編碼規(guī)則

內(nèi)容分析法是指對(duì)信息傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)、定量，并對(duì)量化結(jié)果加以描述的一種研究方法［10］。內(nèi)容分析法作為一種定性與定量相結(jié)合的研究方式，通過(guò)對(duì)內(nèi)容頻次的計(jì)算并結(jié)合相關(guān)的理論來(lái)闡述具體的問(wèn)題，最終得出研究結(jié)論，實(shí)現(xiàn)由“量”的統(tǒng)計(jì)到“質(zhì)”的分析。內(nèi)容分析法由三部分構(gòu)成，即“研究問(wèn)題”“研究?jī)?nèi)容”和“研究結(jié)論”，內(nèi)容分析法的研究步驟有五個(gè)步驟，一是發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題；二是選擇分析的政策樣本；三是確定分析單元；四是根據(jù)提出的問(wèn)題對(duì)研究樣本進(jìn)行編碼；五是將通過(guò)編碼得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并得出結(jié)論［11］。

本研究在研究方法上嚴(yán)格遵循內(nèi)容分析法的步驟和要求，對(duì)所選取的22份智慧養(yǎng)老政策文本按照“政策編碼-章號(hào)-節(jié)號(hào)-條款號(hào)”的邏輯進(jìn)行編碼［4］。編碼原則采取不可細(xì)分原則，如果同一段話涉及兩層或三層意思，將其細(xì)分為多個(gè)編碼，直到不可細(xì)分為止。由于政策文本格式不同而導(dǎo)致政策條款編碼結(jié)果不存在章號(hào)或節(jié)號(hào)的情況，在編碼時(shí)直接忽略，其中政策編碼按照發(fā)文年份以英文字母A—V為代表。以《關(guān)于推進(jìn)智慧養(yǎng)老建設(shè)的指導(dǎo)意見》的政策內(nèi)容為例，形成如表2所示的編碼表，由于篇幅限制，表格僅顯示一部分政策內(nèi)容的分析單元和編碼。最后將編碼完成的智慧養(yǎng)老政策條款根據(jù)所構(gòu)建的史密斯政策執(zhí)行理論模型的分析框架，針對(duì)四個(gè)影響因素的二級(jí)指標(biāo)為分析單元進(jìn)行人工編碼（見表3）。

四、安徽省智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行的制約因素

通過(guò)對(duì)安徽省智慧養(yǎng)老政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析（如表3所示）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前智慧養(yǎng)老政策的執(zhí)行強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和政策環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)執(zhí)行主體的關(guān)注度占52.48%，對(duì)政策執(zhí)行環(huán)境的關(guān)注度占27.72%，理想化政策和目標(biāo)群體分別占9.9%，表明在促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，政府更加傾向于發(fā)揮政策主體的作用，政策環(huán)境次之。在對(duì)二級(jí)指標(biāo)的具體分析中，從22份政策文本中提取101條政策內(nèi)容，以10%為比較標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)某一指標(biāo)所占的比例大于10%時(shí)，說(shuō)明該指標(biāo)是影響智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，受到較大程度的重視，反之，說(shuō)明在政策的執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)該要素缺乏重視。

表3 安徽省智慧養(yǎng)老政策文本分析單元編碼表

（一）政策執(zhí)行體系不完善

智慧養(yǎng)老已經(jīng)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的一項(xiàng)重要手段，需要建立有利于各項(xiàng)智慧養(yǎng)老政策措施貫徹落實(shí)的政策執(zhí)行體系。從理想化政策維度看，政策合理性表示促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)事業(yè)的發(fā)展需要政策具有切實(shí)的指導(dǎo)作用，政策完整性要求對(duì)智慧養(yǎng)老的各個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管，兩者分別是4條和6條，占據(jù)了總體的3.96%和5.94%，比例相對(duì)較低。目前安徽省已經(jīng)建立起以政府為主導(dǎo)，各部門協(xié)同的智慧養(yǎng)老推動(dòng)格局，但是仍然有一些政策法規(guī)急需改善和頒布，特別是有關(guān)智慧養(yǎng)老在具體監(jiān)督管理的實(shí)施細(xì)則，對(duì)智慧養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)行規(guī)范的制度急需出臺(tái)［12］，理想化智慧養(yǎng)老政策的兩個(gè)突出問(wèn)題是：

一是政策本身存在空白。全部政策中僅有3.96%提到完善政策內(nèi)容，為了加快發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》指出，要發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融合。安徽省于2017年明確提出推進(jìn)智慧養(yǎng)老發(fā)展，截至2020年底，發(fā)布智慧養(yǎng)老政策22份，政策文本內(nèi)容各有偏向，但缺乏整體性和連續(xù)性，政策內(nèi)容多為建設(shè)性意見，且仍處于探索階段。最顯著的是關(guān)于智慧養(yǎng)老行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容還存在明顯缺失，標(biāo)準(zhǔn)的缺失勢(shì)必會(huì)成為智慧養(yǎng)老推進(jìn)過(guò)程中的阻礙，在養(yǎng)老行業(yè)，關(guān)于服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量是難以評(píng)定的，為此急需建設(shè)一套嚴(yán)格的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度。

表2《關(guān)于推進(jìn)智慧養(yǎng)老建設(shè)的指導(dǎo)意見》編碼表示例

二是政策可操作性不強(qiáng)。關(guān)于政策內(nèi)容中切實(shí)發(fā)揮政策指導(dǎo)作用的內(nèi)容僅占5.94%，政策制定到落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程，政策內(nèi)容制定是否具體、是否具有指導(dǎo)作用是政策成功執(zhí)行的關(guān)鍵，較多政策文本都提出政策發(fā)展目標(biāo)，在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，多為一些建設(shè)性意見，并沒(méi)有針對(duì)制定的政策目標(biāo)提出進(jìn)一步的具體安排，目標(biāo)過(guò)于寬泛、內(nèi)容可操作性有待提升，對(duì)地方的實(shí)踐指導(dǎo)性較差，結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致地方在推動(dòng)政策的過(guò)程中出現(xiàn)理解偏差、執(zhí)行力度低下的情況。

（二）政策執(zhí)行主體的作用發(fā)揮不充分

政策執(zhí)行主體對(duì)政策內(nèi)容的理解程度、執(zhí)行力在很大程度上影響智慧養(yǎng)老政策的推進(jìn)，從執(zhí)行主體維度看，執(zhí)行主體的分工明確性明確指出各部門在推進(jìn)智慧養(yǎng)老中承擔(dān)的職責(zé)，執(zhí)行主體的信息整合能力強(qiáng)調(diào)執(zhí)行部門對(duì)老人信息和為老資源的整合，本文主要強(qiáng)調(diào)對(duì)智慧養(yǎng)老平臺(tái)的構(gòu)建和智慧產(chǎn)品的研發(fā)，執(zhí)行主體的領(lǐng)導(dǎo)能力即對(duì)各方資源的統(tǒng)籌整合能力。三個(gè)指標(biāo)分別有12條、29條和12條，占比為11.88%、28.71%和11.88%，其中突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體對(duì)養(yǎng)老信息的整合性，對(duì)執(zhí)行主體分工明確性和執(zhí)行主體領(lǐng)導(dǎo)能力的重視程度還有待提高，具體來(lái)說(shuō)，影響政策執(zhí)行主體發(fā)揮作用的兩個(gè)突出問(wèn)題是：

一是部門職能分工不明制約了有效服務(wù)的供給。智慧養(yǎng)老的發(fā)展需要多部門的配合，各個(gè)部門間的合作尤為重要，僅有11.88%的政策內(nèi)容顯示某一項(xiàng)任務(wù)由幾個(gè)部門配合完成，但是并沒(méi)有明確指明各個(gè)部門具體承擔(dān)何種內(nèi)容、職責(zé)。由此導(dǎo)致各個(gè)部門關(guān)于智慧養(yǎng)老的內(nèi)容多是從本部門出發(fā)，缺乏整體規(guī)劃，呈現(xiàn)出多頭治理、政出多門的混亂場(chǎng)面，各個(gè)部門難以形成合力［13］。

二是執(zhí)行主體的領(lǐng)導(dǎo)能力有待提升。關(guān)于政策內(nèi)容中充分發(fā)揮執(zhí)行主體整合資源能力的僅占11.88%，自智慧養(yǎng)老的概念被正式提出來(lái)，安徽省已經(jīng)形成以政府為主導(dǎo)的智慧養(yǎng)老政策推進(jìn)隊(duì)伍，資源整合方式和效果評(píng)價(jià)成為影響智慧養(yǎng)老政策的關(guān)鍵因素，但是文本中并沒(méi)有體現(xiàn)出政府如何整合社會(huì)資源，這可能會(huì)造成很多社會(huì)組織由于沒(méi)有看到明確的政策內(nèi)容，從而不敢涉足智慧養(yǎng)老行業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)主體單一、服務(wù)質(zhì)量不能得到保證。

（三）政策目標(biāo)群體對(duì)政策的接受度不太高

智慧養(yǎng)老政策能否達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，與政策執(zhí)行的目標(biāo)對(duì)象有著直接的聯(lián)系，在推進(jìn)智慧養(yǎng)老政策的過(guò)程中，目標(biāo)群體對(duì)政策內(nèi)容的知曉度以及智慧養(yǎng)老的安全性都影響智慧養(yǎng)老政策的順利推行。目標(biāo)群體對(duì)智慧養(yǎng)老的知曉度取決于智慧養(yǎng)老政策的宣傳力度，智慧養(yǎng)老的安全性取決于政策內(nèi)容是否設(shè)置安全保障規(guī)范，保障目標(biāo)群體的合法權(quán)益，在政策內(nèi)容中分別占比6.93%和2.97%，所占比例都低于10%，不能充分促進(jìn)目標(biāo)群體對(duì)政策內(nèi)容的接受度。智慧養(yǎng)老政策最直接的目標(biāo)群體是老年人，老年人對(duì)政策內(nèi)容越認(rèn)同，政策執(zhí)行效果越突出。從政策目標(biāo)群體看，智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行的兩個(gè)突出問(wèn)題是：一是智慧養(yǎng)老政策內(nèi)容沒(méi)有得到廣泛的宣傳，導(dǎo)致很多老年人可能不清楚智慧養(yǎng)老的內(nèi)容及相關(guān)政策，從而使智慧養(yǎng)老的推行受到限制，二是政策對(duì)于老年人最在意的安全隱患問(wèn)題關(guān)注度較低，如老年人對(duì)智能設(shè)備竊取個(gè)人信息的憂慮，因此比起快捷的線上服務(wù)，老年人更愿意接受線下服務(wù)。

（四）政策執(zhí)行的發(fā)展環(huán)境不理想

實(shí)施智慧養(yǎng)老是黨中央明確提出的重大戰(zhàn)略，智慧養(yǎng)老被認(rèn)為是解決人口老齡化的有效應(yīng)對(duì)方法。從政策環(huán)境因素看，一個(gè)社會(huì)對(duì)智慧養(yǎng)老行業(yè)的接受度越大，對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力越強(qiáng)，發(fā)展智慧養(yǎng)老所需的資源越充分，智慧養(yǎng)老的發(fā)展成果就越顯著。政策內(nèi)容中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)受到的推力以及相關(guān)行業(yè)間的連通性三個(gè)指標(biāo)分別占比4.95%、15.84%和6.94%，顯示出整個(gè)政策內(nèi)容對(duì)智慧養(yǎng)老發(fā)展的推力比較大，其次是強(qiáng)調(diào)相關(guān)行業(yè)間的聯(lián)通，最后是關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。

智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行的發(fā)展環(huán)境存在三個(gè)突出問(wèn)題：一是相關(guān)行業(yè)間的連通性還有待加強(qiáng)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的發(fā)展涉及地產(chǎn)、保險(xiǎn)等眾多行業(yè)，吸引相關(guān)行業(yè)加入智慧養(yǎng)老有利于促進(jìn)智慧養(yǎng)老的高質(zhì)量發(fā)展；二是養(yǎng)老服務(wù)人才的匱乏制約了養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，形成惡性循環(huán)，政策內(nèi)容較少提到對(duì)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才的吸引及培養(yǎng)，在現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老服務(wù)人才待遇低、地位低、學(xué)歷低成為阻礙養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵因素；三是對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)事業(yè)的推力需進(jìn)一步增強(qiáng)，有效吸引市場(chǎng)參與并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展需要政府的支持，尤其是在資金和政策上的支持，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資金支持不到位，將難以有效吸引社會(huì)投資、形成資金的長(zhǎng)效投入機(jī)制，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本身是帶有公益性質(zhì)的企業(yè)，政府的資助在很大程度上能夠幫助企業(yè)發(fā)展，但是企業(yè)自身造血能力的強(qiáng)弱決定了養(yǎng)老企業(yè)的未來(lái)，因此政策不只關(guān)注如何在資金上扶持智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，更要關(guān)注如何促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

五、制約智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行因素的破解路徑

雖然智慧養(yǎng)老政策的大方向已經(jīng)明晰，但是在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題，涉及政策本身、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體和政策環(huán)境等制約因素。一般來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)政策的提出到落實(shí)具有層級(jí)性，從貫徹到落實(shí)體現(xiàn)出差異性，各個(gè)部門間的配合存在博弈性，這種博弈不僅表現(xiàn)在上下層級(jí)之間，也表現(xiàn)在橫向?qū)蛹?jí)之間，這些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行難以取得既得成果［12］。如果不能破解政策的碎片化，不能讓各個(gè)主體間利益一致，不能讓目標(biāo)群體接受政策內(nèi)容在全社會(huì)營(yíng)造出有利于政策推動(dòng)的氛圍，那么政策執(zhí)行會(huì)面臨著諸多阻力，從而導(dǎo)致政策不具有指導(dǎo)性，成為一紙空文。針對(duì)分析中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在此提出初步思路和建議，以期促進(jìn)政策執(zhí)行的有效化，實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老政策的目標(biāo)。

（一）促進(jìn)政策措施的精細(xì)化

為了有效執(zhí)行智慧養(yǎng)老政策，最關(guān)鍵的是要確保政策體系的完整性和合理性。我國(guó)的智慧養(yǎng)老仍處于探索階段，完善的頂層設(shè)計(jì)、因地制宜的實(shí)施細(xì)則、健全的法律法規(guī)和監(jiān)督體系是推動(dòng)其穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素。首先，要填補(bǔ)政策的空白，如前所述，安徽省智慧養(yǎng)老政策體系還缺乏對(duì)整個(gè)智慧養(yǎng)老有關(guān)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范的政策內(nèi)容，為此需要通盤考慮智慧養(yǎng)老政策體系的構(gòu)建，保證政策的完整性。其次是促進(jìn)政策內(nèi)容的可操作性，要統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)省級(jí)政策的頂層設(shè)計(jì)，因地制宜地明確建設(shè)規(guī)劃和具體實(shí)施細(xì)則，減少寬泛性的指導(dǎo)性意見，增加具體可操作的實(shí)踐性意見，使各部門形成合力。

（二）加大政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力

史密斯政策執(zhí)行理論模型指出，當(dāng)政策處于“緊張”狀態(tài)時(shí)，需要積極做出回應(yīng)，從而在整個(gè)政策制定中促進(jìn)政策的改善，推動(dòng)政策的落實(shí)。政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中發(fā)揮著不可替代的作用。首先充分發(fā)揮政府整合資源的能力，明確相關(guān)行業(yè)參與智慧養(yǎng)老的門檻，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，促進(jìn)形成以政府為主導(dǎo)的市場(chǎng)參與的智慧養(yǎng)老格局。其次是注意各個(gè)部門之間的職責(zé)分工和相互銜接與配合，避免各部門在任務(wù)上的相互推諉，避免發(fā)生“上有政策、下有對(duì)策”的情況。這種情況的出現(xiàn)源自各個(gè)部門之間從自身利益出發(fā)，做出的策略選擇取決于各部門之間博弈的結(jié)果，這樣就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門之間難以形成合力，有利益的時(shí)候就蜂擁而至，沒(méi)有利益的時(shí)候便不作為的情況。因此，需要從干部管理、績(jī)效考核、法律監(jiān)督、責(zé)任追究等多方面出發(fā)緩解這種不良影響［14］，使各部門之間各司其職，相互配合，做好職責(zé)內(nèi)的工作，形成政策執(zhí)行合力。

（三）提高目標(biāo)群體對(duì)政策的接受度

老年人是智慧養(yǎng)老政策的最直接利益相關(guān)者，對(duì)智慧養(yǎng)老政策的順利執(zhí)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。制定智慧養(yǎng)老政策的根本目的在于促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，實(shí)施智慧養(yǎng)老政策的目的在于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，滿足新時(shí)代老年群體的高品質(zhì)養(yǎng)老需求，提高養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展水平。在未來(lái)發(fā)展中，政策制定應(yīng)該注重提高老年人對(duì)智慧養(yǎng)老的接受度和信任度，大范圍地宣傳使老年人明確智慧養(yǎng)老政策內(nèi)容，了解政策內(nèi)容是接受政策內(nèi)容的關(guān)鍵。另外，促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)從老年人角度出發(fā)，開發(fā)方便使用、簡(jiǎn)單易上手的智慧設(shè)備，降低產(chǎn)品的安全隱患，為老年人提供定制化、多元化的智慧養(yǎng)老服務(wù)，只有這樣才能使智慧養(yǎng)老政策被老年群體接受，并逐步完善與發(fā)展。

（四）優(yōu)化智慧養(yǎng)老政策執(zhí)行的環(huán)境

史密斯模型強(qiáng)調(diào)在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)環(huán)境要素進(jìn)行“處理”和“建制”的必要性，政府只有創(chuàng)造一種有利于智慧養(yǎng)老政策推行的氛圍，才能促進(jìn)各行業(yè)對(duì)智慧養(yǎng)老的重視。首先，政府要加大對(duì)智慧養(yǎng)老相關(guān)方面的政策支持，積極引領(lǐng)社會(huì)力量、民間資本進(jìn)入智慧養(yǎng)老行業(yè)，可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、PPP合作、稅收減免、信貸優(yōu)惠等形式給予補(bǔ)貼支持［15］；其次，促進(jìn)各行業(yè)間融合發(fā)展，提升自身造血能力，逐步探索政府、社會(huì)組織、家庭和行業(yè)融合發(fā)展的智慧養(yǎng)老新格局，促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；最后，從政策層面提升養(yǎng)老服務(wù)人才的地位，減少?gòu)臉I(yè)人員的心理壓力，鼓勵(lì)高校與企業(yè)聯(lián)合，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才。