政府與社會組織合作中的政府角色定位

舒穎

摘 要：隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會組織成了社會治理的新主體之一，其與政府的合作為社會保障、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展提供了新方向。政府與社會組織的合作關(guān)系是社會現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若想要建立高效的政府與社會組織合作關(guān)系，需引導(dǎo)社會組織參與到公共服務(wù)中來，對提升國家治理能力具有至關(guān)重要的意義。本文通過探尋政府與社會組織合作中政府的應(yīng)然角色，進(jìn)而分析二者在合作過程中實(shí)際面臨的阻礙，幫助政府進(jìn)行合理的角色定位，推動政府與社會組織的有效合作。

關(guān)鍵詞：政府;社會組織;合作;政府角色

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.057

1 問題的提出

20世紀(jì)90年代，薩拉蒙提出合作關(guān)系理論，認(rèn)為政府與社會組織之間是合作關(guān)系：政府—資金提供者和監(jiān)管者;社會組織-公共服務(wù)的提供者。當(dāng)前，我國正處于向社會現(xiàn)代化治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和矛盾的突顯期，想要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，必須改變原有的以政府為主導(dǎo)的單一治理模式，推動社會組織從依附政府向合作政府的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》提及要“厘清政府、市場、社會的關(guān)系”，“激活社會活力”，厘清政社關(guān)系，加強(qiáng)政府與社會組織的合作進(jìn)而提升對公共事務(wù)的治理能力，成為促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的必然趨勢。珍妮弗·布林克霍夫（J.M.Brinkerhoff）將政府與社會組織二者的合作關(guān)系解釋為雙方可以通過合作進(jìn)而發(fā)揮自身的優(yōu)勢，獲得單憑一方無法獲得的資源，因此二者的溝通、信任與合作是推動建立合作關(guān)系的重要投入因素，影響著我國公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?；貧w到二者合作本身，政府應(yīng)該以怎樣的角色出現(xiàn)在與社會組織合作的過程中？此過程又是面臨著怎樣的阻礙？政府在與社會組織合作中應(yīng)該扮演的角色。

1.1 可以促進(jìn)有效監(jiān)督

在傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代化治理模式的轉(zhuǎn)型的過程中，政府扮演著監(jiān)管的角色，積極發(fā)布相關(guān)的監(jiān)督流程與措施，對推動政府與社會組織合作發(fā)揮了強(qiáng)有力的監(jiān)管作用。例如，2013年在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中加強(qiáng)了監(jiān)管管理，要求“對公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。”

1.2 可以給予政策保證

政策的保證是指政府通過建設(shè)制度化的良好環(huán)境，給予政府與社會組織合作的發(fā)展空間。當(dāng)前我國政府印發(fā)的一系列文件不斷優(yōu)化著二者合作的制度環(huán)境，例如關(guān)于購買服務(wù)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》和《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以及“十四五”規(guī)劃中提及的要發(fā)揮社會組織在社會治理的作用，給予財(cái)政補(bǔ)助、購買服務(wù)稅收優(yōu)惠、人才保障等政策支持。

1.3 可以引導(dǎo)高效合作

社會組織作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要參與主體之一，通過發(fā)展與政府間的關(guān)系而加強(qiáng)合作，積極參與公共事務(wù)，進(jìn)而進(jìn)行民主選舉、決策、管理和自我監(jiān)督，二者間的合作是現(xiàn)代化社會治理的大勢所趨。政府在統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，基于揚(yáng)長避短以及分工合作的原則下，政府充當(dāng)引導(dǎo)的角色，加強(qiáng)與社會組織的聯(lián)系，充分發(fā)揮二者其自身優(yōu)勢，構(gòu)建有效的合作機(jī)制以及渠道，進(jìn)而有效推動二者高效參與公共服務(wù)事業(yè)。

2 政府在與社會組織合作中實(shí)際面臨的阻礙

2.1 政府主導(dǎo)色彩過重

政府容易展現(xiàn)“強(qiáng)勢”的一面，導(dǎo)致在合作過程中過于占據(jù)主導(dǎo)地位。政府應(yīng)該充分把握管理的尺度，充分發(fā)揮社會組織在二者合作中的活力，而不是阻礙社會組織這一主體在社會中的自由競爭。無論在二者合作的哪一個環(huán)節(jié)中，理清政府和社會組織之前的關(guān)系都是所有工作開展實(shí)施的前提條件。由于政府對其角色定位不夠清晰，對歸屬于政府職責(zé)范圍的事務(wù)沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。

2.2 社會組織自我認(rèn)知不清晰

當(dāng)前，我國大多數(shù)社會組織的工作人員以及志愿者仍處于定位不明確、對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)處理能力薄弱的狀態(tài)，造成這類問題的原因，除本身自我定位不夠明確外，還有政府過度主導(dǎo)導(dǎo)致的社會組織依賴性嚴(yán)重。根本的原因還是在于在社會組織中人員自身意識上的“錯位”。社會組織的大部分人員是社會公眾發(fā)展出來的，雖然已經(jīng)完成了身份上的轉(zhuǎn)變，但其并沒有及時形成正確意識，其陳舊的依賴政府主導(dǎo)的意識已完全不適應(yīng)政府與社會組織二者合作的發(fā)展，甚至和社會的現(xiàn)代化治理模式發(fā)生沖突，這些自身意識方面和在與政府合作中他們應(yīng)有的意識發(fā)生偏差，這就從社會組織主體本身上導(dǎo)致了高度依賴政府的現(xiàn)象出現(xiàn)，以及社會組織對社區(qū)治理的參與度不足等一系列問題。

2.3 法規(guī)與監(jiān)管體系不完備

首先，政府和社會組織的合作在政策法規(guī)方面存在滯后性：一是目前關(guān)于政府和社會組織合作的法律法規(guī)不夠全面，仍存在政策法規(guī)空白之處，其他類型的行政法規(guī)則缺乏權(quán)威性;二是國家即使出臺了一系列的指導(dǎo)性意見以及政策性法規(guī)，但絕大部分還是從宏觀角度出發(fā)，內(nèi)容過于籠統(tǒng)且可操作性較低，對二者合作進(jìn)程沒有做出明確規(guī)定，使得有利于社會組織發(fā)展和與合作相關(guān)的福利政策貫徹落實(shí)不到位。上述兩方面造成在政府和社會組織合作的過程中難以準(zhǔn)確地用法律手段解決出現(xiàn)的問題。其次，由于社會組織的數(shù)量日益增長，負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門精力和資源相對有限，在政府和社會組織合作的過程中，除了對社會組織的年度檢查缺乏一套行之有效的監(jiān)督管理辦法，同時對政府與社會組織合作的日常監(jiān)管也是流于形式，在二者的后續(xù)合作中缺乏持續(xù)性且有效的監(jiān)管。從二者合作的發(fā)展現(xiàn)狀來看，不僅造成大量社會組織事實(shí)存在卻脫離政府監(jiān)管的尷尬困境，也不利于政府的監(jiān)督和管理及二者有效合作實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)地發(fā)展。因此，政府在與社會組織的合作中需要有與其相配套且健全的政策法規(guī)體系以及完善的監(jiān)督管理機(jī)制加以支持和約束。

3 政府在與社會組織合作中的角色定位

3.1 引領(lǐng)者：扭轉(zhuǎn)思想方向

充分發(fā)揮引領(lǐng)者的角色是政府在與社會組織合作中進(jìn)行角色重塑的重要維度。政府部門需要做的不僅引領(lǐng)好政府官員正確的思想方向：第一，轉(zhuǎn)變政府作為單一主體的思想觀念。當(dāng)前，隨著社會治理的不斷轉(zhuǎn)型，政府與社會組織合作已成為必然之勢，政府官員需將原有的行政方式格式化，拒絕在公共服務(wù)事務(wù)中將政府作為單一主體。第二，增強(qiáng)官員的“服務(wù)者”意識。政府部門作為公共服務(wù)的提供者，首先應(yīng)該充分地認(rèn)識到素質(zhì)的提升才能在合作中發(fā)揮最優(yōu)水平。其次應(yīng)該樹立政府官員以及工作人員為民服務(wù)的工作理念，滿足社會組織與之合作的合理需求，提升政府公信力，為日后深層次合作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

與此同時，政府部門也應(yīng)該積極樹立社會組織作為參與主體的意識，提升社會組織在其它的角色價值的同時，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)社會固有的觀念，改變政府對社會組織的態(tài)度，鼓勵社會組織的發(fā)展，使其具有獨(dú)立自主性，從而擴(kuò)大社會的包容性，激發(fā)出社會組織的潛在能力。

3.2 支持者：提供資源扶持

由于政府是社會組織發(fā)展以及與其的重要支持者，主要在二者合作基礎(chǔ)上進(jìn)行人力、財(cái)力、物力、政策等方面的扶持。

（1）資金扶持方面：現(xiàn)階段，我國現(xiàn)代化社會治理中社會組織發(fā)展不完備，主要依靠政府給予資金幫助。政府的資金支持可以從兩個方面出發(fā)：一是由政府設(shè)立專項(xiàng)資金渠道，通過項(xiàng)目投入和直接補(bǔ)貼兩種方式為專門的社會組織發(fā)展下達(dá)專項(xiàng)資金，從而滿足社會組織發(fā)展的需要。二是由政府設(shè)立定向的資金協(xié)助，通過購買式服務(wù)的方式促使社會組織向政府提供服務(wù)，換取相應(yīng)的報(bào)酬，緩解相對的資金壓力。

（2）政策傾斜方面：任何事務(wù)的發(fā)展都與國家政策密不可分。我國政府在與社會組織合作方面給予充分的肯定和認(rèn)可，通過出臺大量的政策，促使我國政府與社會組織合作實(shí)現(xiàn)質(zhì)的前進(jìn)，在二者關(guān)系的同時，明確合作的發(fā)展方向，為其提供堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。同時，各地方政府應(yīng)當(dāng)出臺適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，且關(guān)于二者合作針對性強(qiáng)的相關(guān)地方性政策法規(guī)，幫助地方政府有效推進(jìn)與社會組織合作的實(shí)踐，為二者發(fā)展合作積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（3）人才培養(yǎng)方面：隨著現(xiàn)代化社會治理的轉(zhuǎn)型，政府與社會組織合作能否達(dá)到最優(yōu)效果取決于人員素質(zhì)的高低。政府有義務(wù)加強(qiáng)建設(shè)專業(yè)化人才隊(duì)伍，增加專業(yè)化人才供給，在二者合作的過程中，不但需要注重人才專業(yè)化培養(yǎng)，還需要重視現(xiàn)有人力資源的協(xié)同和整合。一是要求通過改革人事制度，建立政府與社會組織統(tǒng)一的勞動保障制度，營造公平的就業(yè)環(huán)境;二是改革我國現(xiàn)存的相關(guān)制度，縮小社會組織從業(yè)者和政府部門服務(wù)者的待遇差距，保證社會組織在經(jīng)濟(jì)市場的競爭力。

3.3 監(jiān)管者：完善監(jiān)管流程

政府能夠通過行使政府權(quán)力，運(yùn)用政策工具和行政手段等方式對在與社會組織合作過程中進(jìn)行監(jiān)管，避免出現(xiàn)政府監(jiān)管不到位的問題。在政府與社會組織合作的整個過程中，政府始終發(fā)揮著監(jiān)督者作用，政府應(yīng)該健全其監(jiān)管制度，杜絕貪污腐敗、注意力分散等現(xiàn)象出現(xiàn)。一是成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完備的監(jiān)督體系。中央政府聯(lián)動地方政府制定了對與社會組織合作的相關(guān)監(jiān)管制度，并成立了專業(yè)化的隊(duì)伍，建立獨(dú)立于政府行政系統(tǒng)的專門的監(jiān)督部門，能在政府與社會組織合作過程中監(jiān)督雙方是否存在違規(guī)與違法行為。二是號召社會力量加入監(jiān)督隊(duì)伍。通過社會公眾監(jiān)督相關(guān)社會組織在公共事務(wù)方面開展的服務(wù)，合理公示二者合作的相關(guān)信息，構(gòu)建公眾咨詢平臺，聽取社會公眾的建議意見，引導(dǎo)增進(jìn)合作過程透明度。三是實(shí)施大數(shù)據(jù)監(jiān)管。通過大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)，搭建涉及政府與社會組織合作的數(shù)據(jù)平臺，對二者合作全過程進(jìn)行動態(tài)化監(jiān)管。

3.4 協(xié)調(diào)者：推動有效合作

政府首先需要在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，明確好在與社會組織合作過程中各個部門的作用和責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)同合作，激發(fā)出政府自身活力。在政府與社會組織合作的過程中，由于市場自由競爭的特殊模式影響，常常會出現(xiàn)資源分配利用不合理，社會組織之間容易呈現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的局面。所以，政府需要扮演好協(xié)調(diào)者的角色，對資金、人才、公共服務(wù)等多方面進(jìn)行有效整合，在不斷建立健全相應(yīng)的法律政策的同時，積極參與資源分配，促使資源有效整合，從而實(shí)現(xiàn)資源合理配置以及提升資源利用率，進(jìn)而推動政府與社會組織的合作發(fā)揮出最大的效益。

4 結(jié)語

長期以來，我國一直處在強(qiáng)政府弱社會組織不平等的依賴關(guān)系之中。政府唯有理清二者之間的關(guān)系，把握好自身角色定位，才能對推動政府與社會組織的合作起到關(guān)鍵性的作用，從引領(lǐng)者、支持者、監(jiān)管者、協(xié)調(diào)者四個角色來推動政府與社會組織的有效合作。這樣，政府與社會組織的合作才能成為現(xiàn)代化建設(shè)的新旗幟。

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