員額法官檢察官向人大常委會報告履職情況的郴州實(shí)踐

汪德華

隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，司法責(zé)任制的建立和完善，員額法官、員額檢察官（以下簡稱“兩官”）辦案的獨(dú)立性得到確立和強(qiáng)化。如何加強(qiáng)對“兩官”的監(jiān)督，確保司法權(quán)正確行使，人民群眾和社會各界越來越關(guān)注。近年來，湖南省郴州市縣兩級人大常委會不斷強(qiáng)化司法監(jiān)督。在市人大常委會的推動下，郴州各縣區(qū)人大常委會積極探索對“兩官”的監(jiān)督，由原來的評議副院長、副檢察長向聽取和審議普通“兩官”履職報告延伸，取得了積極的成效，增強(qiáng)了“兩官”接受人大監(jiān)督的意識，提升了“兩官”的素質(zhì)和能力，提高了司法工作質(zhì)效，郴州的司法工作處于全省第一方陣。

一、推行履職報告工作的必要性

“兩官”向人大常委會報告履職工作，《監(jiān)督法》等法律沒有明確規(guī)定，但有法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要。

（一）法律理論有要求。一切權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用。由誰產(chǎn)生就應(yīng)對誰負(fù)責(zé)、接受誰的監(jiān)督。地方組織法和監(jiān)察法規(guī)定，人大及其常委會依法選舉、任命“一府一委兩院”的機(jī)關(guān)工作人員，而且明確規(guī)定縣級以上地方各級人大及其常委會對由它選舉、任命的人員可以行使罷免權(quán)和撤職權(quán)。強(qiáng)化任前了解和任后監(jiān)督是人大對其任命人員進(jìn)行監(jiān)督的必然路徑。尤其是“兩官”中的普通法官和檢察官，任前沒有經(jīng)過黨委組織部門的嚴(yán)格考察，人大也只是審查任職資格，組織法律知識考試，任后更要加強(qiáng)對他們的監(jiān)督。有人認(rèn)為，“兩官”是省“兩官”遴選委員會確認(rèn)的，不經(jīng)人大常委會任命，人大無權(quán)監(jiān)督。這種認(rèn)識是片面的?！皟晒佟彪m然不經(jīng)人大常委會任命，但“兩官”都是審判員、檢察員，而審判員、檢察員都是人大常委會任命的，人大當(dāng)然有權(quán)對這些具備辦案資格的審判員、檢察員進(jìn)行監(jiān)督。

（二）公平正義有期待。隨著“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制的進(jìn)一步確立，“兩官”辦案的獨(dú)立性越來越強(qiáng)。一部分“兩官”的司法能力和辦案經(jīng)驗(yàn)還不能適應(yīng)獨(dú)立辦案的需要，引發(fā)了人民群眾對“兩官”獨(dú)立辦案的普遍關(guān)注，強(qiáng)化對“兩官”的監(jiān)督成為各級人大、政協(xié)“兩會”的熱門話題。另一方面，涉法信訪居高不下，近年郴州市人大常委會接待的涉法信訪占全部信訪總數(shù)的60%左右。絕大多數(shù)信訪反映司法不公、執(zhí)行不力，要求人大加強(qiáng)對“兩官”的監(jiān)督。推行“兩官”向人大常委會報告履職情況工作，正是順應(yīng)人民群眾的呼聲，滿足人民群眾對司法公正的期待。

（三）司法改革有需要。司法責(zé)任制改革是全面深化司法體制改革的基礎(chǔ)，是司法體制改革的“牛鼻子”。完善的機(jī)制、配套的制度是司法責(zé)任制的基礎(chǔ)和保障，司法人員的能力和素質(zhì)是司法責(zé)任制的關(guān)鍵和核心。推行“兩官”履職情況報告工作抓住了“人”這個關(guān)鍵因素，把監(jiān)督事與監(jiān)督人很好地結(jié)合起來，解決一些司法工作的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，助推建立完善相關(guān)體制機(jī)制，提高司法人員的辦案、辦事能力，使司法責(zé)任制更好地落到實(shí)處，從而推進(jìn)司法體制改革向縱深發(fā)展。

二、郴州市履職報告工作實(shí)踐情況

2018年以來，郴州市縣兩級人大常委會陸續(xù)開展了“兩官”履職情況報告工作，做法大體相同。

（一）確定報告對象。每年確定6名左右的“兩官”向人大常委會會議報告履職工作，其中員額法官、員額檢察官各3名左右。副院長、副檢察長一般由主任會議成員或常委會組成人員和人大代表投票決定;普通“兩官”一般先由常委會確定報告對象名額，然后“兩院”按1：2比例推薦報告初步人選，再由監(jiān)察和司法委結(jié)合平時掌握的情況和當(dāng)年司法監(jiān)督工作需要確定建議人選，最后由主任會議確定報告人。

（二）開展調(diào)查走訪。一是到“兩院”調(diào)取報告對象的績效考核、獎懲和案件評查等情況;二是走訪報告人所在單位并組織全體干警民主測評;三是走訪紀(jì)委監(jiān)委、政法委、信訪局等單位和部分涉案單位;四是走訪案件當(dāng)事人、律師、人大代表等人員;五是組織律師、專家和“兩院”部分業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行案件評查，評查后寫出評查報告。

（三）召開會議審議。一是報告人認(rèn)真自查并按履職情況、存在問題和不足、下一步努力方向的格式要求撰寫履職報告。二是報告人在常委會會議上報告履職情況，內(nèi)容以司法能力、司法績效、司法作風(fēng)和接受人大監(jiān)督情況為主，有別于組織部門考察干部。三是履職報告組按履職情況、存在問題和不足、下一步工作建議的格式要求作審議報告。四是常委會組成人員進(jìn)行審議。參加履職調(diào)查的常委會組成人員和常委會組成人員兼監(jiān)察司法委的委員要作中心發(fā)言，常委會組成人員和列席會議的人員可以就不了解、不清楚的問題進(jìn)行詢問。五是進(jìn)行滿意度測評。測評分滿意、基本滿意和不滿意三種。滿意票超過常委會組成人員半數(shù)的為滿意，滿意票和基本滿意票超過常委會組成人員半數(shù)的為基本滿意，不滿意票超過常委會組成人員半數(shù)的為不滿意。

（四）運(yùn)用審議結(jié)果。滿意度測評后及時向社會公布測評結(jié)果，并送報告人所在單位以及組織部、政法委。有的規(guī)定對首次測評不滿意的“兩官”再次交辦審議意見，兩個月后再次聽取和審議研究處理情況報告并進(jìn)行測評。如不滿意票仍超過半數(shù)的，依法啟動質(zhì)詢或其他程序。有的還規(guī)定，對反映強(qiáng)烈的“兩官”可組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，并依《監(jiān)督法》規(guī)定處理。對履職調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法線索移交紀(jì)委監(jiān)委處理。

三、履職報告工作存在的主要問題和困難

整體來看，郴州市縣兩級人大常委會積極探索“兩官”履職報告工作，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問題和困難，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

（一）法律無依據(jù)?！侗O(jiān)督法》規(guī)定人大常委會七種監(jiān)督方式中，沒有聽取和審議履職報告這種方式。要不要組織滿意度測評？“滿意”“基本滿意”“不滿意”如何界定？各地做法不一。對不滿意票超過規(guī)定票數(shù)的怎么處理？也沒有明確、統(tǒng)一的規(guī)定。這直接導(dǎo)致開展履職報告工作底氣不足，對審議結(jié)果的運(yùn)用也無所適從。

（二）機(jī)制不完善。目前為止，除郴州市人大常委會正在制定《關(guān)于開展員額法官員額檢察官履職報告工作暫行辦法》外，各縣區(qū)人大常委會都沒有出臺相關(guān)制度，調(diào)查走訪、案件評查、結(jié)果運(yùn)用等機(jī)制也沒有建立起來。

（三）調(diào)查欠深入。信息收集不全，資料準(zhǔn)備不充分，調(diào)查沒有針對性，沒有探索出一套過硬的、有效的調(diào)查方式方法。由于時間、人力和能力等方面的原因，案件評查這個關(guān)鍵變成走馬觀花、霧里看花，效果不好。作風(fēng)不實(shí)，有的走過場，完成任務(wù)了事。

（四）審議欠充分。供常委會組成人員審議參考的材料不足，有的僅有履職報告和調(diào)查組對履職報告的審議報告。有的安排審議的時間短，常委會組成人員沒時間充分審議發(fā)言。有的調(diào)研沒安排常委會組成人員參加，審議時因情況不熟，一些常委會組成人員不愿發(fā)言。有的常委會組成人員因不懂“兩院”的業(yè)務(wù)，審議時不敢發(fā)言。

（五）監(jiān)督缺剛性。大多數(shù)人大常委會只是向社會公布滿意度測評結(jié)果并抄送組織部、政法委，對不滿意超過常委會組成人員半數(shù)的，有的僅要求重新報告，有的則沒作任何規(guī)定，沒有撤職等剛性監(jiān)督程序的規(guī)定。

四、完善履職報告工作的思考

探索“兩官”履職報告工作是時代所需、人民所盼，是新時代人大強(qiáng)化對司法監(jiān)督的創(chuàng)新之舉，值得深入研究和探索。

（一）法律規(guī)定要明。法律是行權(quán)的依據(jù)，制度是規(guī)范的保障。建議全國人大常委會適時修改《監(jiān)督法》，將“兩官”向人大常委會報告履職情況這種監(jiān)督方式以及報告的基本規(guī)范和基本程序予以明確。同時，地方要制定專門的履職情況報告操作辦法和調(diào)查走訪、案件評查、審議評議、結(jié)果運(yùn)用、跟蹤督辦等一系列配套制度，推動履職報告工作依法有序高效開展。

（二）關(guān)系處理要好。一是處理好人大依法任免和黨管干部的關(guān)系。要堅持黨管干部的原則，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法開展履職報告工作。報告對象的確定、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督程序的啟動，尤其是涉及黨委管轄的干部，事先要向黨委請示、匯報。二是處理好人大依法監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的關(guān)系。履職報告工作中不可避免會涉及一些具體案件的處理，人大常委會不可干預(yù)正在辦理的案件，也不可要求司法機(jī)關(guān)如何裁決案件，更不可直接處理案件。人大常委會認(rèn)為案件處理有問題時，可以將案件交檢察機(jī)關(guān)依法啟動訴訟監(jiān)督程序辦理或交相應(yīng)司法機(jī)關(guān)啟動內(nèi)部監(jiān)督程序辦理。涉及比較集中的問題或類案，可由主任會議決定列入下年度專項(xiàng)工作報告計劃。三是處理好人大依法行權(quán)與部門聯(lián)動的關(guān)系。對測評不滿意，不能擔(dān)任現(xiàn)職的“兩官”，人大常委會可以依法行使撤職權(quán)，也可以建議“兩院”或黨委作出組織處理。有重大問題、重大反映的，可以組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，也可以交監(jiān)察委員會等相關(guān)職能機(jī)關(guān)、職能部門進(jìn)行處理，并跟蹤處理結(jié)果。

（三）調(diào)查走訪要實(shí)。調(diào)查走訪為審議提供第一手資料，是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎審議的質(zhì)量和效果。一要帶著問題“查”。根據(jù)平時掌握的情況以及通過調(diào)取“兩院”相關(guān)數(shù)據(jù)分析等，掌握報告對象及其所在部門存在的問題，帶著這些問題和具體案件，走訪相關(guān)部門、相關(guān)人員，旁聽案件辦理，做到有的放矢。二要突出重點(diǎn)“訪”。走訪內(nèi)容要突出。重點(diǎn)了解報告對象履職能力、履職績效、履職作風(fēng)以及接受人大監(jiān)督等方面情況。走訪對象要突出。一方面，重點(diǎn)走訪報告對象所在單位紀(jì)檢監(jiān)察、政法委、信訪局、涉案單位以及基層法院、基層檢察院等單位。另一方面，重點(diǎn)走訪報告對象所在部門同事及分管領(lǐng)導(dǎo)、案件當(dāng)事人、律師等人員。走訪方式要突出。既要召開座談會明察，也要背靠背暗訪。既要組織自有力量走訪，也可委托第三方力量評估。三是集中精力“評”。辦案是“兩官”履職的基本方式，案卷是履職的主要載體，案件評查至關(guān)重要。要選派專業(yè)人員。評查人員的專業(yè)化是保證評查效果的關(guān)鍵因素。評查員除常委會機(jī)關(guān)和人大代表中有法律背景的以外，還可以選聘法律專家和“兩院”專業(yè)人員，或者委托無利害關(guān)系的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，用評查人員的專業(yè)化來保證評查效果。要把握評查方式。堅持普評與抽評相統(tǒng)一、重點(diǎn)評與一般評相結(jié)合，集中時間，集中地點(diǎn)，集中人員，認(rèn)真評查。要抓住重點(diǎn)案件。如申請再審案件、發(fā)回重審案件、改判案件、判無罪案件、抗訴案件、不捕不訴案件、引發(fā)信訪和國家賠償案件以及有較大社會影響的案件等。要保證評查時間。時間服從質(zhì)量，不能草草收場，評查后要逐人寫出評查報告。

（四）跟蹤督辦要力。有的人大常委會為了避免對報告對象及其所在單位產(chǎn)生負(fù)面影響，縮短履職報告工作期限，在聽取和審議履職報告后即進(jìn)行滿意度測評，沒有常委會組成人員審議意見交辦和研究處理督辦環(huán)節(jié)，對常委會組成人員的審議意見沒有引起足夠的重視，使得整個履職報告工作效果大打折扣。要將常委會組成人員的審議意見認(rèn)真進(jìn)行綜述并形成問題清單交報告對象及其所在單位進(jìn)行研究處理，并由監(jiān)察和司法委牽頭進(jìn)行督辦?？梢晢栴}多少、大小程度分別向常委會主任會議或常委會會議報告研究處理情況，視研究處理的效果來決定是否啟動下一步監(jiān)督程序。

（五）結(jié)果運(yùn)用要妥。審議結(jié)果運(yùn)用關(guān)注度高，可以說在整個履職報告工作中起著“指揮棒”的作用。審議結(jié)果運(yùn)用得好，能夠更好地發(fā)揮履職報告工作的作用，更好地調(diào)動人大工作者的積極性，更好地提升人大的公信力，也能更好地激勵“兩官”提高素質(zhì)，公正司法，改進(jìn)工作。在設(shè)計審議結(jié)果運(yùn)用上，一要依法監(jiān)督。行使監(jiān)督權(quán)力，特別是行使撤職等剛性監(jiān)督權(quán)力時，更要依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行。二要審慎監(jiān)督。非因法定情形、非經(jīng)嚴(yán)格程序，不輕率啟動特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督程序。三要敢于監(jiān)督。對認(rèn)識不到位、整改效果不好或有重大反映查證屬實(shí)、不適合擔(dān)任現(xiàn)職的，大膽采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段，提高履職報告工作的權(quán)威性。

（作者系湖南省郴州市人大法制委主任委員、常委會法工委主任）