民治·善治·法治·共治
——人民代表大會制度在推進國家治理現(xiàn)代化中的四重屬性分析

□王宏岳

2019年10月28日至31日，黨的十九屆四中全會在北京召開。會議審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次闡明了中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力之間的關(guān)系?！稕Q定》指出，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家制度是國家治理的根本依據(jù)和內(nèi)核，成為保障國家治理有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是我國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度。人大制度之所以能夠成為承擔(dān)起國家治理現(xiàn)代化的根本政治制度，本質(zhì)上與其所具有的治理屬性緊密相關(guān)，包括民治、善治、法治和共治四重屬性。國家治理現(xiàn)代化之所以能夠在人大制度的作用下不斷向前推進，與這四重屬性也有著密切關(guān)聯(lián)。

一、民治：國家治理現(xiàn)代化的倫理定位

考察一種制度是否能夠推進國家治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于研究這一制度的倫理定位是否滿足了最廣大人民的根本需要。政治學(xué)上，民意是政府制定公共政策的基本依據(jù)，也是政策出臺合法性的根本來源。無論是中國還是西方國家，一項政策的制定和執(zhí)行，本質(zhì)上都是要反映民眾的需求、實現(xiàn)民眾的利益。因此，在治理問題上，首先要回應(yīng)“為誰而治”的問題，這是一切治理理論和行動的依據(jù)。

“為誰而治”牽涉到政治制度合法性的問題。在西方，自啟蒙運動以來，包括洛克、孟德斯鳩、盧梭、狄德羅和康德在內(nèi)等一批學(xué)者著書立說，以自由、平等和民主的思想，對抗封建專制主義和宗教愚昧，并運用社會契約論的觀點，設(shè)計了以理性、自然法和社會契約為基礎(chǔ)的政治制度，目的是保護人的天賦權(quán)利，也即人權(quán)。然而，西方的人權(quán)是一種基于個體主義的人權(quán)。特別是世界主義和社群主義兩大經(jīng)典的規(guī)范理論流派，無一例外都是在個體主義的人權(quán)基礎(chǔ)上展開論證的。例如，世界主義思想家、美國哲學(xué)家托馬斯·博格（Thomas Pogge）將世界主義倫理歸納為三個主要的原則：“一是個體主義（individualism），意指道德關(guān)懷的終極單元是個人，而非家庭、部落、族群、文化或宗教共同體、國家等；二是普世性（universality），指作為道德關(guān)懷終極單元的每個人的地位平等，個體人的本體地位平等地聯(lián)結(jié)著世界上每一個人；三是普遍性（generality），指個人作為道德關(guān)懷終極單元的地位是普遍的，所有人都應(yīng)基于該原則采取行動，無關(guān)民族、國籍或宗教信仰的差異。”按照博格的說法，個體的人成為道德關(guān)懷的終極單元，衡量一個國家的政治制度是否具有合法性，關(guān)鍵在于這種制度能否保障個體的人權(quán)。

然而，馬克思歷史唯物主義指出，人民（people）是歷史的主體，是推動歷史前進的根本動力。在中國，人民民主并不是一部分人的民主，而是所有中國人的民主。人民所擁有的民主權(quán)利，也不是“天賦”的，而是人民群眾依法享有的，并通過自己的社會貢獻和歷史功績展現(xiàn)出來的。在馬克思看來，“人民”在“質(zhì)”上是處于社會底層、受到剝削而日益無產(chǎn)階級化的非統(tǒng)治階級，在“量”上則表現(xiàn)為社會中的大多數(shù)。這里，人民并不能簡單等同于人，它是一個階級的集合概念，是一個超越君主、封建貴族、資產(chǎn)階級、少數(shù)英雄等社會精英的概念，更強調(diào)社會中人民主體的地位和性質(zhì)。但這并不意味著馬克思反對個體權(quán)益的保障，相反在他看來，世界歷史是人通過勞動而創(chuàng)造的。堅持人民的主體地位，就是實現(xiàn)每個人自由而全面的發(fā)展?！罢窃诟脑鞂ο笫澜缰校瞬耪嬲刈C明自己是類存在物?！敝挥忻總€人都能完全自由地發(fā)揮他的全部稟賦和才能，人才會成為人類社會的主人。這就是馬克思主義人民主體地位區(qū)別于西方個體主義的最大不同。

在國家治理現(xiàn)代化視域下，我國以人民為中心推進國家治理現(xiàn)代化。人民不僅是國家治理現(xiàn)代化的實踐主體，也是國家治理現(xiàn)代化的價值主體?？梢哉f，人民代表大會制度是體現(xiàn)人民主體地位的最重要制度載體。從治理的價值本位而言，人民代表大會制度的人民性傳遞了國家治理體系現(xiàn)代化的核心倫理定位。我國是社會主義國家，其根本屬性是人民民主專政，人民是國家的主人。自然，人民也是國家治理現(xiàn)代化的參與者、推動者與享有者。因此，人民代表大會制度之所以具備治理屬性的本質(zhì)原因，在于這種制度的價值本位是人民。當(dāng)這一制度能夠滿足人民對美好生活需要之時，便保障了人民的主體性。

二、善治：國家治理現(xiàn)代化的價值取向

人民代表大會制度的內(nèi)在價值與國家治理體系的本質(zhì)特征是一致的。俞可平提出，“民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家通常也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理?！毖芯亢涂疾煲环N政治制度，關(guān)鍵在于這種制度能否滿足現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要。而有效的現(xiàn)代化發(fā)展則依托于一種民主的秩序，進而在制度層面鞏固一國穩(wěn)定的局面。因此，民主的有效性將會直接關(guān)聯(lián)國家治理的有效性。一旦民主缺失，制度的合法性也就不復(fù)存在，建立在這種制度上的國家機器也就難以流暢運轉(zhuǎn)。

那么，我們應(yīng)當(dāng)如何去評價一個現(xiàn)代國家是否實現(xiàn)了有效的民主呢？答案便是善治。俞可平指出，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務(wù)的協(xié)同治理。善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。這一過程關(guān)鍵在于政府與公民形成有效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是公民能否擁有參與政治管理的權(quán)利。公民必須有足夠的政治權(quán)利參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而促成一種良性的公共秩序。保證這一秩序，也即公民充分享有自由和平等的權(quán)利參與政治，只能依托于民主政治。這樣，善治與民主便有機地結(jié)合起來了。

在如何實現(xiàn)善治的問題上，學(xué)術(shù)界進行了較為系統(tǒng)的研究。例如，韋德·南達（Ved P.Nanda）指出，國家和組織必須得到改革和發(fā)展，才能建立起有效的民主制度，有效的政治參與、責(zé)任與法治才能得以加強，才可以確保善治的實現(xiàn)，治理改革方能得到成功。戴維·赫爾德（David Held）提出要建立起一套善治的框架，以一種“普遍憲法”為基礎(chǔ)，在全球?qū)用娼⒁惶壮瑖业姆芍刃?。總結(jié)上述觀點不難看出，善治的目標就是要建立一種現(xiàn)代的治理體制，這種治理體制保障了國家經(jīng)濟社會發(fā)展、政治文明建設(shè)處于一種相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，這成為國家走向現(xiàn)代化的必然要求。基于上述分析，一條清晰的邏輯線索便浮現(xiàn)出來：國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)特征是民主→實現(xiàn)有效民主的方式是達成善治→實現(xiàn)善治的理想目標必須建立現(xiàn)代治理體制。人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)善治的價值目標方面，具有不可替代的重要作用。善治的10項基本要素——合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正，若想要在國家治理現(xiàn)代化進程中得以實現(xiàn)，必然要依托于既能夠表達民意、又能夠推進國家體制機制改革，同時還可以通過決策、財政、監(jiān)督等方式踐行治理理念的人民代表大會制度。毫不夸張地說，人民代表大會制度內(nèi)在傳遞的善治理念，是國家治理現(xiàn)代化的價值取向。

三、法治：國家治理現(xiàn)代化的必由之路

人民代表大會制度在國家治理現(xiàn)代化中的作用和地位是通過能否實現(xiàn)民治和善治所決定的，而這一制度能否在實際的政治活動中發(fā)揮功效，則要考察其工具性價值。換言之，人民代表大會制度的各項職能在哪些方面能夠推進國家治理現(xiàn)代化，答案便是法治，它成為國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法治，意味著良法之治。所謂良法，一方面要廣泛反映民意，另一方面要通過較高質(zhì)量的法律，形成良好的社會規(guī)范。法治的優(yōu)越性便在這兩方面的內(nèi)涵中反映出來。回顧中國五千年的文明史，在很長時間內(nèi)中國施行的是“人治”，而非“法治”。人治，顧名思義，是指由個人或者少數(shù)人掌握社會公共權(quán)力，對包括軍事、經(jīng)濟、政治、法律、文化等國家事務(wù)進行管理的體制。自漢代大儒董仲舒的“天人三策”提出以后，漢武帝開始遵行“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，將儒學(xué)提升到至高無上的地位。而儒學(xué)也將封建君主的專制統(tǒng)治尊奉為國家政治機器合法性的基礎(chǔ)，倡導(dǎo)一種人治的理念。人治的特點在于一元化、單向性和“自上而下”的等級統(tǒng)治，它最大的缺陷在于缺乏平等的利益集團或政治權(quán)力與國家權(quán)力間形成良性的互動，進而形成一種平衡的態(tài)勢。久而久之，獨裁和專制便不可避免。

人治并非完全不可取，或者說，如果將人治轉(zhuǎn)化為民治，便可以剝除其消極因素，轉(zhuǎn)而適應(yīng)社會主義政治文明的需要。與人治相對的概念是法治，建設(shè)具有中國特色社會主義的法治國家是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要將法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設(shè)推向前進。實現(xiàn)依法治國，需要滿足如下的兩個硬性條件：第一，要有法可依，即要形成系統(tǒng)的法律體系；第二，要確保權(quán)力運行納入法制軌道，也就是加強監(jiān)督工作。而實踐中，人民代表大會所具備的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，恰可以滿足這兩項基本要求。立法工作是人民代表大會的工作重心。特別是1978年以來，全國人大更是在建立完善的法律體系方面做出了突出貢獻。在監(jiān)督方面，人大監(jiān)督是我國權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，保障了我國國家權(quán)力規(guī)范、有序運轉(zhuǎn)。尤其是人民代表大會對于“一府兩院”工作卓有成效的監(jiān)督，確保了國家治理體系現(xiàn)代化進程的良性發(fā)展。

還需要注意的是，實踐中的人民代表大會制度主要通過如下四個方面體現(xiàn)其治理屬性。第一，政權(quán)職能。各級人大代表都是由民主選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，對人民負責(zé)。而各級“一府一委兩院”均由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。這是人大最基本的職能，也是人大制度具備治理屬性最直觀的體現(xiàn)。第二，立法職能。人民代表大會作為立法機關(guān)，通過立法的形式履行國家治理的職責(zé)，這是人大制度在提升國家治理方面的制度供給，這也構(gòu)成依法治國最重要的組成部分。第三，決策職能。對于各級政府所作的重大決策，需在執(zhí)行前向人民代表大會及其常委會報告，以防止政府權(quán)力的濫用。人大的決策職能是保障政府決策科學(xué)性和民主化的重要制度門檻，同時也是提升國家治理能力的重要保障。第四，財政職能。各級人大審查監(jiān)督政府預(yù)算決算，保證各級政府財政得到合理運用，防止貪污腐敗的發(fā)生，從而為提升國家治理水平提供財政上的支持。而這四方面職能的有效發(fā)揮，實際上就是將中國由千百年封建社會的“人治”引導(dǎo)向“法治”?？梢哉f，法治成為國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

四、共治：國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)方式

共治，即共同治理、多元共治，是推進民主治理的必然選擇。共治滿足了現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化的客觀需要，是新時代提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)方式。20世紀70年代以來，隨著電子計算機等新技術(shù)的出現(xiàn)與快速發(fā)展，新的科技革命對人類社會生活所產(chǎn)生的影響可謂日新月異。隨之而來的是，治理所涵蓋的問題也在不斷豐富和多元。傳統(tǒng)對于一個國家而言，統(tǒng)治可以處理所有的事務(wù)，但如今，治理所涉及的問題顯然更加寬泛。因此，各類不同主體參與到治理現(xiàn)代化進程之中，將極大促進國家走向善治。

有學(xué)者表示，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，急需構(gòu)建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的公共治理模式，也就是一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的國家治理機制。特別是包括社會組織和公民在內(nèi)的“新主體”參與到治理進程之中，將過去完全屬于國家治理“客體”的對象轉(zhuǎn)換為治理的主體，實現(xiàn)了治理主體的自我管理，也就是通往一種治理民主化的過程。這一點與此前討論的民治、善治、法治有機串聯(lián)在一起。對于任何一個現(xiàn)代治理體系而言，社會組織和公民勢必要成為社會發(fā)展和政治民主化的內(nèi)在動力，一個良序的社會也需要一個具備自治能力的體系。從這個角度來說，“多元共治”等同于“民主之治”。

從實現(xiàn)共治的路徑來看，人民代表大會制度成為多元治理主體發(fā)揮合力的內(nèi)在秩序。作為人民參與國家政權(quán)的主要形式，人民代表大會制度的完善將會直接影響到人民代表大會職能的有效發(fā)揮。現(xiàn)代國家治理體系并非單一主體，而是多元主體共同參與的。除了人民選舉產(chǎn)生的人大代表外，更多來自社會的行為體參與到國家治理的整體進程之中，這些行為體可以分為團體和公民兩個部分。其中，從國家治理的角度看，這些團體包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位、非政府組織（非營利組織）、營利性社團等。其中國家機關(guān)毫無疑問發(fā)揮著主要作用，在國家治理中起到引領(lǐng)、組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的作用。人民代表大會在國家機關(guān)中處于支配地位，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督。而其他的團體，包括企事業(yè)單位、營利或非營利組織都要按照人民代表大會制定的法律法規(guī)來履行職能。總之，相較于其他的國家政治制度，人民代表大會制度能夠推動國家治理在實現(xiàn)方式上，從單一的政府治理走向政府、社會和公民的共同治理，這種方式的轉(zhuǎn)變適應(yīng)了治理現(xiàn)代化視域下多元主體的客觀需要，也滿足了國家治理通向善治的必然要求。

人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著無可替代的關(guān)鍵性作用，無論是在其制度結(jié)構(gòu)或是運行方式方面，都在努力推動“管制”向“治理”的轉(zhuǎn)變。民治強調(diào)了人民當(dāng)家作主，這是人大制度推動國家治理現(xiàn)代化的合法性來源。善治凸顯了治理現(xiàn)代化的內(nèi)在價值，是人大制度與國家治理相契合的關(guān)鍵點。法治是通往現(xiàn)代化國家治理的必經(jīng)之路，依法治國保證了治理的有效性。共治是在治理視域中多元主體共同參與的一種表達，是保障人民滿意不滿意、高興不高興的重要手段。人大制度作為國家根本政治制度，以其獨有的治理屬性，成為支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度。

[1]Thomas Pogge,“Cosmopolitanism and Sovereignty”,Ethics,Vol.103,No.1,1992,p.48.

[2]《馬克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社1979年版，第97頁。

[3]楊建黨：《“會意”與“大任”：國家治理現(xiàn)代化中人民代表大會制度的使命》，載《探索與爭鳴》2019年第12期，第24頁。

[4]俞可平：《民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征》，載《山東人大》2014年第2期，第61頁。

[5]俞可平：《走向善治》，中國文史出版社2016年版，第105頁。

[6][9]俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第41、27-30頁。

[7]Ved P.Nanda，“The‘Good Governance’Concept Revisited”，ANNALS of the American Academy of Political and Science,Vol.603,No.1,2006,pp.280-281.

[8]David Held，Global Govenant:The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus,Polity Press,2004,p.131.

[10]吳漢東：《國家治理現(xiàn)代化的三個維度：共治、善治與法治》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第5期，第14-15頁。