營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策:從基層人大所起作用談起

呂秀軍

一、營(yíng)商環(huán)境概念的提出及在當(dāng)下的發(fā)展

不言而喻，營(yíng)商環(huán)境這一術(shù)語(yǔ)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要意指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)、清退出等相應(yīng)的過(guò)程中，涉及政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和 [1]。具體而言，在營(yíng)商環(huán)境這個(gè)概念的整體要素中包含著影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各種社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素、政治要素和法律要素等方面，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開(kāi)放諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。一個(gè)地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著招商引資的多寡，同時(shí)會(huì)影響到區(qū)域內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)及外界對(duì)其發(fā)展信心的樹(shù)立，最終對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)稅收入、社會(huì)就業(yè)情況勢(shì)必產(chǎn)生重要影響。一言以蔽之，良好的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面。

針對(duì)此種現(xiàn)實(shí)，黨中央和國(guó)務(wù)院秉承民有所呼、必有所應(yīng)的原則，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展期盼，積極部署，通過(guò)自上而下持續(xù)推進(jìn)“放管服”等改革措施，國(guó)家整體營(yíng)商環(huán)境得到顯著改善。另外，為了持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)步伐，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，則有必要制定專門(mén)行政法規(guī)，從頂層設(shè)計(jì)角度、從制度改革層面為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供更為有力的保障和支撐。簡(jiǎn)單梳理一下，從 2018年初，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告就已經(jīng)引人注目地出現(xiàn)了“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”這個(gè)概念。同樣地，在 2019年的政府工作報(bào)告中又再次強(qiáng)調(diào)“激發(fā)市場(chǎng)主體活力，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”的重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步指出要深化“放管服”改革，推動(dòng)降低制度性交易成本，下硬功夫打造好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境。于是，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的綜合性行政法規(guī) ——《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》經(jīng) 2019年 10月 8日國(guó)務(wù)院第六十六次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布，自 2020年1月 1日起開(kāi)始施行。在總體上，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》指出了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造出穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。隨之，一些省市地區(qū)嚴(yán)格按照中央部署相繼出臺(tái)相關(guān)法規(guī)條例，這也標(biāo)志著我國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)在制度層面上邁上新的臺(tái)階。借助于國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)向好，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也為全球企業(yè)敞開(kāi)了自己的大門(mén)，不斷地“引得鳳凰來(lái)”。世界銀行 2019年發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的大幅改善，使其在全球整體排名較上一年提高了15位，躍升為世界第 31位，較 2015年提高 59位，已經(jīng)成為世界主要經(jīng)濟(jì)體中營(yíng)商環(huán)境改善最快的國(guó)家之一。

二、當(dāng)前基層政權(quán)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作存在的突出問(wèn)題

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，是針對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨發(fā)展瓶頸的精準(zhǔn)發(fā)力。黨的十九大報(bào)告中指出，隨著社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)矛盾已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)上升為中國(guó)社會(huì)的主要矛盾 [2]。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過(guò)程中，營(yíng)商環(huán)境欠優(yōu)、放管服改革滯后與現(xiàn)實(shí)的矛盾有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，而這些狀況，在我國(guó)人大監(jiān)督工作實(shí)踐過(guò)程中，也不難發(fā)現(xiàn)仍然存在一些“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”，在基層人大中表現(xiàn)得更加突出和強(qiáng)烈。

（一）制度建設(shè)存在短板，監(jiān)督考核還不到位

制度建設(shè)問(wèn)題依然是當(dāng)下?tīng)I(yíng)商環(huán)境建設(shè)提升過(guò)程中存在的突出問(wèn)題。眾所周知，我國(guó)政治制度中的“基層”多指縣（區(qū)）級(jí)及其下屬地區(qū)，由于基層政權(quán)缺少立法權(quán)限，一些體制機(jī)制問(wèn)題，只能依靠上級(jí)相關(guān)部門(mén)的授權(quán)進(jìn)行，這就導(dǎo)致了基層政權(quán)在處理與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作相關(guān)問(wèn)題的時(shí)候缺乏靈活性，而推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)又恰恰是一項(xiàng)大的系統(tǒng)工程，需要上下級(jí)政府之間以及同級(jí)政府中的發(fā)展改革委、商務(wù)局、行政審批服務(wù)局及相關(guān)職能部門(mén)的通力合作方可實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)改革中單兵突進(jìn)、碎片化管理的問(wèn)題依然突出，在市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)上囿于諸多條框所限，一些程序性障礙仍待破解。另外，營(yíng)商指標(biāo)監(jiān)督考核工作力度仍有待加強(qiáng)，在營(yíng)商環(huán)境改善的督辦、營(yíng)商工作人員的考核、負(fù)面清單的考評(píng)等等，都需要從基層政權(quán)自身的角度分析謀劃和考慮，出臺(tái)具有指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性并合時(shí)宜的規(guī)定和制度。常態(tài)化督查和專項(xiàng)性督查的著力點(diǎn)更要精準(zhǔn)對(duì)位，避免基層政府工作的“抓大放小”，對(duì)待營(yíng)商環(huán)境建設(shè)問(wèn)題的重視不夠。一些企業(yè)對(duì)政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決心和舉措的認(rèn)識(shí)不足，工作中接到的投訴舉報(bào)線索不多，政府與企業(yè)之間的情況溝通、問(wèn)題反饋、建議提出的渠道有待拓寬。

（二）政策執(zhí)行力度欠缺，協(xié)同服務(wù)仍需加強(qiáng)

當(dāng)前，基層政府在支持中小企業(yè)發(fā)展的政策上普遍存在著配套措施少、可操作性差等問(wèn)題。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，一些商事活動(dòng)涉及非公經(jīng)濟(jì)的部門(mén)眾多，基層政府在處理相關(guān)問(wèn)題中存在著相互扯皮、政策落實(shí)不到位的狀況，有些地方的基層政府在招商引資時(shí)隨意許諾，想方法先“辦”進(jìn)來(lái)，項(xiàng)目落地之后又習(xí)慣性的吃拿卡要，一些官員把錢(qián)財(cái)揣進(jìn)自己腰包，力圖實(shí)現(xiàn)自己私利的最大化而全然不顧公共利益的損失，進(jìn)而出現(xiàn)“關(guān)門(mén)打狗”和“投資不過(guò)山海關(guān)”等等棘手問(wèn)題 [3]。同時(shí)，政策兌現(xiàn)難，補(bǔ)貼資金遲遲不能到位，補(bǔ)貼到位率低的現(xiàn)狀也影響著企業(yè)現(xiàn)金流。，兌現(xiàn)招商引資時(shí)“新官不理舊賬”履行、承諾的合法優(yōu)惠條件不及時(shí)，的服務(wù)理“柔性服務(wù)”念有差距，政策夠用不管用、政策優(yōu)惠難享用現(xiàn)象嚴(yán)重，部門(mén)之間存在著，宣傳和推廣“信息孤島”“網(wǎng)辦”力度仍然有所欠缺，交易平臺(tái)與行政監(jiān)督部門(mén)仍存在信息壁壘，信息庫(kù)之間互認(rèn)共享仍然不足。一些穩(wěn)崗補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款等涉企政策知曉度不高，產(chǎn)業(yè)政策的入戶率還需進(jìn)一步提高，難以給企業(yè)吃上一顆“定心丸” [4]。

（三）部門(mén)統(tǒng)籌力度不強(qiáng)，基層力量較為薄弱

如前所述，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作中會(huì)涉及市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等諸多個(gè)方面。2018年著手開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革中，基層政權(quán)尤其是一些縣（區(qū)）級(jí)政府雖然也都成立了營(yíng)商環(huán)境局，但作為一個(gè)職能部門(mén)，要全面統(tǒng)籌營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，抓手不夠、力度不強(qiáng)、人員不足等問(wèn)題近幾年逐漸顯露出來(lái)。概括地說(shuō)，這些層級(jí)的營(yíng)商環(huán)境局或具有相關(guān)職能的部門(mén)僅能在狹義的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)來(lái)開(kāi)展此項(xiàng)工作，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員大多是從其他部門(mén)抽調(diào)而來(lái)，業(yè)務(wù)不夠熟練，專業(yè)知識(shí)不夠精準(zhǔn)，缺乏對(duì)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境的統(tǒng)籌，這些都勢(shì)必會(huì)影響該地區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作的開(kāi)展與推進(jìn)。而在政務(wù)服務(wù)工作上，基層的營(yíng)商環(huán)境局由于沒(méi)有審批權(quán)限，具體工作中也僅僅是在扮演著“協(xié)調(diào)員”和“統(tǒng)計(jì)員”的角色，無(wú)法真正完全融入此項(xiàng)工作中。另外，當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境建設(shè)條例等相關(guān)政策要求“一窗受理、集成服務(wù)”，使得窗口服務(wù)工作人員必須從“單科受理”變?yōu)椤叭剖芾怼?。而?dāng)前基層政府行政服務(wù)中心的從業(yè)人員多數(shù)為聘用制人員，這些人員中業(yè)務(wù)能力不足、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題尤為突出。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中一些深層次、亟待破解的問(wèn)題沉淀在基層，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“領(lǐng)唱”作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，謀創(chuàng)新的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）人才集聚作用發(fā)揮欠缺，思想解放不夠到位

促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、改進(jìn)工作人才作用發(fā)揮不到位，很大的一個(gè)重要原因就在于各方面、各專業(yè)的人才在基層政府及其相關(guān)部門(mén)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)聚集，不能做到互相配合，形成的合力無(wú)法發(fā)揮到最大。當(dāng)前，許多基層政府立足于本區(qū)域的發(fā)展實(shí)際，有針對(duì)性地開(kāi)展實(shí)施了一些人才引進(jìn)的相關(guān)舉措，通過(guò)發(fā)放安家費(fèi)、高額生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策條件吸引一些國(guó)內(nèi)重點(diǎn)高校的畢業(yè)生到當(dāng)?shù)毓ぷ?，投入?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展中。當(dāng)然，這些政策的出臺(tái)，對(duì)各地在吸引人才方面起到了一定的積極作用。但是一個(gè)突出的問(wèn)題依然存在，那就是如何處理好“引得進(jìn)”這個(gè)起點(diǎn)、這個(gè)保障、這個(gè)“留得住”“用得好”目的三者之間的微妙關(guān)系。囿于基層政府中長(zhǎng)期存在的一些“官本位”的現(xiàn)實(shí)，一些基層政府在引進(jìn)人才后沒(méi)有大力發(fā)揮人才的優(yōu)勢(shì)，依然奉行善用關(guān)系戶的本位思想進(jìn)行人才管理，致使一些人才在基層政府中不能充分發(fā)揮所學(xué)，人才政策舉措的根本目的沒(méi)有最終實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，基層政府營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作提升空間的不足也同樣地表現(xiàn)在工作人員在提升營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作中解放思想不到位，工作中因循守舊，膽子不大、步子不快?；鶎诱块T(mén)實(shí)質(zhì)授權(quán)不到位、工作協(xié)同性差，沒(méi)有把“最多跑一次”改革作

三、基層人大在解決營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的作用發(fā)揮

按照中央部署，全國(guó)各省市地區(qū)相繼出臺(tái)了一些優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策辦法，這些政策出臺(tái)之后，全國(guó)各地的營(yíng)商環(huán)境相較之前得到很大改善。而作為基層法律監(jiān)督部門(mén)，基層人大及其常委會(huì)在今后的工作中勢(shì)必要針對(duì)此項(xiàng)工作，在強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、發(fā)揮代表作用上下大功夫，使?fàn)I商環(huán)境得到更大的優(yōu)化。

（一）對(duì)標(biāo)先進(jìn)做法，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

“他山之石可以攻玉”這句諺語(yǔ)同樣適用于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作。基層人大在解決營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的具體工作中，尤其要注重人大機(jī)關(guān)自身作用的發(fā)揮，要善于學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)在監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如江蘇、浙江、福建、廣東等地基層人大在監(jiān)督營(yíng)商環(huán)境建設(shè)改善方面的成功經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格按照對(duì)標(biāo)先進(jìn)城區(qū)、對(duì)標(biāo)一流標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)標(biāo)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)工作做法，探索構(gòu)建“互連相容共促”等工作機(jī)制。當(dāng)然，學(xué)習(xí)先進(jìn)不等于照搬照抄，要善于活學(xué)活用，因地制宜，結(jié)合自身實(shí)際，把走訪調(diào)研學(xué)習(xí)過(guò)程中學(xué)到的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，用于解決本區(qū)域內(nèi)在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題。適時(shí)放權(quán)簡(jiǎn)政，監(jiān)督轄區(qū)政府及其行政服務(wù)中心整合企業(yè)開(kāi)辦所需的工商登記、銀行開(kāi)戶申領(lǐng)發(fā)票等諸多事項(xiàng)的工作流程，多渠道減少企業(yè)業(yè)戶“跑腿”次數(shù)，降低企業(yè)和群眾辦證審批成本。同時(shí)，在轄區(qū)內(nèi)擇優(yōu)推薦選樹(shù)一批誠(chéng)實(shí)守信發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的企業(yè)作為典型代表，大力營(yíng)造“知信、用信、守信”的良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍，為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的信用保障。