行政事業(yè)單位部門預(yù)決算差異與銜接探析

吳 優(yōu) 無(wú)錫市新吳區(qū)財(cái)政評(píng)審中心

預(yù)決算是行政事業(yè)單位運(yùn)行和發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施好預(yù)決算管理之后，可以對(duì)行政事業(yè)單位現(xiàn)有的資源進(jìn)行科學(xué)、有效的規(guī)劃，大力提高資源利用的效率，也能為行政事業(yè)單位創(chuàng)造出良好的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。然而，在預(yù)決算實(shí)施過(guò)程中，受制于各種實(shí)際原因，存在不少預(yù)決算的管理問(wèn)題，這也制約了行政事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展。在此背景下，各行政事業(yè)單位首先要根據(jù)自身實(shí)際，做好預(yù)決算管理，同時(shí)要對(duì)各行政事業(yè)單位的預(yù)決算進(jìn)行總結(jié)分析，進(jìn)一步提升預(yù)決算管理方法，充分發(fā)揮預(yù)決算管理的作用，提高行政事業(yè)單位的整體水平，最終實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)[1]。

一、探究行政事業(yè)單位部門預(yù)決算差異的意義

對(duì)行政事業(yè)事業(yè)單位部門預(yù)算差異與銜接的研究，其作用主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。首先，有利于提高財(cái)政資金的使用效率，即針對(duì)各部門預(yù)決算差異的產(chǎn)生原因，制定對(duì)應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)一步強(qiáng)化管理，減少非必要的財(cái)政開支，確保財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有效性和實(shí)用性。其次，為行政事業(yè)單位的預(yù)決算工作規(guī)范化、專業(yè)化、科學(xué)化，有助于幫助行政事業(yè)單位更好地履行工作職責(zé)。

二、行政事業(yè)單位部門預(yù)決算差異原因分析

(一)有關(guān)工作人員對(duì)預(yù)決算工作缺乏足夠重視

在部分行政事業(yè)單位中，因?qū)︻A(yù)決算工作沒有有充分、科學(xué)的認(rèn)識(shí)，不夠重視，導(dǎo)致預(yù)決算的編制大多依靠政府有關(guān)部門的指導(dǎo)意見，但各個(gè)不同項(xiàng)目之間的預(yù)決算實(shí)用性和可操作性差距較大，缺乏系統(tǒng)性的論證。一些工作人員在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，沒有充分考慮到各種影響因素，分析不夠準(zhǔn)確，因此就會(huì)產(chǎn)生預(yù)算和決算差距較大的情況

此外，在一些行政事業(yè)單位中，因?yàn)楣ぷ魅藛T未參照前一年的決算情況，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制不夠科學(xué)，甚至預(yù)算嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，不具備可操作性。目前來(lái)看，許多行政事業(yè)單位依舊對(duì)預(yù)決算編制工作不夠重視，僅僅停留在預(yù)決算的形式上面，簡(jiǎn)單地通過(guò)表格分析、整理，得出并不科學(xué)的歸納統(tǒng)計(jì)，只要通過(guò)相關(guān)部門的審核，就算完成了工作[2]。

(二)支出標(biāo)準(zhǔn)與不符合實(shí)際情況

行政事業(yè)單位的財(cái)政支出都是按照政府的財(cái)政支出實(shí)行定額管理，具體到每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算開支都有一個(gè)相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，然而在實(shí)際操作中卻有一定的差別，具體的開支情況與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、物價(jià)情況和周期性等因素息息相關(guān)，這也就導(dǎo)致了實(shí)際支出與政府制定的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。要實(shí)現(xiàn)預(yù)決算差異的最小化，就不能簡(jiǎn)單依賴政府的定額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定預(yù)算，但有些部門的實(shí)際開支已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算的范圍，這也導(dǎo)致了預(yù)算資金缺口的出現(xiàn)，一些部門不得不用其他項(xiàng)目的資金來(lái)補(bǔ)充由此產(chǎn)生的預(yù)算資金的缺口，這給行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算和支出的精確度產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響[3]。從收入的角度來(lái)看，實(shí)際財(cái)政收入與財(cái)政預(yù)算存在著較大的差異，目前，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政實(shí)行的是“收支分離”方式，不過(guò)在實(shí)際操作中，仍有不少行政事業(yè)單位依舊實(shí)行“以進(jìn)抵出”的方式，來(lái)進(jìn)行財(cái)政管理。盡管有些行政事業(yè)單位在做預(yù)算編制時(shí)保留了部分預(yù)算空間，但是實(shí)際的財(cái)政收入?yún)s存在著超出預(yù)期的現(xiàn)象，這些超出的財(cái)政收入則被行政事業(yè)單位留置，自由進(jìn)行支配，這也加劇了決算與預(yù)算之間的不協(xié)調(diào)。

(三)監(jiān)督考核不夠嚴(yán)格

為了保證行政事業(yè)單位預(yù)決算的順利、準(zhǔn)確實(shí)施，各部門工作人員必須齊心協(xié)力，配合實(shí)際工作，否則，不僅預(yù)算指標(biāo)難以落實(shí)，財(cái)務(wù)報(bào)表的準(zhǔn)確性和真實(shí)性也難以保證，如果不解決此問(wèn)題將會(huì)出現(xiàn)較大的紕漏。由于缺少對(duì)行政事業(yè)單位工作人員的適當(dāng)制約，僅有預(yù)決算審核工作也極少涉及到細(xì)節(jié)，因此，很難判斷行政事業(yè)單位工作人員是否嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行預(yù)決算制度，這就給行政事業(yè)單位預(yù)決算的實(shí)施帶來(lái)了很大的難度。

(四)預(yù)算編制不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位的部門財(cái)政預(yù)算是指在一定時(shí)期或一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，各部門需要的全部資金投入，因?yàn)橘Y金來(lái)源于多個(gè)方面，所以預(yù)算的編制也相對(duì)困難。從當(dāng)前的情況來(lái)看，由于行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)決算的關(guān)注不夠，沒有充分認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算與實(shí)際的需要之間有較大的差距，這樣的差距讓財(cái)政預(yù)算執(zhí)行起來(lái)比較困難，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的有效銜接。此外，在行政事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，一般都會(huì)參照相關(guān)部門財(cái)政撥款的限額管理規(guī)定來(lái)制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但是由于各種費(fèi)用、價(jià)格的具體數(shù)額很容易受到市場(chǎng)、區(qū)域不同的影響，這就導(dǎo)致了定額標(biāo)準(zhǔn)易產(chǎn)生偏差，若僅僅按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算，肯定也會(huì)影響到預(yù)算編制工作的科學(xué)性和精確度。

(五)執(zhí)行預(yù)算不徹底

首先，在執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中隨意更改方案，這是行政事業(yè)單位預(yù)決算存在差異的一大原因。在行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，一方面，由于預(yù)算資金未落實(shí)到各部門或各項(xiàng)目中，這很容易被其他單位拿去使用。另一方面，由于備用金拿來(lái)追加預(yù)算，這也增加了行政事業(yè)單位的預(yù)決算差異。其次，在財(cái)政預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，缺少有效的監(jiān)督，相關(guān)的監(jiān)督制度也并不健全。行政事業(yè)單位的部門預(yù)算一旦通過(guò)，在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)要接受人大、審計(jì)、財(cái)政等部門的監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于多種因素的制約，人大的監(jiān)督職責(zé)未能完全履行，而審計(jì)部門又因?yàn)閷徲?jì)時(shí)間的制約，對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)施也未能嚴(yán)格監(jiān)管。另外，由于行政事業(yè)單位的預(yù)算是財(cái)政部門批準(zhǔn)的，所以它對(duì)預(yù)算的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，難以做好監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督的力度必然也不夠大，這就造成了財(cái)政預(yù)決算缺乏約束力，從而在客觀上造成了財(cái)政預(yù)決算存在偏差。

(六)決算數(shù)據(jù)不夠完善

由于部分決算資料在使用上缺少對(duì)行政事業(yè)單位的數(shù)據(jù)調(diào)查，致使決算中有相當(dāng)一部分的資金收支沒有被列入其中，這也不利于決算數(shù)據(jù)的完整性和真實(shí)性的構(gòu)建[4]。一些行政事業(yè)單位的決算報(bào)告不能全面體現(xiàn)收支余額，績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)規(guī)定的收支余額不得為負(fù)，這也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目支出被人為地調(diào)節(jié)，很難實(shí)現(xiàn)符合實(shí)際的收支平衡。由于一些行政事業(yè)單位利用滾存財(cái)政的方式暫存資金，對(duì)年末決算的調(diào)整方法也缺乏足夠的重視，難以建設(shè)性地提高決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，這就難以為行政事業(yè)單位的收支情況反饋提供有效的幫助。

三、提高行政事業(yè)單位部門預(yù)決算銜接質(zhì)量的具體策略

(一)提高相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)決算工作的重視

為了確保各行政事業(yè)單位之間的財(cái)政預(yù)決算能夠更好的銜接，各相關(guān)部門工作人員首先要充分了解預(yù)決算工作的重要意義，要在確保財(cái)政收支相等的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)原有的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的改善，確保該項(xiàng)目的財(cái)政撥款符合項(xiàng)目實(shí)際需要，相關(guān)部門的工作人員要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在確保行政事業(yè)單位的工作正常進(jìn)行的前提下，為其提供較好的財(cái)政保障[5]。另外，行政事業(yè)單位的預(yù)決算編制人員要結(jié)合部門的發(fā)展需要，如各部門的職責(zé)分工差異、資源配置情況等，制定科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算案，避免發(fā)生預(yù)算不公正的情況。針對(duì)各行政事業(yè)部門職能的差異，定制化制定相應(yīng)的預(yù)算案，可以有效地降低項(xiàng)目中出現(xiàn)的預(yù)決算差異過(guò)大的問(wèn)題。

(二)建立起切合實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)

在預(yù)算等額的標(biāo)準(zhǔn)上，一定要進(jìn)一步修正和完善，既要爭(zhēng)取做到收支平衡，也要盡量預(yù)算額度與單位的實(shí)際情況相適應(yīng)。行政事業(yè)單位的預(yù)算額度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，且還要確保行政事業(yè)單位的行政工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要有穩(wěn)定的資金投入。此外，還應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際需要，根據(jù)各部門的職能劃分預(yù)算額度，做好預(yù)算的歸類工作，要充分考慮各個(gè)部門的行政功能和經(jīng)費(fèi)使用情況，對(duì)各個(gè)部門的工作進(jìn)行細(xì)致分類，細(xì)致劃分預(yù)算額度，避免出現(xiàn)各個(gè)部門對(duì)預(yù)算產(chǎn)生不公正思想的情況，一定要了解和把握各個(gè)部門的工作特征。深入了解行政機(jī)關(guān)的實(shí)際工作，使預(yù)算更好地與現(xiàn)實(shí)相符，減少預(yù)決算的銜接差異。

(三)針對(duì)預(yù)決算制定考核標(biāo)準(zhǔn)

行政事業(yè)單位必須在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支出等方面建立起完善的監(jiān)督審查機(jī)制，特別在會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)決算審核方面要做到全過(guò)程監(jiān)督。例如，在執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)的過(guò)程中，可以對(duì)各種項(xiàng)目資金的支付方式、資金流向、項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行審查，確保所有資金的使用都符合規(guī)章制度要求，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算指標(biāo)，更應(yīng)該對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督、跟蹤和調(diào)查，客觀分析資金的使用情況，如若發(fā)現(xiàn)異常情況，及時(shí)采取相應(yīng)的對(duì)策，避免資金流失、資金超支等不良情況的發(fā)生。而在行政事業(yè)單位的預(yù)算編制上，可以采取事后控制的方法，展開監(jiān)督，建立一個(gè)清晰的預(yù)決算差額標(biāo)準(zhǔn)，把預(yù)決算的銜接偏差控制在可以接受的范圍之內(nèi)，如果實(shí)際的預(yù)決算符合之前設(shè)立的差額標(biāo)準(zhǔn)，就表示預(yù)算指標(biāo)是比較精確的，可以給預(yù)決算工作人員適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，如果不能，則應(yīng)當(dāng)追究預(yù)算編制人員的責(zé)任。

(四)制定科學(xué)的預(yù)算編制程序

行政事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算，盡管涉及到許多細(xì)枝末節(jié)，但只要嚴(yán)格依據(jù)一定的程序來(lái)做預(yù)算編制，其所編制的財(cái)政指標(biāo)還是可以滿足各部門的經(jīng)費(fèi)需求的。所以，要解決行政事業(yè)單位的預(yù)決算的銜接問(wèn)題，首先就要做好預(yù)算編制工作，制定好健全的預(yù)算編制體系，在對(duì)照政府有關(guān)預(yù)算文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門的實(shí)際情況，制定出相應(yīng)的量化預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要明確編制過(guò)程和細(xì)節(jié)要求，從而為編制工作的開展和實(shí)施提供明確清晰的指導(dǎo)?；诖?，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制將會(huì)更加全面、科學(xué)、規(guī)范，相關(guān)工作人員只要按照程序進(jìn)行編制工作，就可以得出一個(gè)合理的預(yù)算目標(biāo)。在結(jié)合各單位的實(shí)際情況后，預(yù)算指標(biāo)也將更為科學(xué)、準(zhǔn)確，有助于解決預(yù)決算銜接問(wèn)題，同時(shí)也一并加強(qiáng)財(cái)務(wù)支出管理。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位可以建立預(yù)決算的參照系統(tǒng)，對(duì)各年度的財(cái)政收支情況進(jìn)行匯總，并依據(jù)各年度的財(cái)政決算資料來(lái)進(jìn)行下一年的財(cái)政預(yù)算編制工作，通過(guò)這樣使財(cái)政預(yù)算指標(biāo)更加科學(xué)、實(shí)際，而且，當(dāng)財(cái)政預(yù)算和以前的財(cái)政決算相結(jié)合時(shí)，也能有效地解決財(cái)政預(yù)決算之間的銜接問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理水平

首先，要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理。不應(yīng)該過(guò)于頻繁調(diào)整預(yù)算計(jì)劃，即實(shí)行結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，及時(shí)收回要回收的資金，并將上一年的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)情況作為本年度財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)。其次，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政年度預(yù)算。要嚴(yán)格依據(jù)項(xiàng)目的規(guī)劃情況和進(jìn)度，科學(xué)地安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)，防止存量資金的二次沉淀。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要加強(qiáng)監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)行保持較高水平?？茖W(xué)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、科學(xué)設(shè)備，緊緊跟蹤、監(jiān)控預(yù)算的實(shí)施，這樣做既能提高預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，又能有效地監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施，同時(shí)也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，快速采取相應(yīng)的防范措施，減少對(duì)行政事業(yè)部門帶來(lái)的負(fù)面影響。

(六)完善決算數(shù)據(jù)

完善決算數(shù)據(jù)要從行政事業(yè)單位的預(yù)算制度建設(shè)入手，研究探索科學(xué)、合理的決算數(shù)據(jù)管理模式，從內(nèi)部各個(gè)部門的預(yù)算改革出發(fā)，準(zhǔn)確地運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算指導(dǎo)思想，保證所有的預(yù)算工作都能按照既定計(jì)劃進(jìn)行，并為合理的預(yù)算編制提供必要的支撐[6]。行政事業(yè)單位要加大對(duì)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機(jī)制的研究，注重對(duì)預(yù)算編制、資產(chǎn)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，要注重細(xì)節(jié)，以保證與預(yù)算有關(guān)的信息能夠得到最大化的利用。要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的考察與分析，特別是要對(duì)影響預(yù)算績(jī)效的各種因素進(jìn)行研究，為分析支出事項(xiàng)、劃定預(yù)算審批范圍提供必要的支撐，確保對(duì)項(xiàng)目資金的擠占等問(wèn)題進(jìn)行有效的防范。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位預(yù)決算工作中的銜接問(wèn)題，應(yīng)該從多個(gè)層面進(jìn)行分析，并對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行及時(shí)的梳理，減少預(yù)決算中的差異性。行政事業(yè)單位在編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮到本年度的項(xiàng)目資金計(jì)劃，進(jìn)行全方位的討論，并參考上一年的決算開支方案，合理地制定預(yù)算中各項(xiàng)目的內(nèi)容。另外，政府部門要合理調(diào)整行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平，不能一成不變地照搬法規(guī)。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算定額也要根據(jù)實(shí)地調(diào)研的實(shí)際測(cè)算情況來(lái)確定，以實(shí)際測(cè)算結(jié)果作為參考的依據(jù)。行政事業(yè)單位預(yù)算編制是以政府預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)作為參照，但具體實(shí)施一定要符合本單位的實(shí)際情況。對(duì)年度新增項(xiàng)目的預(yù)算，要及時(shí)進(jìn)行備案，并以協(xié)商的方式對(duì)新增項(xiàng)目的可實(shí)施情況進(jìn)行梳理，以此來(lái)提高預(yù)算和決算之間的銜接過(guò)程。