抓住改革的真問題

韋森

中共十八屆三中全會(huì)召開在即。即將提交全會(huì)討論審議的決議文本題為《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這與會(huì)前中共中央領(lǐng)導(dǎo)人在各個(gè)場合強(qiáng)調(diào)的會(huì)議主題一致。這次會(huì)議在中國國內(nèi)和國際社會(huì)中引發(fā)的普遍關(guān)注，是極不尋常的。觀察和研究中國的人士都認(rèn)為，中國處于新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，中共對(duì)改革目標(biāo)和路線的選擇，影響深遠(yuǎn)。

已經(jīng)有很多改革方案提交給決策機(jī)構(gòu)，包括不久前由國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的“383方案”。大多數(shù)方案從過去30多年的改革經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，出發(fā)點(diǎn)在于解決“市場化不夠”的問題，其目標(biāo)是進(jìn)一步調(diào)整市場與政府的關(guān)系。我認(rèn)同這些方案的初衷，但擔(dān)心它們展示的路徑會(huì)限制改革的視野，遮蔽一些重要且亟待解決的麻煩，比如“市場化過度”（尤其是政府行為市場化）的問題。

在今天的中國，調(diào)整市場與政府的關(guān)系固然重要，重新界定政府權(quán)力的性質(zhì)更為關(guān)鍵。這并非說市場化改革不重要了，而是說，只有管住了政府的權(quán)力，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，我們才能真正建立起法治化、規(guī)范化和良序的市場經(jīng)濟(jì)體系。

政府權(quán)力的性質(zhì)及其問題，最集中地體現(xiàn)在財(cái)稅體制上。中國政府的財(cái)政收入，1978年約為1132億元，1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，約為5218億元，分稅制改革以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，加上分稅制實(shí)行后的政府稅收的強(qiáng)大的“激勵(lì)兼容”制度，財(cái)政收入超高速增長，到2012年，已經(jīng)超過11萬億元，再加上各地的土地出讓金和各種預(yù)算外收入和制度外收入，政府的“全口徑收入總量”會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。

中國的財(cái)政支出存在很多弊端。據(jù)央行的公開數(shù)據(jù)，2012年中國國庫存款余額高達(dá)3.23萬億元，各級(jí)政府的“財(cái)政專戶”中的資金余額也達(dá)到1.42萬億元，總共財(cái)政存款達(dá)到4.65萬億元。而從財(cái)政部的月度財(cái)政收支報(bào)告中的數(shù)字可以推算出，2011年和2012年的12月份，政府部門突擊花錢的數(shù)額已經(jīng)超過2萬億元，甚至接近3萬億元。財(cái)政存款余額之大與突擊花錢的手筆之大，說明我們的財(cái)稅方面存在根本性的體制和效率問題。這樣的體制，不可能不為以權(quán)謀私和腐敗尋租提供各種空間和可能。

這些驚心動(dòng)魄的數(shù)字，說明政府權(quán)力之虎還在制度的籠子之外自由徜徉，尤其是各級(jí)政府財(cái)政收入和支出的權(quán)力，還缺乏納稅人代表的實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督、審議和制衡。盡管中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)市場化了，但當(dāng)代中國還沒有完成現(xiàn)代國家制度建設(shè)，這是一個(gè)重要標(biāo)志。

政府內(nèi)部權(quán)力制衡是現(xiàn)代民主政治建設(shè)的核心問題，這個(gè)問題首先是預(yù)算民主問題。我認(rèn)為，應(yīng)該落實(shí)中共十八大報(bào)告第四部分經(jīng)濟(jì)體制改革的第一條和第五部分政治體制改革的第一條，加強(qiáng)國家立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行全口徑的預(yù)算監(jiān)督、制衡和審計(jì)，在此方面建立和健全相應(yīng)的人大功能機(jī)構(gòu)，并在立法上做出制度保障，當(dāng)是目前中國財(cái)政體制改革乃至全部政治體制改革的首要任務(wù)和核心內(nèi)容。

這包括在人大內(nèi)部建制上建立起真正實(shí)體化和常設(shè)化的預(yù)算工委，下設(shè)人大和政協(xié)聯(lián)席的預(yù)算署，來全程參與國務(wù)院和財(cái)政部預(yù)算的編制、執(zhí)行、實(shí)施和審查監(jiān)督。在審計(jì)和督察制度方面，可考慮升格國家審計(jì)署，在人大內(nèi)部或在國家的最高權(quán)力層面上設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的“審計(jì)督察院”，并相應(yīng)健全和完善央行經(jīng)理國庫的“單一國庫賬戶”體制，基本做到把政府所有財(cái)政資金納入央行的單一國庫賬戶。

這樣一來，在政府財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、實(shí)施和決算的整個(gè)過程中，都有監(jiān)督，就可以從各個(gè)環(huán)節(jié)上隨時(shí)堵住現(xiàn)在政府官員腐敗瀆職的主要渠道，以從制度上建立起一套完整的國家反腐保廉的制度機(jī)制。

這些措施是中國走向一個(gè)現(xiàn)代國家、建立一個(gè)良序的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程中必不可少的改革，由于牽涉到現(xiàn)行體制的方方面面，將是一套綜合的改革。這樣的改革，才是中國執(zhí)政黨在新的歷史條件下帶領(lǐng)人民進(jìn)行的“新的偉大革命”。

（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）