甘肅省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效果研究
——基于甘肅省14個(gè)市、州政府相關(guān)數(shù)據(jù)

侯 志 峰 李菁

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為解決地區(qū)間財(cái)力失衡問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要工具之一，在調(diào)節(jié)政府間財(cái)力關(guān)系方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自1994年分稅制體制改革以來(lái)，中央集中大量財(cái)政收入，地方政府收入減少，但事權(quán)未相應(yīng)減少，地方政府財(cái)政資金比較困難，造成財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。其次在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，地方政府的財(cái)政收入受到一定限制，長(zhǎng)期積累地方政府會(huì)凸顯出財(cái)力失衡的問(wèn)題?；谏鲜銮闆r，中央政府建立了對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，各省級(jí)政府按先后順序參照中央政府建立了省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

但是，隨著轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模不斷擴(kuò)增，轉(zhuǎn)移支付是否能夠有效的平衡地區(qū)間的財(cái)力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，國(guó)內(nèi)外學(xué)者之間還存在爭(zhēng)議：其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)力差距呈正向調(diào)節(jié)，達(dá)到了均等化效果。蔣欣佳（2019）［1］運(yùn)用泰爾指數(shù)和亨特系數(shù)等指標(biāo)對(duì)我國(guó)政府間財(cái)力橫向和縱向的失衡進(jìn)行測(cè)算，轉(zhuǎn)移支付總體上對(duì)政府間的財(cái)力均衡起到了一定效果。馬海濤和任致偉（2017）［2］采用變異系數(shù)法和泰爾指數(shù)，利用縣級(jí)數(shù)據(jù)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的調(diào)節(jié)力度以及均等化程度，發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確實(shí)對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了財(cái)力均等化效應(yīng)。趙永輝和付文林（2017）［3］構(gòu)建聯(lián)立方程模型，利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是否對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距有調(diào)節(jié)作用，分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付確實(shí)在一定程度上調(diào)節(jié)了地區(qū)間的財(cái)力不均衡問(wèn)題。其二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力差距，未能起到均等化效果。儲(chǔ)德銀和遲淑嫻（2018）［4］利用除西藏外的31個(gè)省份的數(shù)據(jù)，在重新測(cè)算我國(guó)財(cái)政縱向失衡的基礎(chǔ)上，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政縱向失衡的結(jié)構(gòu)與總量效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)總體上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地區(qū)間的財(cái)政縱向失衡問(wèn)題，與一般意義上轉(zhuǎn)移支付制度的作用相反。王瑞民和陶然（2017）［5］在Lerman 與Yitzhaki（1985）提出方法的基礎(chǔ)上，利用縣級(jí)數(shù)據(jù)研究邊際意義上不同類別的轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間的公共服務(wù)不均等。其三，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成項(xiàng)目對(duì)財(cái)力均等化效果。邱強(qiáng)（2021）［6］通過(guò)采用基尼系數(shù)及其分解方法，利用福建省2001～2018年的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，對(duì)福建省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化進(jìn)行了實(shí)證分析，得出總體上轉(zhuǎn)移支付降低了福建省的縣際財(cái)力基尼系數(shù)，但是從基尼系數(shù)分解法來(lái)看，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均未能起到均等化作用，而且一般轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不穩(wěn)定的。吳強(qiáng)（2016）［7］選取除西藏外30個(gè)省級(jí)行政區(qū)的稅收返還和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，運(yùn)用基尼系數(shù)分解法進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)稅收返還是擴(kuò)大區(qū)際財(cái)力差距的主因，但在2014年以后效果逐漸減弱，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付亦擴(kuò)大地區(qū)間財(cái)力差距，并且部分抵消了一般轉(zhuǎn)移支付的效果。

本文立足于甘肅省14個(gè)市、州級(jí)政府，利用2014～2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，探討轉(zhuǎn)移支付前后甘肅省市、州級(jí)政府財(cái)力差異以及轉(zhuǎn)移支付對(duì)市、州級(jí)財(cái)政均等化效應(yīng)。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取的是甘肅省2014～2019年6年間全省14個(gè)市州的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括預(yù)算收入和支出、人均可支配收入、人口數(shù)量、凈轉(zhuǎn)移支付收入等。數(shù)據(jù)來(lái)源于2015～2020年《甘肅省統(tǒng)計(jì)年鑒》、甘肅省財(cái)政廳以及各市州財(cái)政局。因2014年以前部分市州數(shù)據(jù)缺失，所以選取了2014年及以后的數(shù)據(jù)。

（二）研究方法

變異系數(shù)可以對(duì)多個(gè)值之間的變異程度進(jìn)行衡量，在平均數(shù)和度量單位相同的情況下，可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)進(jìn)行比較，在不同的情況下，則需要利用平均數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)差的比值進(jìn)行比較，標(biāo)準(zhǔn)差與平均數(shù)的比值即為變異系數(shù)。甘肅省14個(gè)市州之間轉(zhuǎn)移支付前后的財(cái)力差異主要有以下三個(gè)測(cè)量指標(biāo)，計(jì)算公式如下所示。

1.轉(zhuǎn)移支付前人均財(cái)力變異系數(shù)

CV0表示轉(zhuǎn)移支付前變異系數(shù)，xi表示i市在轉(zhuǎn)移支付前的人均可支配收入，可以根據(jù)該地區(qū)的人口數(shù)和轉(zhuǎn)移支付前的財(cái)政收入計(jì)算得出；x表示各市級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付前人均可支配財(cái)力的平均數(shù)，pi表示i市的人口數(shù)，p表示甘肅省各市人口數(shù)的總和。

2.轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)力變異系數(shù)

CV1表示轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)，yi表示i市在轉(zhuǎn)移支付后人均可支配收入，y表示轉(zhuǎn)移支付后人均可支配財(cái)力的平均數(shù)，pi表示i市的人口數(shù)，p表示甘肅省各市人口數(shù)的總和。通過(guò)上述公式計(jì)算結(jié)果來(lái)反映各市州的離散程度，即不均衡程度，數(shù)值越大，財(cái)力分布不均衡問(wèn)題越嚴(yán)重。

3.計(jì)算均等化效果系數(shù)TE

根據(jù)變異系數(shù)法，選用甘肅省2014～2019年14個(gè)市、州級(jí)政府的數(shù)據(jù)，計(jì)算出轉(zhuǎn)移支付前后的變異系數(shù)，分析地區(qū)間的財(cái)力差距。TE是財(cái)力均等化系數(shù)，用（CV0-CV1）/CV0表示。若TE為正，說(shuō)明可以縮小財(cái)力差距，數(shù)值越大，平衡財(cái)力的效果越強(qiáng)；若TE為負(fù)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付能夠擴(kuò)大區(qū)域間的財(cái)力差距，負(fù)數(shù)值越小，財(cái)力均等化的效果越差。利用均等化效果系數(shù)分析不僅反映了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度前后的相對(duì)變化，而且反映了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后各市州財(cái)力離散程度的絕對(duì)大小。

三、甘肅省轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)分析

（一）甘肅省市、州級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

從甘肅省市、州級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和財(cái)政自給能力兩個(gè)方面對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

甘肅省市、州級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)分析（如表1）。甘肅省對(duì)市、州級(jí)政府2020年的轉(zhuǎn)移支付總量為2630.90 億元，是2014 年的1.74 倍；一般轉(zhuǎn)移性支付的絕對(duì)量從2014 年的807.10 億元增加到2020 年的2191.50 億元，增加近2.7 倍；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)規(guī)模在2014 年至2018 年逐年增加，而在2019年和2020年出現(xiàn)較大下降，2021年預(yù)算數(shù)顯示仍舊處在下降階段，只有稅收返還的絕對(duì)規(guī)模變化不大，呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢(shì)。

表1 甘肅省市、州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)表單位：億元

從總體上看，一般轉(zhuǎn)移支付所占的比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，只有2017年的比例有所下降但下一年又恢復(fù)增長(zhǎng)；在所列的樣本數(shù)據(jù)中，一般轉(zhuǎn)移支付的占比從2014 年53.50%增加到2020 年83.30%，2021年預(yù)算占比依舊增加，并且始終位于三種轉(zhuǎn)移支付形式的首位。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比總體上呈下降狀態(tài)，僅在2017 年比例呈上升情況，2014 年至2020 年比重由45.53%下降至14.55%，尤在2018 年到2019年占比快速下降，由39.54%下降至17.56%，下降幅度達(dá)到22%左右。從表中數(shù)據(jù)可以看出，稅收返還在轉(zhuǎn)移支付的總額中占比是最小的，波動(dòng)性變化較小。

甘肅省市、州級(jí)政府財(cái)政自給能力分析（如表2）。分稅制體制改革以來(lái)，地方政府的大部分稅收收入歸屬中央政府所有，但地方政府的財(cái)政支出并沒(méi)有減少，因此各地方政府的財(cái)政自給能力系數(shù)出現(xiàn)減弱的趨勢(shì)。從表2可以看出，2014～2020年間，甘肅省14個(gè)市、州級(jí)政府的財(cái)政自給能力系數(shù)呈逐年遞減趨勢(shì)，且財(cái)政自給能力系數(shù)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1，顯而易見(jiàn)均比較依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。其中，我們可以看出每年財(cái)政自給能力系數(shù)最高的是嘉峪關(guān)市，2014年嘉峪關(guān)市的財(cái)政自給能力系數(shù)高達(dá)0.7171，是近幾年最高的，但是之后每年呈逐年遞減趨勢(shì)；財(cái)政自給能力系數(shù)比較低的是臨夏州和甘南州，連續(xù)六年均在0.1以下，低于嘉峪關(guān)市7倍多，可以看出甘肅省內(nèi)各市、州級(jí)政府之間的財(cái)政自給能力差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，自身財(cái)政支出差距懸殊，因此對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度也存在很大差距。其次，財(cái)政自給能力系數(shù)高于0.5的僅有蘭州市和嘉峪關(guān)市，這表明財(cái)政自給能力低于平均系數(shù)的市、州級(jí)政府的數(shù)量超過(guò)總數(shù)的大半，從整體上來(lái)看，甘肅省大部分的縣級(jí)政府依賴轉(zhuǎn)移支付程度比較強(qiáng)，自身的財(cái)政收入難以滿足其支出的需求。

表2 甘肅省市、州級(jí)政府財(cái)政自給能力系數(shù)表

（二）基于變異系數(shù)法分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)

雖然各市、州級(jí)政府同處一個(gè)省，但在地理環(huán)境、人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所差異，比如定西市以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，酒泉市的光伏項(xiàng)目比較突出，臨夏州和甘南州經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后等。其次各市州在稅收程度上存在差異，這導(dǎo)致了各市州即使同處一個(gè)省，它們之間的自有財(cái)力在總量或者人均量方面均存在著差異。

由于甘肅省各市級(jí)政府的人口差距比較大，例如，2019年蘭州市總?cè)丝?79.09萬(wàn)人，嘉峪關(guān)市僅有25.31萬(wàn)人，兩市之間人口差距前者是后者的14.97倍之多，因此采用以人口為權(quán)數(shù)加權(quán)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付前后的變異系數(shù)，以便更加客觀的反映各個(gè)地區(qū)之間的財(cái)力差異?；谧儺愊禂?shù)公式，計(jì)算得出：

由表3的數(shù)據(jù)可以看出，甘肅省市級(jí)政府的財(cái)力在轉(zhuǎn)移支付前的差距較大，六年間的變異系數(shù)均值為0.6943，從2014～2018年間，可以看出變異系數(shù)是不斷增加的，從2014年的0.6047增加到2018年的0.7588，增長(zhǎng)25.48%，說(shuō)明市級(jí)政府間的財(cái)力差距不但沒(méi)有減小，反而差距逐漸增大。但在2019 年，變異系數(shù)從2018年的0.7588降低到0.7049，說(shuō)明市級(jí)政府間的財(cái)力差距有所減小，但是從數(shù)值大小來(lái)看，市級(jí)政府間仍然存在著較大的財(cái)力差距。其次，通過(guò)與轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)相比，可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)相對(duì)減小，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付有利于縮小市州級(jí)政府間的財(cái)力差距。總體上來(lái)看，除2018 年轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)呈上升狀態(tài)以外，其余各年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)逐年呈現(xiàn)下降狀態(tài)。

表3 甘肅省2014～2019年市級(jí)轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)表

為了更加直觀的看清財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前后變異系數(shù)的變化對(duì)比，作出如下折線圖（圖1）。從理論上講，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與各地區(qū)的初始財(cái)力在某種程度上二者存在著一種邏輯關(guān)系，即通過(guò)向落后地區(qū)下?lián)芤欢ǖ呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，有利于增加該地區(qū)的公共支出力度，進(jìn)而推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展又可以促進(jìn)當(dāng)?shù)囟愂帐杖朐鲩L(zhǎng)。因此根據(jù)二者之間邏輯關(guān)系可以認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜，最終不僅會(huì)使地區(qū)間經(jīng)濟(jì)呈收斂狀態(tài)，而且會(huì)使得次年地區(qū)間的初始財(cái)力差異也相應(yīng)呈收斂狀態(tài)。從圖1中可以看出，2014～2019年轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)CV1曲線均處在轉(zhuǎn)移支付前變異系數(shù)CV0曲線的下方，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)均低于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付確實(shí)縮小了甘肅省各市、州級(jí)政府之間的財(cái)力差距，而且轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)曲線波動(dòng)總體呈穩(wěn)定上升趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)曲線波動(dòng)除2018年外變化不大，總體上兩條曲線之間的距離呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。

總體上（如表3），2014～2019年財(cái)力均等化TE系數(shù)均呈正數(shù)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付在一定程度上確實(shí)縮小了各地區(qū)間的財(cái)力差距，起到了均等化作用。除2018年外，財(cái)力均等化系數(shù)TE呈上漲趨勢(shì)，這意味著轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力均等化的效果不斷增強(qiáng)。但在2018年財(cái)力均等化系數(shù)TE突然下降，這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間的財(cái)力差距，并沒(méi)有起到財(cái)力均等化的作用，而且TE系數(shù)突降意味著轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力均等化的效應(yīng)減弱。從整體上來(lái)看，甘肅省各市、州政府之間轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果趨勢(shì)極不穩(wěn)定，均等化效應(yīng)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、結(jié)論及政策建議

通過(guò)對(duì)甘肅省2014～2019年14個(gè)市、州級(jí)政府的相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算了轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)CV0，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)CV1，以及均等化系數(shù)TE。根據(jù)測(cè)量的結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：第一，2014～2019年間，甘肅省各市、州間轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)CV0總體上呈上升趨勢(shì)，僅2019年呈下降狀態(tài)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付前各市、州之間的財(cái)力差距呈逐年增加趨勢(shì)。第二，對(duì)比財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)有所減小，限制了財(cái)力差距的擴(kuò)大。但是從2014～2019年的數(shù)據(jù)來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)依舊呈逐年上漲狀態(tài)，2018年轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)CV1尤為顯著。第三，用財(cái)力均等化效果系數(shù)TE 來(lái)衡量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小各市州之間的財(cái)力差異上所起作用的大小，結(jié)果顯示，2014～2019年財(cái)力均等化效果系數(shù)TE均呈正數(shù)，達(dá)到了均等化效應(yīng)，并且除2018年外財(cái)力均等化系數(shù)TE逐年呈上升趨勢(shì)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡甘肅省14個(gè)市州級(jí)政府間財(cái)力差距的效果逐漸增強(qiáng)。

綜上所述，雖然隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付具有一定的均等化效應(yīng)，但是通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)其均等化效應(yīng)存在不理想情況，甚至有些年份對(duì)均等化效應(yīng)有削弱的現(xiàn)象，結(jié)合甘肅省轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀及對(duì)甘肅省14個(gè)市州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的實(shí)證分析，為了最大程度地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)財(cái)力均等化的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均等化，提出以下政策建議：第一，加強(qiáng)甘肅省地方政府的財(cái)政自主能力。立足于甘肅省實(shí)際情況，必須依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來(lái)增強(qiáng)地方的財(cái)政收入，提高其財(cái)政自主能力。比如定西市以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，竭盡全力打造全國(guó)特色種子種業(yè)基地，專業(yè)培育優(yōu)質(zhì)馬鈴薯，提升馬鈴薯產(chǎn)量，穩(wěn)定中國(guó)薯都地位。標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化隴西中藥材種植，推動(dòng)其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等。其次，地方政府需要在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化地方主體稅種，增加地方稅收收入，進(jìn)而夯實(shí)財(cái)政收增基礎(chǔ)。第二，適當(dāng)增加一般轉(zhuǎn)移支付的支出規(guī)模。政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)將重點(diǎn)關(guān)注人均財(cái)力低于全省平均財(cái)力的城市和區(qū)域，對(duì)基礎(chǔ)財(cái)力比較弱的城市，應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度，從而提高收入再分配的效率。同時(shí)要注意一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快是否降低地方政府的稅收努力程度，要對(duì)地方政府過(guò)度依賴上級(jí)財(cái)政的不良局面達(dá)到緩解狀態(tài)。