駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的柔性嵌入機制

鄭永君 李丹陽 陽清

摘 要：柔性嵌入是駐村干部通過溝通、對話、協(xié)商參與鄉(xiāng)村治理的管理實踐。柔性嵌入式治理并非單純的行政制度吸納與整合，而是包括文化嵌入、認知嵌入、關(guān)系嵌入在內(nèi)的多維柔性嵌入的互動與治理的過程。從遼寧省X縣的治理實踐來看，駐村干部參與鄉(xiāng)村治理仍受根深蒂固的剛性治理思維、運轉(zhuǎn)不暢的民主協(xié)商機制、薄弱的鄉(xiāng)村社會資本、匱乏的村莊公共精神等現(xiàn)實因素掣肘。需要從轉(zhuǎn)變剛性治理觀念、運用情感治理技術(shù)、完善基層協(xié)商機制、挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)生資源、培育村莊公共精神等層面進一步激活柔性嵌入機制，持續(xù)提升駐村干部參與鄉(xiāng)村治理效能。

關(guān)鍵詞：駐村干部;柔性嵌入;剛性治理;鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：C915? ???????文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0001-08

收稿日期：2021-07-09? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.01

基金項目：國家社會科學基金青年項目（21CZZ017）;西北農(nóng)林科技大學博士科研啟動基金項目（452020234）

作者簡介：鄭永君，男，西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授，博士后，碩士生導師，主要研究方向為城鄉(xiāng)基層治理、產(chǎn)權(quán)與治理。

通信作者

為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全國累計選派300多萬名縣級以上機關(guān)、國有企事業(yè)單位干部參加駐村幫扶工作，駐村干部成為我國鄉(xiāng)村治理實踐中的獨特力量。他們具有資源、組織和知識等方面的優(yōu)勢，在推進鄉(xiāng)村減貧脫貧和提升鄉(xiāng)村治理效能上發(fā)揮了重要作用。自上而下的駐村幫扶如果僅以行政命令、政治動員等剛性治理方式參與鄉(xiāng)村治理，極易與鄉(xiāng)村自治力量產(chǎn)生沖突。同時，駐村干部是鄉(xiāng)村治理的外部補充性力量，他們的使命和任務也限制其以剛性的治理方式進入鄉(xiāng)村。因此，駐村幫扶中有必要引入柔性治理理念，通過情感、溝通、對話、心理以及協(xié)商等柔性策略，促進鄉(xiāng)村善治。本文將這種駐村干部通過柔性策略參與鄉(xiāng)村治理的方式概括為柔性嵌入模式，它是基于剛性制度框架下的一種策略調(diào)適，是一種非正式的行動規(guī)范。在實踐層面上，柔性嵌入機制是如何產(chǎn)生的，又面臨著何種困境與挑戰(zhàn)，該如何提升柔性嵌入模式的治理效能？本文將以遼寧省X縣駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的實踐狀況為例，對上述問題進行回答。

一、文獻梳理與問題提出

嵌入與治理具有密切關(guān)聯(lián)性?；鶎诱ㄟ^嵌入式治理方式對政府與農(nóng)民關(guān)系進行有效調(diào)適，促進鄉(xiāng)村善治。駐村幫扶作為嵌入式治理的重要內(nèi)容，成為推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的重要機制。駐村干部體現(xiàn)執(zhí)政黨“為人民服務”的宗旨，嵌入村級組織，不僅對村莊“自治失靈”進行有益補充，還在鄉(xiāng)村場域產(chǎn)生較好的治理績效[1]。

嵌入模式并非天然高效[2]。對于本屬于行政單位成員的駐村干部，若單純依靠行政命令、組織動員、層級權(quán)威等剛性方式參與鄉(xiāng)村治理，會形成村莊治理的混亂。為了有效規(guī)避駐村幫扶中的剛性嵌入風險，駐村干部應當積極引入柔性治理理念和實踐方式。

從根源上說，柔性治理理念是柔性管理的產(chǎn)物。早在20世紀30年代，哈特（Hart）在分析經(jīng)濟周期的動蕩對企業(yè)的影響時首次引入“組織柔性化”這一管理概念[3]。在20世紀50-70年代，歐美一些國家的大公司內(nèi)部相繼出現(xiàn)官僚制失效現(xiàn)象，組織的柔性化問題才逐步引起學界的廣泛關(guān)注[4]。20世紀90年代，“治理（governance）”一詞替換“管理（government）”時，柔性治理的概念才被提出并在公共治理領(lǐng)域廣泛應用。柔性治理彰顯了現(xiàn)代政府治理的行為理性，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共治理品質(zhì)的科學精神[5]。如相關(guān)學者用柔性治理理念分析政府回應網(wǎng)絡輿論方面，政府力求實現(xiàn)從剛性管控到柔性治理的轉(zhuǎn)變[6];在面對社區(qū)沖突時，柔性治理也已成為政府的首選[7]。此后，國內(nèi)學者將注意力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理研究范疇內(nèi)，譬如對資源型貧困村莊柔性治理的運行邏輯與發(fā)展路徑進行研究[8]。

針對駐村干部柔性參與鄉(xiāng)村治理的研究，主要從文化、非科層以及關(guān)系網(wǎng)絡三個視角展開。（1）文化視角。貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)象從表層看似為經(jīng)濟問題，但從深層次考察卻是文化問題[9]，駐村干部對于彌補村干部在文化扶貧中的能力短板具有重要作用，能夠有效提升社會主義先進文化價值觀的引領(lǐng)功能[10]。（2）非科層視角。駐村干部能有效促使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)由原來依附于科層體系向以政治動員、跨部門互動和人格化交往等為特征的非科層化體系運作[11]，有利于打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理功能分割和制度僵化困局，促進村莊治理變革[12]。（3）關(guān)系網(wǎng)絡視角。鄉(xiāng)村社會非正式人際網(wǎng)絡影響著權(quán)力行使[13]，駐村干部可以通過關(guān)系性嵌入模式協(xié)調(diào)自身同當?shù)卣?、村干部以及村民之間的互動關(guān)系，進而形成新的關(guān)系網(wǎng)絡[14]。上述研究表明，雖然剛性的制度嵌入為駐村幫扶工作的有效開展提供了一定制度支撐，但從文化、非科層化、關(guān)系網(wǎng)絡等柔性治理機制出發(fā)更有利于駐村幫扶工作的有效落實。

總結(jié)以往研究成果，存在以下研究空間：一是對柔性治理的研究多停留在抽象理論層面，實踐案例較少;二是對柔性治理的操作化和落地化問題關(guān)注不足;三是缺乏對駐村干部柔性參與鄉(xiāng)村治理內(nèi)在機制的深入討論。因此，本文提出“柔性嵌入”的概念，以筆者2020年7-8月在遼寧省X縣的田野調(diào)查資料為案例，對駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的實踐機制進行深入研究，期望為鄉(xiāng)村全面振興時期的駐村幫扶政策落地提供智力支持。

二、駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的模式轉(zhuǎn)型：從剛性治理到柔性嵌入

駐村干部參與鄉(xiāng)村治理實踐并非從駐村幫扶政策執(zhí)行伊始就是柔性模式，而是經(jīng)歷了從剛性治理到柔性嵌入的模式轉(zhuǎn)型過程。

（一）鄉(xiāng)村剛性治理的生成及其局限性

鄉(xiāng)村剛性治理的特征主要表現(xiàn)為治理主體和治理規(guī)則的權(quán)威性、治理手段的強制性以及治理目標的剛性[15]，它的生成與我國基層治理體制及其變遷密切相關(guān)。1949年后，我國在相當長的一段時期內(nèi)實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，國家行政權(quán)力在介入村莊場域過程中極度壓縮鄉(xiāng)村自治發(fā)展空間，體現(xiàn)出較為明顯的剛性特征。人民公社時期，采用“政社合一”“生產(chǎn)集體化”為核心的全能式剛性治理方式，鄉(xiāng)村社會自治功能減弱。包產(chǎn)到戶后，村民自治制度的建立促使“鄉(xiāng)政村治”基層治理結(jié)構(gòu)形成。民主制度的嵌入賦予鄉(xiāng)村社會一定的自治空間，但村委會行政化的制度實踐并未完全改變?nèi)嗣窆鐣r期“單軌政治”的運行邏輯[16]。21世紀以來，我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展態(tài)勢向好，但治理質(zhì)量與經(jīng)濟社會發(fā)展速度不相適應的現(xiàn)象日益凸顯。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，我國迫切需要改變傳統(tǒng)剛性治理所引發(fā)的某些鄉(xiāng)村治理失靈問題，進而滿足新時期鄉(xiāng)村社會治理和發(fā)展的需要。上述分析表明，國家行政力量對鄉(xiāng)村社會的過度嵌入是鄉(xiāng)村剛性治理的生成機制，同時又是引發(fā)鄉(xiāng)村社會自治空間萎縮和農(nóng)民主體性弱化的重要原因。

駐村幫扶工作的最終指向即實現(xiàn)國家意志在村治場域的充分表達，但其濃厚行政色彩在實踐中易造成國家行政力量對鄉(xiāng)村自治的侵越。駐村干部作為該項工作的具體執(zhí)行人，若僅以剛性治理模式參與鄉(xiāng)村治理，則會助長村民“等靠要”被動消極思想，導致村治場域出現(xiàn)行政吸納自治抑或制度供給失衡，進而致使村委會自治功能虛化，駐村干部與村支兩委、村民之間的關(guān)系疏離，最終使其自身被迫處于鄉(xiāng)村治理格局的邊緣。那么，在國家行政力量與鄉(xiāng)村自治力量互動博弈的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，如何有效扭轉(zhuǎn)國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會單向度滲透的治理困局，形塑多元主體共治、具有良好治理生態(tài)的鄉(xiāng)村自治空間顯得尤為重要。駐村干部柔性嵌入鄉(xiāng)村治理格局為上述問題提供了一種新的解決思路。

（二）柔性嵌入式治理的現(xiàn)實意義

駐村干部的柔性嵌入式治理意味著適度收縮的國家權(quán)力與快速生長的鄉(xiāng)村自治能更好地有機結(jié)合，有效實現(xiàn)國家意志在鄉(xiāng)村社會的柔性化表達。

1.駐村干部的柔性嵌入式治理是克服鄉(xiāng)村剛性治理固有弊端的迫切要求。剛性治理模式雖在鄉(xiāng)村治理中取得了立竿見影的效果，但依舊留存明顯弊端。駐村干部在國家權(quán)力長期主導鄉(xiāng)村治理的剛性思維下，其所攜帶的駐村幫扶資源在機械性嵌入村治場域時雖能“落地”，卻難以“生根”，無法實現(xiàn)與鄉(xiāng)土社會的有機融合，最終導致駐村幫扶演變?yōu)轳v村救濟。鑒于此，本文提出柔性嵌入模式，它意味著駐村干部更能克服其固有的剛性治理理念與實踐誤區(qū)，依據(jù)鄉(xiāng)村原有的價值體系安排幫扶項目，調(diào)動自身治理主體角色并不斷內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)之中，促進鄉(xiāng)村原有治理結(jié)構(gòu)的更新與升級。

2.駐村干部的柔性嵌入式治理是黨和政府推進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型從本質(zhì)來看是國家整合鄉(xiāng)村的過程，但基于我國國情和村治場域的鮮明特征，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型并非消滅鄉(xiāng)村，而是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)以及組織的全面振興。作為“指導、協(xié)助和督促村級組織完成各級黨政部門下達到村莊的工作任務、指導村民自治、推動農(nóng)村社會發(fā)展”的重要主體力量[17]，駐村干部的柔性嵌入式治理可視作提高黨和政府推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的策略性嘗試，其柔性化表達方式也更能讓廣大農(nóng)民群眾切實感受到黨和政府的柔性關(guān)懷，拉近農(nóng)民群眾同黨和政府之間的距離。

3.駐村干部的柔性嵌入式治理是構(gòu)建“三治”融合體系的客觀要求。黨的十九大報告提出：“要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！弊鳛閷崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，“三治”融合鄉(xiāng)村治理體系開辟了我國鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的新境界，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的愿景目標。鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)恰恰需要以優(yōu)秀文化、觀念、價值、精神等為意蘊的柔性治理體系，但國家在推動政策有效落地時，往往聚焦于剛性制度的設計、剛性治理技術(shù)的運用等，而相對忽視鄉(xiāng)村固有的歷史文化根基、資源稟賦差異、村莊治理基礎等。鑒于此，駐村干部在與鄉(xiāng)村自治力量互動中，需不斷引入以正式的法律法規(guī)和非正式的村規(guī)民約相結(jié)合的法治思維以及以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化觀念和道德規(guī)范為基本特點的德治思想，充分結(jié)合法治的外部規(guī)則以及德治的內(nèi)部規(guī)則不斷彌補單一治理規(guī)則的固有缺陷，從而推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。

4.駐村干部的柔性嵌入式治理是助推脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實需要。隨著我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，絕對貧困和區(qū)域性整體貧困已經(jīng)徹底消除，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為當前“三農(nóng)”工作的重中之重。立足于兩大戰(zhàn)略的歷史交匯期、政策疊加期以及銜接窗口期，駐村干部在助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中發(fā)揮了一定作用[18]。譬如，駐村干部的柔性嵌入式治理能有效緩解脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分問題，有效紓解邊緣貧困人口教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等基層治理困境，進一步促進鄉(xiāng)村自治發(fā)展，推動美麗鄉(xiāng)村建設。

（三）柔性嵌入式治理的實踐模式

柔性嵌入式治理作為推進鄉(xiāng)村治理發(fā)展的策略性嘗試，是致力于弱化制度性嵌入的剛性而形塑的一種結(jié)構(gòu)化有機治理網(wǎng)絡。以往學者在研究鄉(xiāng)村治理問題時將嵌入劃分為諸多模式，譬如協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的模式可劃分為制度、行動和認知嵌入[19];鄉(xiāng)村權(quán)威嵌入包括人際、體制以及文化嵌入模式[20];駐村第一書記通過政治、關(guān)系以及認知等嵌入模式推動鄉(xiāng)村治理發(fā)展[21]。基于以上理論回顧，并結(jié)合駐村干部參與鄉(xiāng)村治理實踐的總結(jié)和歸納，我們凝練出駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的模式轉(zhuǎn)型（見圖1）。柔性嵌入模式的主要類型包括文化嵌入、認知嵌入與關(guān)系嵌入，分別對應著駐村干部對鄉(xiāng)村的地方文化融入、認知觀念融入和人際關(guān)系融入。

1.文化嵌入模式。文化排異性會降低新制度在地方社區(qū)中的合法性[22]，而與之相反的文化嵌入則有助于駐村干部在鄉(xiāng)村治理中獲得合法性。從廣義上來講，文化嵌入指“個體對區(qū)域文化整體的融入和適應，并受其規(guī)制”[23]。從駐村干部參與鄉(xiāng)村治理這一微觀視域來看，文化嵌入模式主要指駐村干部借助“社會關(guān)系組成的社會結(jié)構(gòu)和由法律、規(guī)范、價值觀、信念構(gòu)成的超結(jié)構(gòu)”作用[24]，而形成對鄉(xiāng)村的情感聯(lián)結(jié)和對村莊的文化認同等，并將之嵌入到關(guān)系資本緊密、網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)內(nèi)聚、價值規(guī)范同質(zhì)、文化鄰近增強的村莊文化之中。

2.認知嵌入模式。認知嵌入主要考量的是如何將價值、規(guī)范、理念等融入普通民眾。駐村干部在村支兩委主導的鄉(xiāng)村治理體系中充分熟悉村治場域環(huán)境及規(guī)則，有效落實各項駐村幫扶政策，潛移默化地將幫扶的獨特價值、行為規(guī)范、先進理念等融入村民的認知中，促進認知嵌入的最終達成。一般而言，駐村干部的文化水平、工作經(jīng)驗、社會閱歷等較其他鄉(xiāng)村治理主體具備優(yōu)勢，往往被貼上民主、公正、創(chuàng)新等標簽。在治理實踐中，他們通過先進的思想觀念、創(chuàng)新性的工作方式以及較高的文化素養(yǎng)對鄉(xiāng)村進行智識性嵌入，倡導以科學化的治理理念與治理方式解決治理難題，進而促使鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.關(guān)系嵌入模式。關(guān)系嵌入是格蘭諾維特解釋嵌入的構(gòu)成類型之一[25]。鄉(xiāng)土中國的差序格局是一種特殊的關(guān)系形態(tài)，其具有的鄉(xiāng)土屬性使得廣大鄉(xiāng)村社會成為一個熟人社會，這就凸顯了人情關(guān)系在農(nóng)村社會網(wǎng)絡中的重要性。因此，駐村干部參與鄉(xiāng)村治理時須認識關(guān)系嵌入的重要性，不僅有利于加強與鄉(xiāng)村社會之間的持續(xù)有效互動，強化鄉(xiāng)村認同感;同時也是獲取重要戰(zhàn)略資源的實現(xiàn)機制，有利于充分調(diào)動村莊內(nèi)生性資源，從而為鄉(xiāng)村振興奠定基礎。值得注意的是，駐村干部的關(guān)系嵌入還需積極調(diào)動其他鄉(xiāng)村治理主體的積極性，將資源碎片有效整合以實現(xiàn)配置最優(yōu)。

三、駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

柔性嵌入式治理強調(diào)政府“官治”與村民“自治”有機結(jié)合，通過柔性手段形成鄉(xiāng)村治理合力，克服傳統(tǒng)剛性治理弊端，回應鄉(xiāng)村治理新需求，推動鄉(xiāng)村善治。但駐村干部參與鄉(xiāng)村治理實踐中仍然面臨較多的現(xiàn)實困境，制約了柔性嵌入治理效能的發(fā)揮。

（一）剛性治理路徑依賴

剛性治理作為一種基于制度框架以硬性手段為基本特征的治理方式，主要強調(diào)依賴政府的強制性權(quán)力，追求令行禁止、強力高效的治理效果。雖在鄉(xiāng)村治理中能取得明顯成效，但這種剛性治理易使政府與農(nóng)民處于相對分離的狀態(tài)，導致鄉(xiāng)村已取得的治理成效在高壓之下劇烈反彈，從而引發(fā)鄉(xiāng)村社會的失序與紊亂。

鄉(xiāng)村治理既離不開國家行政力量的有效介入，但也不能忽視村民自治這個核心。駐村干部作為國家行政力量的代表，以駐村幫扶形式不斷向鄉(xiāng)村社會輸入資源、項目等，如以剛性治理方式參與鄉(xiāng)村治理，則容易產(chǎn)生資源“擠壓效應”，也容易使村民自治空間受限，進而導致鄉(xiāng)村社會面臨行政吸納自治的風險。與之相反，駐村干部的柔性嵌入式治理更能兼顧國家意志的表達與村民自治的發(fā)揮，既是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，也更能體現(xiàn)人文關(guān)懷的精神價值。

（二）協(xié)商機制運轉(zhuǎn)不暢

民主協(xié)商是鄉(xiāng)村多元治理主體圍繞村莊公共事務以協(xié)商對話的方式達成共識或協(xié)調(diào)分歧的重要方式。駐村干部參與鄉(xiāng)村治理離不開村支兩委、村民、新鄉(xiāng)賢等其他鄉(xiāng)村治理主體的民主協(xié)商精神。但囿于農(nóng)村基層民主協(xié)商機制運轉(zhuǎn)不暢，駐村干部參與鄉(xiāng)村治理還面臨一定困難。

首先，協(xié)商主體的協(xié)商素養(yǎng)及能力較低。鄉(xiāng)村民主協(xié)商主體包括自治和外嵌兩種類型，然而多元主體間參差不齊的協(xié)商素養(yǎng)與協(xié)商能力，使得村治場域難以形成寬松、和諧的民主協(xié)商環(huán)境及有序、暢通的協(xié)商運轉(zhuǎn)機制，進而對駐村干部參與鄉(xiāng)村治理帶來一定阻礙。其次，民主協(xié)商的政治文化氛圍不強。受數(shù)千年封建傳統(tǒng)的影響，部分村干部在開展民主協(xié)商實踐時仍受到“官本位”、權(quán)威崇拜等思想束縛，部分村民在參與協(xié)商活動時仍習慣性聽從領(lǐng)導干部安排，尚未領(lǐng)悟民主協(xié)商的核心要義，因此駐村干部開展民主協(xié)商缺乏一定的思想基礎。再次，民主技術(shù)應用不夠。民主技術(shù)的合理應用能有效保障協(xié)商民主活動的開展。但從協(xié)商實踐來看，我國農(nóng)村地區(qū)對民主技術(shù)特別是對網(wǎng)絡協(xié)商、遠程協(xié)商等新興技術(shù)手段的應用明顯不足。我們在訪談中也發(fā)現(xiàn)很多村干部和村民根本不懂什么是民主技術(shù)，更不懂得如何運用，這對駐村干部通過民主協(xié)商的方式參與鄉(xiāng)村治理帶來了一定技術(shù)障礙。

（三）鄉(xiāng)村社會資本薄弱

良好的鄉(xiāng)村治理依賴于豐富的社會資本[26]。鄉(xiāng)村社會資本是一個主要以規(guī)范、信任、關(guān)系網(wǎng)絡等為核心的概念，包含處于鄉(xiāng)村社會共同體之內(nèi)的個人、組織通過與內(nèi)外部對象在長期交往中形成合作互利的一系列認同關(guān)系，以及在關(guān)系背后所積淀的歷史傳統(tǒng)、價值理念、信仰、行為范式等[27]，具體表現(xiàn)為人情關(guān)系、村規(guī)民約、人際信任、鄉(xiāng)村權(quán)威等。在傳統(tǒng)中國村治場域內(nèi)，鄉(xiāng)村社會資本主要反映在以宗族為中心的組織結(jié)構(gòu)中，利用一整套嚴密的制度規(guī)范來調(diào)動和利用資源，國家以較低的制度成本管理鄉(xiāng)村社會。在改革開放后我國鄉(xiāng)村發(fā)生巨變，由傳統(tǒng)的熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會資本也喪失了一定生成基礎。

隨著我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村人口流動速度加快，青壯年和能人精英不斷離鄉(xiāng)，村民對土地的依賴程度及對村莊公共事務的關(guān)注度持續(xù)降低，鄉(xiāng)村社會日益呈現(xiàn)出原子化結(jié)構(gòu)。由此帶來鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡松散、村民間信任與合作關(guān)系弱化等問題，使得駐村干部參與鄉(xiāng)村治理工作更加難以開展。在鄉(xiāng)村社會資本比較薄弱的背景下，駐村干部應把握好嵌入鄉(xiāng)村治理的力度，既要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會中原有村規(guī)民約、人情關(guān)系等社會資本的作用，積極培育鄉(xiāng)村社會資本，又要避免過度嵌入導致的村民自下而上的利益訴求被忽視以及被動接受政府公共服務過程中所形成的依賴思想蔓延。

（四）村莊公共精神匱乏

治理的有效性寓于政治制度與公共生活協(xié)調(diào)互動的過程中[28]。村莊公共精神作為維系鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的重要基礎，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。一方面，在以血緣倫理和宗族禮法為紐帶的差序格局傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的影響下，村民遇事時多是從小家戶本位出發(fā)，缺少維護鄉(xiāng)村公共精神的思想自覺與行動自覺。另一方面，改革開放后，快速發(fā)展的市場經(jīng)濟不斷沖擊著鄉(xiāng)村社會固有的社會結(jié)構(gòu)、價值觀念與道德基礎，村民原有的守望相助、團結(jié)合作、人情關(guān)系等觀念逐漸被利己主義、功利主義所取代，農(nóng)村原子化、疏離化傾向日趨強烈，鄉(xiāng)村社會公共精神逐漸失衡與斷裂。此外，駐村干部雖能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村支兩委等主體形成鄉(xiāng)村治理的契合效應，有效避免因單一治理主體而出現(xiàn)的分身乏術(shù)現(xiàn)象，但其所依靠的強大國家力量必然會對鄉(xiāng)村社會原生的權(quán)力運行空間與治理秩序帶來一定沖擊，村莊內(nèi)部的公共性和治理結(jié)構(gòu)也將面臨“重新洗牌”的風險[29]。這些都對駐村干部參與鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)。

四、柔性嵌入式治理的提升路徑

為有效紓解駐村干部參與鄉(xiāng)村治理的實踐困境，提升柔性嵌入式治理的政策效能，本文分別從轉(zhuǎn)變剛性治理觀念、采用情感治理技術(shù)、完善農(nóng)村基層協(xié)商民主機制、挖掘村莊內(nèi)生資源、培育鄉(xiāng)村公共精神等五方面提出政策建議。

（一）轉(zhuǎn)變剛性治理觀念，引入柔性治理

傳統(tǒng)剛性觀念因長于統(tǒng)治而拙于治理，導致鄉(xiāng)村治理實踐暴露諸多弊端。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代了人民公社時期的集體化組織形式，農(nóng)村開始實行村民自治制度，我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)由此發(fā)生巨變。尤其在2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家部分權(quán)力開始從村治場域“退場”，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“權(quán)力上收、服務下移”新格局，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系也從“汲取型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。在此趨勢下，傳統(tǒng)的剛性治理顯然已不再適應社會發(fā)展需求，地方政府應在“放管服”體制改革的背景下積極向柔性嵌入式治理理念轉(zhuǎn)變。

國家下派駐村干部的初衷是加強農(nóng)村基層領(lǐng)導力供給，將國家意志表達有效輸入到鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)內(nèi)部。一方面，駐村干部可通過運用自身所擁有的體制內(nèi)與體制外社會資源為鄉(xiāng)村治理帶來更多的資源支持。特別是對于自治能力較弱、資源基礎較差的鄉(xiāng)村社會，駐村干部可主動引導鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，以柔性嵌入式治理的方式合理配置幫扶資源，進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康、有序發(fā)展。另一方面，駐村干部還應注重新時代新農(nóng)村精神文明建設，通過“增能”與“賦權(quán)”相結(jié)合的方式培育“村落共同體”意識，倡導村民在重復性的話語表達實踐中不斷提升主體意識，增強自身參與農(nóng)村政治活動的能力，從而提高村民對鄉(xiāng)村社會的認同感，增強村落的凝聚力與向心力，促進村落可持續(xù)發(fā)展。

（二）運用情感治理，凝聚情感價值

情感、人情作為鄉(xiāng)村社會親和性的重要元素，看似繁瑣的情感互動卻在村治場域中發(fā)揮著重要治理效能。對此，駐村干部的柔性嵌入式治理應關(guān)注到鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中的情感維度，倡導以“人心”治理為根本的情感治理技術(shù)，凝聚鄉(xiāng)村固有的情感價值。

情感治理是駐村干部在幫扶實踐中體現(xiàn)出自上而下的情感下沉與自下而上的情感反饋這一雙向互動過程。當原有的剛性治理技術(shù)被駐村干部柔化后，村民對駐村干部的排斥情緒逐漸減弱，相關(guān)政策的執(zhí)行難度也會隨之降低。同時，村民在切身感受到駐村干部的情感投入后也會對駐村干部的付出加以回應，這一過程就較好地促進了村民與駐村干部之間積極情感的雙向流動。這種良性互動能促使駐村幫扶工作開展得更為有序，從而達到“在社會治理中使得社會正向情感最大化，實現(xiàn)以社會情感為基礎的社會凝聚最強化”的治理效果[30]。

因此，駐村干部首先應主動構(gòu)建起良好的干群互動關(guān)系。在訪村入戶時可運用“兩微一端”等方式加強干群間的情感互動，探索以情感為載體的鄉(xiāng)村治理實踐，從而獲得村民在工作上的理解和支持。其次，駐村干部應尊重村民多元化的情感表達方式，幫助村民化解心中積壓的不良情緒，推進村民情感由消極轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極。最后，駐村干部還應注意到村中德高望重老年人言傳身教的價值，將老年人視為道德教化的重要力量。

（三）完善協(xié)商機制，構(gòu)建合作平臺

協(xié)商民主強調(diào)以對話、辯論、聽證等形式達成共識，能夠有效滿足多元協(xié)商主體的利益訴求、消弭社會裂痕與隔閡、促進社會和諧與穩(wěn)定。農(nóng)村基層協(xié)商民主與柔性嵌入式治理兩者內(nèi)在的一致性與相互契合性開拓了鄉(xiāng)村治理的新格局，對于村民自治水平的提高和鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要意義。為了更好推動駐村干部的柔性嵌入式治理發(fā)展，可以從以下幾個方面完善農(nóng)村基層協(xié)商民主機制。（1）不斷提高協(xié)商主體的協(xié)商素養(yǎng)與協(xié)商能力。駐村干部的柔性嵌入式治理應注重其他協(xié)商主體的利益表達訴求，在減少其非理性、情緒化表達的同時鼓勵他們在理性平和的氛圍中積極建言獻策。駐村干部也可鼓勵村民多參與協(xié)商民主活動及會議等，讓他們在親身的協(xié)商實踐中提升自身的協(xié)商素養(yǎng)與協(xié)商能力。（2）積極塑造良好的協(xié)商民主氛圍。良好的協(xié)商民主氛圍有利于增強村民的話語表達能力、培育村民的公共理念等。駐村干部的柔性嵌入式治理應采取宣傳教育等形式激發(fā)村民的公共精神，鼓勵他們對村莊公共事務決策進行協(xié)商與辯論，進而形塑良好的協(xié)商民主氛圍，推動協(xié)商民主活動的順利開展。（3）充分運用協(xié)商民主技術(shù)。在協(xié)商民主實踐活動中，駐村干部不僅需要鼓勵協(xié)商主體了解并使用隨機抽樣技術(shù)、討論技術(shù)、辯論規(guī)則等較為常見的協(xié)商民主技術(shù)，還需讓他們了解并運用網(wǎng)絡協(xié)商技術(shù)、新型會議技術(shù)等新興的協(xié)商民主技術(shù)，從而不斷提高協(xié)商會議效率，促進協(xié)商民主與柔性治理更好地有機結(jié)合。

（四）挖掘內(nèi)生資源，激發(fā)內(nèi)生動力

村治場域的本土資源主要包括外生性資源（exogenous resource）與內(nèi)生性資源（endogenous resource）兩種形式[31]。外生性資源并非由本土孕育出來[32]，內(nèi)生性資源才是根植于地方內(nèi)部的資源形式，其已成為推進鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素之一[33]。駐村干部作為外嵌型治理力量，在村治場域中亟需內(nèi)生力量、內(nèi)生資源的保障。

內(nèi)生性資源分為顯性（有形）和隱性（無形）兩種類型，村治場域的內(nèi)生資源包括物質(zhì)資源等顯性內(nèi)生性資源以及非物質(zhì)形式諸如人脈、文化、社會等隱性內(nèi)生性資源。一方面，駐村干部可利用顯性內(nèi)生性資源促進鄉(xiāng)村健康發(fā)展。譬如對礦山、溫泉、土地資源等物質(zhì)資源進行合理開發(fā)與利用，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)等，在保護好綠水青山的基礎上打造出環(huán)境優(yōu)美、治理有序、規(guī)劃合理、生態(tài)宜居的文明鄉(xiāng)村。另一方面，駐村干部可利用隱性內(nèi)生性資源促進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，駐村干部需協(xié)同村支兩委共同促進鄉(xiāng)村治理目標的有效達成。對于其他農(nóng)村精英而言，駐村干部可充分調(diào)動他們較好的名譽聲望、較強的經(jīng)濟能力及較高的社會地位等優(yōu)勢資源，進一步帶動村莊整體發(fā)展。對于村內(nèi)的文化資源，如村民的慣習、價值觀念、村規(guī)民約、娛樂活動、生活方式與風俗、耕作傳統(tǒng)等，駐村干部也應發(fā)揮其優(yōu)秀文化資源的重要價值，既以道德交往維系村民心靈家園的精神秩序與生活秩序，又以約定俗成的非制度性規(guī)范促使村民形成秩序自覺。

（五）培育公共精神，提升公共服務

鄉(xiāng)村公共精神既是村民在社會生活中的道德契約，也是村民有效參與政治生活的行為表現(xiàn)，對于維護村莊共同體認同、推動鄉(xiāng)村公共事務集體決策、促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要作用。駐村干部作為國家行政力量的代表，其柔性嵌入式治理的關(guān)鍵在于發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體力量，培育鄉(xiāng)村公共精神。

首先，提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務的意識，形成習慣性公共行為。公共意識是個體在現(xiàn)代社會共同體中價值認同和集體行動的基礎與前提。駐村干部可通過培訓提高農(nóng)民的知識和技能，強化農(nóng)民對自身價值的認同，還可以組織農(nóng)民開展豐富多樣的文化活動，培育農(nóng)民公共行為表達的自我意識。

其次，營造開放包容的農(nóng)民活動空間，拓寬農(nóng)民參與公共生活的渠道。在鄉(xiāng)村公共文化空間日益萎縮與鄉(xiāng)村公共精神不斷喪失的背景下，駐村干部可利用自身的資源優(yōu)勢加大對農(nóng)村社會組織的扶持力度，譬如建立農(nóng)民合作社、文化組織等，為農(nóng)民自由表達觀點、進行村莊事務集體決策、培育鄉(xiāng)村公共精神營造良好的環(huán)境。此外，駐村干部還應注重保護農(nóng)民日常喜歡集聚的古樹下、茶館、曬谷場、早市及集市等場所，這些場所為農(nóng)民自由交流、參與村莊公共事務提供了特有的公共活動空間，能有效推動鄉(xiāng)村公共精神的構(gòu)建與發(fā)展。

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The Flexible Embedding of the Village Resident Cadres Into Rural Governance

ZHENG Yongjun1，LI Danyang2，YANG Qing3*

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University;2.School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117;3.Library of Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Flexible embeddedness is a practical mode for the village resident cadres to participate in rural governance through soft means such as communication，dialogue and consultation.Flexible embedded governance is not simply institutional absorption and integration，but a multi-dimensional flexible embedded structure and process including cultural embeddedness，cognitive embeddedness and relational embeddedness.From the governance practice of X County in Liaoning Province，the participation of the village resident cadres in rural governance is still deeply rooted in rigid governance thinking，poor operation of democratic consultation mechanism，weak rural social capital and lack of village public spirit.Therefore，it is necessary to further activate the flexible embedding mechanism from the aspects of changing the concept of rigid governance，using emotional governance technology，improving the grassroots consultation mechanism，excavating rural endogenous resources，and cultivating the public spirit of the village，so as to continuously improve the efficiency of the village resident cadres in participating in rural governance.

Key words：village resident cadre;flexible embedding;rigid governance;rural governance;rural revitalization

（責任編輯：馬欣榮）