人地關(guān)系視域下農(nóng)地閑置的形成機理及盤活

何陽 王俊

摘 要：耕地安全屬于非傳統(tǒng)安全范疇，農(nóng)地閑置嚴(yán)重威脅著我國耕地安全，故研究耕地閑置問題具有重要現(xiàn)實意義，而人地生存依賴關(guān)系是理解農(nóng)地閑置的重要視角?；诖|北F村的個案，對農(nóng)地閑置特征、形成機理與盤活策略展開探討，研究發(fā)現(xiàn)改革開放以來中國西部丘陵地區(qū)農(nóng)地閑置整體上呈現(xiàn)出稀缺增多頻現(xiàn)緩解的演變特征。農(nóng)地閑置特征演變主要囿于人地關(guān)系歷經(jīng)了靠地化、半靠地化、非靠地化及再半靠地化過程。靠地化使得村民高度依賴土地，農(nóng)地閑置罕見;半靠地化使得村民對土地的依賴降低，農(nóng)地閑置增多;非靠地化使得村民暫不依賴土地，農(nóng)地閑置頻現(xiàn);再半靠地化使得村民對土地的依賴增加，農(nóng)地閑置緩解。未來需要牢固樹立科學(xué)合理利用耕地理念，除要求土地承包商適度保證流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物外，還應(yīng)針對難流轉(zhuǎn)的農(nóng)村閑置耕地適時啟動再分配改革政策，運用政策優(yōu)勢激發(fā)靠地和半靠地化村民盤活農(nóng)村難流轉(zhuǎn)閑置耕地，充分釋放土地紅利。

關(guān)鍵詞：人地關(guān)系;農(nóng)地閑置;閑置耕地類型;形成機理;再分配改革

中圖分類號：F301.21? ???????文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0046-08

收稿日期：2021-08-24? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.06

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目（17ZDA105）;云南大學(xué)人文社會科學(xué)項目（2021YNUGSP020）

作者簡介：何陽，男，云南大學(xué)民族政治研究院副教授，云南大學(xué)鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員，主要研究方向為政治學(xué)理論、行政改革與社會治理。

一、問題的提出

農(nóng)村問題一直是我國發(fā)展中最困難、最復(fù)雜的問題[1]。多年的中央1號文件均圍繞“三農(nóng)”問題展開，彰顯出黨中央敢于啃硬骨頭的決心、恒心與信心。在諸多的“三農(nóng)”問題中，農(nóng)地閑置一直是黨和國家以及學(xué)術(shù)界普遍關(guān)心的問題。作為人口大國，我國對糧食的需求量大，大量耕地閑置勢必會縮減糧食產(chǎn)量，嚴(yán)重時會造成民眾恐慌;另外，耕地長期閑置可能導(dǎo)致部分耕地質(zhì)量下降，降低土地生產(chǎn)能力[2]。因此，正確認(rèn)識和解決農(nóng)地閑置問題迫在眉睫。

耕地閑置主要指具備耕種條件的土地因人為原因未能實現(xiàn)充分利用，出現(xiàn)長時間無人耕種現(xiàn)象。需要說明，為保持土壤肥力、提高農(nóng)作物產(chǎn)量實行休耕、輪作等方式而導(dǎo)致的耕地閑置情形不屬于本文討論范疇。當(dāng)前學(xué)術(shù)界圍繞如何認(rèn)識和解決農(nóng)地閑置問題展開了激烈討論，主要回應(yīng)了農(nóng)地閑置的區(qū)域分布、影響因素及解決策略等問題，研究發(fā)現(xiàn)中國閑置耕地比例在2002-2013年間從0.32%上升到5.72%，東、中、西部閑置耕地占耕地總面積比例分別為0.81%、6.91%和7.65%，而影響農(nóng)地閑置的因素主要有資源稟賦、戶主的健康狀況、家庭耕地總面積、家庭農(nóng)業(yè)收入、種植糧油作物效益、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套、勞務(wù)輸出、開發(fā)區(qū)建設(shè)等[3-4]，學(xué)者們呼吁從實行三權(quán)分置[5]、完善法律制度[6]、提升耕地保護制度執(zhí)行力[7]、建立全流程治理機制[8]、推動可持續(xù)集約化用地[9]、構(gòu)建市場行政自組織“三位一體”機制[10]、擴大村民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險規(guī)模[11]等方面對農(nóng)村閑置耕地展開合理治理與保護。

從農(nóng)地閑置分布區(qū)域看，西部地區(qū)閑置耕地占比最高，但目前尚未有專門針對西部地區(qū)耕地閑置的研究，倘若一度強調(diào)區(qū)域共性會降低政策建議針對性，而且在方法上現(xiàn)有的研究多以規(guī)范分析和量化分析為主，缺乏以典型個案展開的實證研究。本文選擇位于中國西部地區(qū)的川東北F村按學(xué)術(shù)研究慣例，本文對涉及的地名進行了匿名化處理。作為個案，分析西部地區(qū)農(nóng)地閑置問題的形成機理，以此增強研究結(jié)論的科學(xué)性、針對性和指導(dǎo)性。

二、改革開放以來農(nóng)地閑置的特征變遷：F村的個案考察

（一）案例來源與資料獲取

F村地形以丘陵為主，海拔200～350米，山溝存有較為平坦的壩子。戶籍人口840人，由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，中青年勞動力普遍外出務(wù)工，常住人口約300人，屬于典型的空心村[12]，人口結(jié)構(gòu)以留守老人、婦女和兒童居多。耕地面積1 037畝，林地面積750畝，截止2021年3月，共計流轉(zhuǎn)耕地448畝。土地未流轉(zhuǎn)前當(dāng)?shù)爻ｑv人口以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。從耕地類型看，既有種植水稻的稻田，也有種植小麥、玉米的旱地，村民主要以種植農(nóng)作物為生，兼有散戶小規(guī)模養(yǎng)殖，通過售賣家禽和蛋類貼補家用。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谝赞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和打短工為主，在農(nóng)忙時節(jié)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)閑時節(jié)則外出打工。該村莊的上述情形與當(dāng)?shù)睾芏啻迩f存在共通之處，具有典型性，故選擇F村作為個案剖析中國西部地區(qū)農(nóng)地閑置問題具有一定代表性。案例資料主要來源于筆者的駐村調(diào)研，通過深度訪談方式獲得。

（二）農(nóng)地閑置的特征演進

以改革開放為起點，F(xiàn)村農(nóng)地閑置主要呈現(xiàn)出罕見增多頻現(xiàn)緩解的演進特征，演進階段的時間區(qū)間確定主要來自對訪談資料的整理，選取了認(rèn)同度比較高的階段劃分。

1.農(nóng)地閑置罕見階段（1978-1991年）。這個階段無論是位于山腳平坦壩子，還是位于山腰和山頂?shù)耐恋鼐写迕窀N，每到農(nóng)忙時節(jié)，村民都積極從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。在村集體分配土地基礎(chǔ)上，村民還會積極主動地開墾荒地，當(dāng)時實行“誰開墾、誰使用”的原則，以致每家每戶都有屬于家庭的“自留地”自留地主要指從公有耕地中分配給社員家庭長期使用的或者社員自我開荒的小塊土地。 ，村民們積極在自留地上種植蔬菜、農(nóng)作物等，整個村莊的耕地利用呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。村民常常因地界問題發(fā)生糾紛，為了擴大自家的耕種面積實現(xiàn)家庭增產(chǎn)增收，有的農(nóng)戶私下移動地界標(biāo)志，與臨界土地使用者發(fā)生糾紛，吵架甚至動武等情形不時出現(xiàn)，但這些矛盾糾紛在人民調(diào)解員的介入下通常能得到妥善解決。這時的農(nóng)村勞動力富足，眾多家庭中鮮有人員外出務(wù)工，僅有幾戶人家的個別人員在外從事藥材生意，占比不到全村人口的1%。大部分家庭均生育有3個及以上的子女，子女在接受教育的同時需要幫助家人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。學(xué)校在春耕、秋收的農(nóng)忙時節(jié)往往會給學(xué)生放假，俗稱“農(nóng)忙假”。

2.農(nóng)地閑置增多階段（1992-2007年）。耕地的閑置首先從山頂開始，山頂?shù)暮０未蠹s有300多米，缺乏水資源，村民通常需要從山腳挑水和肥料，勞動力成本高。受到多方面因素影響，山頂多半的耕地被陸陸續(xù)續(xù)地閑置出來，村民到山頂耕種土地積極性降低。21世紀(jì)初，人口流動成為了一種常見現(xiàn)象，村民們職業(yè)開始分化，只從事農(nóng)業(yè)勞動的人數(shù)縮減。位于山腰的地形陡峭的土地和山溝平坦區(qū)域的稻田開始零星地出現(xiàn)閑置狀態(tài)，不時可以看到長滿了雜草的山溝田地，水田也處于無水狀態(tài)。據(jù)粗略估計，此階段農(nóng)地大概閑置了1/3，約300多畝。

3.農(nóng)地閑置頻現(xiàn)階段（2008-2013年）。耕地閑置狀態(tài)愈演愈烈，山腰地勢陡峭區(qū)域的耕地也開始出現(xiàn)大規(guī)模閑置，山溝稻田出現(xiàn)大范圍的閑置狀態(tài)，難看見成片的水稻種植。有的稻田已經(jīng)干涸，而有的稻田雖然儲存了水，但都生長著水草，無人打理。這些閑置的耕地難以找到合適的人員耕種。在農(nóng)地大面積閑置階段，存在農(nóng)戶幫助他人耕種的情形，當(dāng)事人是一對接近60歲的夫妻，他們常年在家，主要靠種地為生，耕種別人家10余畝土地，加上自家的約20畝土地。此階段農(nóng)地閑置達到了一半，有500多畝耕地處于無人耕作狀態(tài)。

4.農(nóng)地閑置緩解階段（2014年至今）。隨著農(nóng)地閑置問題大規(guī)模爆發(fā)，國家針對農(nóng)村土地出臺了一系列政策，其中有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”情形下，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。在此背景下，F(xiàn)村所在的市政府積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，F(xiàn)村并非當(dāng)?shù)刈钤玳_始實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的村莊，相鄰村莊都走在F村前面，直到2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策才在F村實施。F村土地的流轉(zhuǎn)共經(jīng)歷了兩輪，經(jīng)過村委會與土地承包商的溝通，位于山溝平坦區(qū)域的稻田全部被流轉(zhuǎn)，被流轉(zhuǎn)后的土地主要用于種植經(jīng)濟作物。土地流轉(zhuǎn)后承包商打破了原有地界的限制，采用規(guī)模作業(yè)方式將流轉(zhuǎn)的土地圈存起來，在被流轉(zhuǎn)土地上最先種植的經(jīng)濟作物是檸檬，但囿于市場需求變化土地承包商后期將檸檬樹換成了柑橘、無花果，這便將早期閑置的稻田利用了起來。而隨著稻田被流轉(zhuǎn)，長期居住在F村村民的農(nóng)活量減少，這時有村民主動地將位于山腰的閑置耕地利用起來，也有村民開始利用山頂耕地，這便相對緩解了農(nóng)地的閑置程度。在此情形下，依然約有150畝位于山腰和山頂?shù)母靥幱陂e置狀態(tài)。

總之，通過對改革開放以來F村農(nóng)地閑置特征的考察，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地閑置主要經(jīng)歷了罕見、增多、頻現(xiàn)和緩解階段。這些土地在改革開放初期均被充分利用，是當(dāng)?shù)卮迕裨鍪站S系日常生活的主要來源，土地利用的飽和狀態(tài)說明當(dāng)?shù)赝恋貜淖匀粭l件上看適宜耕種，而后出現(xiàn)農(nóng)地大量閑置現(xiàn)象說明將土地效能未能完全發(fā)揮出來。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的出臺相對減少了被閑置耕地面積數(shù)量，但也未能徹底地解決農(nóng)地閑置問題，這也從側(cè)面說明僅僅依靠農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策盤活農(nóng)村閑置耕地具有局限性，需要采取其他措施來共同解決農(nóng)村土地閑置問題，唯有此，才能充分釋放土地活力。

三、人地關(guān)系視域下農(nóng)地閑置的形成機理

農(nóng)地閑置必然是諸多因素綜合作用的結(jié)果，解釋視角可謂豐富多樣，但人地關(guān)系是理解農(nóng)地閑置問題的重要視角之一。農(nóng)地閑置的形成緣于社會環(huán)境中的人地關(guān)系發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是村民對土地依賴程度的變化。當(dāng)村民高度依賴土地時，農(nóng)地閑置則處于罕見狀態(tài)，村民高度依賴土地可視為靠地化關(guān)系;當(dāng)村民對土地的依賴降低時，閑置耕地則處于增多狀態(tài)，村民從高度依賴土地向?qū)ν恋氐囊蕾嚱档涂梢暈榘肟康鼗P(guān)系;當(dāng)村民暫不依賴土地時，農(nóng)地閑置則處于頻現(xiàn)狀態(tài)，村民暫不依賴土地可視為非靠地化關(guān)系;當(dāng)村民對土地的依賴增加時，農(nóng)地閑置則出于緩解狀態(tài)，村民從暫不依賴土地向?qū)ν恋氐囊蕾囋黾涌梢暈樵侔肟康鼗P(guān)系（見圖1）。概而言之，F(xiàn)村農(nóng)地閑置整體上呈現(xiàn)出罕見、增多、頻現(xiàn)及緩解的演進特征，主要緣于人地關(guān)系經(jīng)歷了靠地化、半靠地化、非靠地化和再半靠地化的變遷規(guī)律。

（一）靠地化：村民高度依賴土地使得農(nóng)地閑置罕見

從人地關(guān)系看，村民在1978年到1991年間對土地的依賴關(guān)系主要為靠地化關(guān)系。村民高度依賴土地，幾乎所有收入都與土地這個生產(chǎn)資料相關(guān)，這時“土地是村民的‘命根子’，村民‘黏在土地上’，大多數(shù)一輩子生活在血緣地緣性的村落中”[13]。

一是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，農(nóng)村集體土地使用權(quán)被分配給村民，村民在支付農(nóng)業(yè)稅后自負(fù)盈虧，改變了人民公社時期“吃大鍋飯”時的消極怠工局面，充分調(diào)動了村民個體積極性，村民在申請土地時不僅表現(xiàn)出高度熱情，而且后期在耕種土地中將這種熱情維持了下來。絕大部分村民除了耕種村集體分配土地外，還主動根據(jù)地形、地勢等諸多情形開發(fā)“自留地”種植農(nóng)作物，這主要緣于川東北地區(qū)屬于人口密集區(qū)，人口密度大，改革開放初期F村人多地少，每家每戶平均有5.6人，而村民所分耕地面積有限，雖然農(nóng)村土地分配到戶一定程度上改變了人民公社時期“吃大鍋飯”的狀態(tài)，但僅僅依靠村集體分配的土地只能解決家庭成員基本溫飽問題，而開發(fā)自留地有助于增加家庭蔬菜和糧食產(chǎn)出，因為“社員自留地上收獲的農(nóng)產(chǎn)品，不計入分配產(chǎn)量，歸社員個人支配，國家還不征農(nóng)業(yè)稅”[14]。

二是改革開放初期國家人口流動政策尚未完全放開，政府仍沿用城鄉(xiāng)隔離政策，帶有“防備”意識的流動人口控制思維依然存在[15]，這便從政策上為人口流動制造了制度瓶頸。雖然后期日漸放開，但村民脫離土地的情形鮮見，即便部分村民進城務(wù)工、經(jīng)商，舉家遷移現(xiàn)象也寥寥無幾，這些家庭中依然留有人員在農(nóng)村耕種土地，將返回農(nóng)村耕種土地作為兜底之策。因為如果外出難以獲得優(yōu)厚的收入，依靠農(nóng)村土地至少可以解決家庭成員的溫飽問題。而在此階段無論是山溝的稻田還是山腰、山頂?shù)耐恋鼐鶡o閑置，農(nóng)忙時節(jié)村民會消耗大量精力從山底到山頂耕種土地，即便單人單次從山底挑水肥到山頂需要花費1小時，也沒有家庭愿意放棄地理位置欠佳的土地。倘若家庭有幾個男勞力，灌溉山頂農(nóng)作物則通過接力完成。這時村民的工農(nóng)職業(yè)角色分化思想依然較為嚴(yán)重，普遍認(rèn)為農(nóng)民沒有正規(guī)的工作單位且應(yīng)以務(wù)農(nóng)為生，離開了土地的生活難以想象，只有經(jīng)營好土地，才能維持家庭基本生活。

（二）半靠地化：村民對土地的依賴降低使得農(nóng)地閑置增多

從人地關(guān)系看，村民在1992年到2007年間對土地的依賴關(guān)系主要為半靠地化關(guān)系。村民對土地有所依賴，但并非完全依賴土地，除了依賴土地獲得收入外，還可依賴務(wù)工、經(jīng)商等其他方式獲得收入，這時經(jīng)濟收入來源途徑日漸多元化。

究其原因，1992年黨的十四大明確提出了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)，結(jié)束了對“姓資”“姓社”問題的時代之爭。建立社會主義市場經(jīng)濟體制迎來了工商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展春天，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對勞動力配置提出了新需求，國家鼓勵中西部農(nóng)村閑置勞動力向東部沿海及經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)先的城市流動、轉(zhuǎn)移。在職業(yè)分化與階層流動、高薪吸引等多種因素共同作用下，中國西部地區(qū)的大量青壯年勞動力外出務(wù)工，留下處于中老年階段的長輩在家鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地，如若家中已無中老年長輩或者長輩不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，外出務(wù)工人員則會私下將分配到的土地委托給親朋好友代為耕種，形成農(nóng)地閑置治理中的互助模式[16]，避免土地拋荒對土質(zhì)等造成影響，此階段的初期村民對土地依然非常重視，因為外出務(wù)工人員在城市融入有限，大多數(shù)外出務(wù)工人員僅將外出務(wù)工地作為過渡地，如果出現(xiàn)失業(yè)情形，則可返回家鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

但隨著職業(yè)分化與階層流動的明朗化，從農(nóng)村走出去的青壯年勞動力在城市的職業(yè)日漸穩(wěn)定，收入不斷增長，部分人員在城市購房安家，開始邁向市民化階段。市民化是社會制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的逐步吸納過程[17]。雖然市民化過程中存在融入難、保障弱等諸多問題，但給走出農(nóng)村的勞動力產(chǎn)生的負(fù)面影響有限，他們返回家鄉(xiāng)再次從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿偏低。由于外出務(wù)工人員數(shù)量陡增，委托親朋好友互助式的土地耕種模式難以完全解決閑置出來的土地，故而農(nóng)村閑置耕地日漸增多。此外，由于人口“空心化”問題日漸嚴(yán)重，F(xiàn)村人口結(jié)構(gòu)多以留守人員為主。老人隨著年齡增長，日常開銷少，身體機能難以與年輕時相比，外加子女日漸長大，子女通過外出務(wù)工可適當(dāng)貼補家用，相對減輕了家庭經(jīng)濟壓力，使得留守在村莊的老人主要選擇一些地勢條件較好的耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這便導(dǎo)致位于山頂?shù)母鼗蛘呱窖貏葺^為陡峭的耕地被閑置出來。

（三）非靠地化：村民暫不依賴土地使得農(nóng)地閑置頻現(xiàn)

從人地關(guān)系看，村民在2008年到2013年間對土地的依賴關(guān)系主要為非靠地化關(guān)系。村莊常住人口急劇下降，家庭獲得收入的途徑得到進一步拓展，家庭成員分工日益轉(zhuǎn)變，生活娛樂方式日益豐富[18]，村民暫不依賴土地創(chuàng)收的情形增多，而在不依賴土地情形下依然可保證家庭生活質(zhì)量。究其原因：

一是外出人員急劇增加，且在外地購房安家的人員繼續(xù)增多，全村幾乎每家每戶均在城鎮(zhèn)買房安家，以致戶口保留在F村的人員雖然擁有土地使用權(quán)，但缺乏行使土地使用權(quán)的條件。這些人員大多在城鎮(zhèn)上班，僅有利益相關(guān)事項才會返回村莊處理，或者說相較于種地，擁有農(nóng)村土地使用權(quán)的村民外出可以獲得更好回報，故而主動放棄了對土地的耕種機會，再者村莊人口老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，將土地委托給年邁的長者耕種缺乏現(xiàn)實可行性，絕大部分外出人員直接放棄了為土地尋找耕種的機會，任由土地自生自滅，這便使得大量的農(nóng)地閑置出來。

二是農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，常年生活居住在F村的村民除了耕種土地外，還可不離家地兼職從事零散工作，男人在農(nóng)忙之余更多從事建筑類工作，幫助鄰里鄉(xiāng)親修建房屋、翻換屋瓦，幫助隔壁村莊被流轉(zhuǎn)的土地完善基礎(chǔ)設(shè)施等，務(wù)工費用常常按照天數(shù)計算，每日可以獲得約200元的收入，女人則更多在鄰近村莊被流轉(zhuǎn)的土地上幫助土地承包商從事土地除草、檸檬包裹、摘取等工作。相較于種地，打零工的收入更多，且時間上較為自由，這便使得更多村民愿意從事零工行為，不愿多種地。

三是城鄉(xiāng)流動增強，F(xiàn)村距離所在城市市區(qū)僅有20多公里路程，隨著交通的發(fā)展，村莊到市區(qū)時間大大縮減，F(xiàn)村部分村民偏向于農(nóng)忙時節(jié)返回村莊耕種農(nóng)作物，待農(nóng)忙后則到城市打工，且城市務(wù)工比農(nóng)村務(wù)農(nóng)可以獲得更高收入，這便降低了農(nóng)村留守人員耕種其他閑置耕地的意愿。

四是家庭成員分工日益轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)村空置家庭增多。年輕子女外出務(wù)工、安家現(xiàn)象普遍，年輕子女由于上班忙碌，無暇照顧小孩，一些長輩需要給子女照顧小孩而離開家鄉(xiāng)奔赴異地與子女共同生活，由子女負(fù)責(zé)日常開銷，這便造成耕種農(nóng)村土地的中堅力量進一步流失，原本有條件從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭也出現(xiàn)耕地閑置情形。

（四）再半靠地化：村民對土地的依賴增加使得農(nóng)地閑置緩解

從人地關(guān)系看，村民從2014年至今對土地的依賴關(guān)系主要為再半靠地化關(guān)系。村民從暫不依賴土地轉(zhuǎn)向為對土地的依賴增加，使用再半靠地化關(guān)系緣于與半靠地化關(guān)系進行區(qū)別，兩者雖然都是半依靠土地，但對土地的依賴方式有差異。

從2014年開始村民對土地的依賴增加主要緣于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在該村落地，有土地承包商流轉(zhuǎn)了該村位于山溝間平坦區(qū)域的耕地，用于種植檸檬、橙子、無花果等經(jīng)濟作物，這些耕地在被土地承包商流轉(zhuǎn)之前全部為稻田，主要用途為種植水稻，滿足村民對稻米食材的基本需求。F村土地流轉(zhuǎn)分兩次完成，共計流轉(zhuǎn)耕地448畝，村民每年從土地上可以獲得約每畝700元的土地流轉(zhuǎn)費。F村通過實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策盤活了位于山溝平坦區(qū)域的閑置稻田，使得閑置出來的農(nóng)村稻田被再利用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也改變了村民從土地中獲取經(jīng)濟利益方式。以往必須通過在耕地中種植農(nóng)作物才能獲得經(jīng)濟收入，村民必須在合適的季節(jié)播種、耕作，才可能在收獲季節(jié)獲得收入，但現(xiàn)今村民通過將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給土地承包商則可從土地流轉(zhuǎn)中獲得經(jīng)濟收入，他們不再需要親自到土地上耕種，因此，身處異地但仍具有土地的F村村民均可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得經(jīng)濟收入，這也使得原本對土地置之不理的村民再次關(guān)注土地，關(guān)注土地流轉(zhuǎn)中家庭擁有土地的面積，關(guān)注土地流轉(zhuǎn)經(jīng)費的發(fā)放與到賬。此外，F(xiàn)村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，拓展了F村常住村民兼職零工的機會，F(xiàn)村常住村民不僅可以去鄰近村打零工，而且可以直接到本村流轉(zhuǎn)后的土地中去工作，幫助土地承包商種植檸檬、橙子、無花果等經(jīng)濟作物，從而獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外的收入。

四、人地關(guān)系視域下農(nóng)地閑置的盤活

通過對川東北F村的個案考察，可以看到國家通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式增加了村民對土地的依賴，緩解了農(nóng)地閑置程度，但通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式再利用農(nóng)村閑置耕地的對象僅限于位于山腳平坦區(qū)域的土地，大量位于山頂、坡坎地形下碎片化的農(nóng)村閑置耕地尚未得到有效的再次利用，且農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可能會改變耕地用途。土地承包商與農(nóng)民群體不同，以追求經(jīng)濟利益為主，故偏向于種植經(jīng)濟作物，鮮有土地承包商種植糧食作物，這便違背了合理使用耕地、確保糧食安全的初衷。以F村為例，共有耕地面積1 037畝，但僅僅流轉(zhuǎn)了448畝耕地，且這些被流轉(zhuǎn)的耕地均位于山溝平坦區(qū)域，處于山腰和山頂?shù)母匚幢挥行Я鬓D(zhuǎn)，山上耕地閑置狀態(tài)未發(fā)生實質(zhì)轉(zhuǎn)變。因此，人地關(guān)系視域下農(nóng)地閑置的盤活應(yīng)在樹立科學(xué)合理利用耕地理念前提下，除繼續(xù)推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程要求土地承包商合理使用被流轉(zhuǎn)的土地，保證一定耕地用于種植糧食作物外，還應(yīng)針對難流轉(zhuǎn)的農(nóng)村閑置耕地實施再分配改革。再分配改革重點關(guān)注靠地和半靠地化村民，獎勵農(nóng)村閑置耕地再利用行為，加強農(nóng)村閑置耕地再利用監(jiān)管。

（一）樹立科學(xué)合理利用耕地理念

惟有堅持正確的價值導(dǎo)向，才能在實踐活動中規(guī)避農(nóng)地閑置現(xiàn)象，因為價值對于實踐具有指導(dǎo)作用，為行動提供了行為準(zhǔn)則[19]。樹立“科學(xué)合理利用耕地”理念是“守住十八億畝耕地紅線”理念的升級，“守住十八億畝耕地紅線”理念更多是從數(shù)量上對農(nóng)地作出規(guī)范，要求農(nóng)地改革中必須具有底線思維，十八億畝耕地紅線的底線不能觸碰，而“科學(xué)合理利用耕地”理念主要包含兩個維度，一是不拋荒一寸耕地，二是不隨意改變耕地用途，這不僅對耕地使用數(shù)量作出明確要求，更是對耕地使用質(zhì)量提出要求，即必須保證農(nóng)地的原始用途，用于足量種植維系國民基本生計的糧食作物，努力推動糧食作物增產(chǎn)增收，避免農(nóng)地被大量用作林地、園地等，使土地使用性質(zhì)發(fā)生顛覆性改變。樹立科學(xué)合理利用耕地理念應(yīng)當(dāng)從國家頂層設(shè)計著手，自上而下地宣傳、推廣新理念，利用考核手段規(guī)范基層政府行為，使之更好地將新理念落實到行動中。

（二）推動農(nóng)村閑置耕地再分配改革

推動農(nóng)村閑置耕地再分配改革應(yīng)采用混合型的政策工具，因其管理成本低、靈活程度高，在持續(xù)刺激、創(chuàng)造經(jīng)濟效益方面具有很大優(yōu)勢[20]。村委會在基層政府領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)計農(nóng)村閑置耕地數(shù)量、涉及人員，按照不改變農(nóng)地承包權(quán)思路對閑置耕地經(jīng)營權(quán)展開再分配，實現(xiàn)“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)”的有效分離，確保閑置耕地在經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)中得到有效利用。倘若具有土地承包權(quán)的村民受到各種因素影響無法進行耕地生產(chǎn)，則必須在農(nóng)地閑置期前將耕地的經(jīng)營權(quán)交由村委會，由村委會配置有條件的村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。待具有土地承包權(quán)的村民返回家鄉(xiāng)，可以完成農(nóng)地生產(chǎn)時再恢復(fù)其對名下土地的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)周期設(shè)置應(yīng)尊重作物生長規(guī)律，以年為單位，可每年年底重新統(tǒng)計農(nóng)村閑置耕地數(shù)量、涉及人員，確定來年農(nóng)村閑置耕地的安排方案。采用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)再分配改革主要緣于土地是村民權(quán)益的最后保障，不能因村民外出無法從事農(nóng)地生產(chǎn)則剝奪村民對農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。再分配改革則在有效保障村民合法土地權(quán)益基礎(chǔ)上實現(xiàn)了對閑置耕地的有效利用，是基層政府在國家政策指導(dǎo)下的土地治理行為。在閑置耕地再分配情形下，閑置耕地的承包權(quán)優(yōu)先于經(jīng)營權(quán)，當(dāng)土地承包權(quán)人有條件行使經(jīng)營權(quán)時則可將閑置耕地回收。

再分配改革是對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的補充和完善，與將農(nóng)地長周期流轉(zhuǎn)給私人或者企業(yè)、農(nóng)戶從私人或者企業(yè)流轉(zhuǎn)土地中獲得經(jīng)濟利益不同，再分配改革是短期內(nèi)對閑置耕地經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，分配時間上具有靈活性，以承包權(quán)人對土地閑置的時間設(shè)定為標(biāo)準(zhǔn)，一定周期內(nèi)便可自主地變更經(jīng)營權(quán)，且再分配改革主要以行政村為單位，閑置耕地經(jīng)營權(quán)承接對象為村莊內(nèi)愿意從事土地耕種的村民，是一種內(nèi)部“消化”閑置土地行為，由政府對承接閑置耕地的人員作出物質(zhì)獎勵，彌補市場在流轉(zhuǎn)土地問題上的失靈現(xiàn)象，土地承包權(quán)人不能從土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得報酬，土地經(jīng)營權(quán)人也無需向土地承包權(quán)人支付土地流轉(zhuǎn)金。此安排主要緣于作為再分配改革對象的土地大多位于山腰和山頂?shù)群０屋^高、地勢陡峭地區(qū)，且呈現(xiàn)出較嚴(yán)重的“碎片化”特征，這與私人或者企業(yè)流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的初衷相抵牾。因為流轉(zhuǎn)這些土地從事規(guī)模經(jīng)營會增加私人或者企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于實現(xiàn)經(jīng)濟利益最優(yōu)化，故而長周期地將這些土地流轉(zhuǎn)給私人或者企業(yè)不具有可行性。此外，再分配改革在土地承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人之間嵌入了第三方村委會，土地經(jīng)營權(quán)人除了與原有的土地承包權(quán)人具有法律關(guān)系外，與村委會之間也具有法律關(guān)系，需要對村委會負(fù)責(zé)。

（三）重點關(guān)注靠地和半靠地化村民

建議重點關(guān)注靠地和半靠地化村民，究其原因，一方面靠地和半靠地化村民與非靠地和再半靠地化村民存有本質(zhì)區(qū)別，前者依然在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，惟一區(qū)別在于靠地化村民完全依賴土地，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得謀生資本，半靠地化村民除了依靠土地外，在閑暇時間還兼有其他職業(yè)，可以獲得除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外的其他收入。非靠地化村民和再半靠地化村民則完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在農(nóng)地閑置過程中非靠地化和再半靠地化村民群體是導(dǎo)致農(nóng)地閑置的主要源頭;另一方面靠地和半靠地化村民長期生活在農(nóng)地所在區(qū)域，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物種植、地形等較為熟悉，與閑置耕地原始經(jīng)營權(quán)人存在往來，故更利于實現(xiàn)對閑置耕地的有效利用。

（四）獎勵農(nóng)村閑置耕地再利用行為

獎勵農(nóng)村閑置耕地再利用行為是充分激發(fā)靠地和半靠地化村民承接閑置耕地活力的重要途徑，尤其是推動靠地和半靠地化村民再利用地勢較為惡劣的閑置耕地。其原因一是農(nóng)業(yè)勞動力“老齡化”[21]與“女性化”[22]，留守老人、婦女在體力上難以與青壯年男性媲美，他們在自然狀態(tài)下不愿意耕作邊際效益低的土地;二是農(nóng)村家庭收入日漸增長，過分依靠體力完成農(nóng)村閑置耕地的再利用在部分村民眼中性價比不高。而獎勵則可填補靠地和半靠地化村民再利用閑置耕地的心理“鴻溝”，因為研究表明“社會資本作為一種內(nèi)在的激勵機制，對村民耕地保護支付意愿具有顯著的促進作用”[23]，可激發(fā)村民再利用耕地的內(nèi)生動力。獎勵閑置耕地再利用行為應(yīng)當(dāng)充分考慮閑置耕地再利用行為的成本效益，實現(xiàn)成本效益之間的對等。根據(jù)農(nóng)村閑置耕地類型確定獎勵經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，閑置耕地再利用困難程度高的土地獎勵經(jīng)費就越高。因為對于閑置耕地經(jīng)營權(quán)人來講，是否愿意接受再利用閑置耕地行為在本質(zhì)上是一個經(jīng)濟決策，而再利用閑置耕地的成本受農(nóng)村閑置耕地類型影響，通常而言，再利用山頂閑置耕地的成本高于再利用山腳和山腰閑置耕地的成本，如果采用一刀切方式對再利用閑置耕地行為予以獎勵，則會造成獎勵制度的非正義性。

（五）加強農(nóng)村閑置耕地再利用監(jiān)管

加強農(nóng)村閑置耕地再利用監(jiān)管屬于事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，惟有加強對閑置耕地再利用的監(jiān)管，才能將再利用閑置耕地行為落實到位，以免造成騙取國家耕地補助現(xiàn)象發(fā)生，有助于對當(dāng)事人行為形成制約。加強農(nóng)村閑置耕地再利用監(jiān)管即由村委會將閑置耕地匹配給靠地和半靠地化村民后，對靠地和半靠地化村民是否嚴(yán)格按照既定要求再利用閑置耕地作出動態(tài)監(jiān)測，并且將動態(tài)監(jiān)測結(jié)果與國家經(jīng)費獎勵掛鉤，實行事后獎勵，待閑置耕地得到科學(xué)合理再利用后，年終方落實對靠地和半靠地化村民的獎勵行為。

五、結(jié) 論

“食為政首，糧安天下”是亙古不變的國家治理邏輯，農(nóng)地閑置作為影響耕地安全和糧食危機的重要因素，需要引起國家高度重視。本文以人地關(guān)系為研究視角，通過對川東北F村改革開放以來農(nóng)村閑置耕地特征變遷及形成機理展開探討，研究發(fā)現(xiàn)中國西部丘陵地區(qū)農(nóng)地閑置整體上呈現(xiàn)出“稀缺增多頻現(xiàn)緩解”的演變特征，而這主要緣于人地關(guān)系歷經(jīng)了靠地化、半靠地化、非靠地化及再半靠地化的演進過程。在靠地化關(guān)系階段，村民高度依賴土地使得農(nóng)地閑置罕見;在半靠地化關(guān)系階段，村民對土地的依賴降低使得農(nóng)地閑置增多;在非靠地化關(guān)系階段，村民暫不依賴土地使得農(nóng)地閑置頻現(xiàn);在再半靠地化關(guān)系階段，村民對土地的依賴增加使得農(nóng)地閑置緩解。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雖然一定程度上增加了村民對土地的依賴，盤活了農(nóng)村閑置耕地，緩解了農(nóng)地閑置程度，但也存在兩點不足：第一，從閑置耕地再利用對象范圍看，難以覆蓋位于山腰和山頂區(qū)域的閑置耕地，這些耕地具有地勢較高、碎片化和通行不便等特征，相較于流轉(zhuǎn)平坦且相對集中的閑置耕地，流轉(zhuǎn)山腰和山頂區(qū)域的閑置耕地必然會增加市場主體成本，以致依靠市場機制盤活位于山腰和山頂區(qū)域的閑置耕地不具有現(xiàn)實可行性，出現(xiàn)類似于F村這種僅有山溝平坦區(qū)域土地被流轉(zhuǎn)，山腰和山頂區(qū)域閑置耕地?zé)o人問津現(xiàn)象;第二，從農(nóng)村閑置耕地流轉(zhuǎn)的用途看，土地承包商不再種植糧食作物，而是偏向于將糧食作物更換為經(jīng)濟作物，因為通過種植經(jīng)濟作物可獲得更多經(jīng)濟利益，但這與國家要求“堅決守住十八億畝耕地紅線”初衷相抵牾，國家要求“堅決守住十八億畝耕地紅線”的目的在于維護糧食安全，種植經(jīng)濟作物顯然不利于維護糧食安全。因此，國家在樹立科學(xué)合理利用耕地理念前提下，需要根據(jù)農(nóng)村閑置耕地是否適合流轉(zhuǎn)情形有區(qū)別地出臺閑置耕地再利用政策，除針對適用流轉(zhuǎn)的閑置耕地，繼續(xù)大力推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，要求土地承包商合理使用流轉(zhuǎn)的土地，保證一定耕地用于種植糧食作物外，還應(yīng)針對難流轉(zhuǎn)的農(nóng)村閑置耕地實施再分配改革政策，重點需要關(guān)注靠地和半靠地化村民，獎勵閑置耕地再利用行為，加強閑置耕地再利用監(jiān)管。

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The Formation Mechanism and Revitalization of Rural Cultivated Land Idle in the Perspective of Man-land Relationship

——Based on the Case Analysis of F Village in Northeast Sichuan

HE Yang1，WANG Jun2

（1.Institute of National Politics/Research Base of Cultivating Chinese National Community Consciousness，Yunnan University， Kunming 650091;2.School of Public Affairs and Administration，University of Electronic Science and Technology， Chengdu 611731， China）

Abstract：Cultivated land security belongs to the category of non-traditional security.Idle farmland in rural areas is a serious threat to the security of farmland in China，so it is of great practical significance to carry out research on the issue of farmland idleness in rural areas.Based on the case of Village F in northeast Sichuan，this article discusses the idling characteristics，formation mechanism and revitalization strategies of rural cultivated land in the hilly areas of western China.The study found that since the reform and opening-up，the rural arable land in the hilly regions of western China has been scarce，increased，frequent，and alleviated，and the relationship between man and land is an important perspective to understand the rural arable land.The evolution of the characteristics of idle farmland in rural areas is mainly due to the fact that the relationship between people and land has gone through the process of land-dependent，semi land dependent，non land dependent and semi land dependent again.Land-dependent has made villagers highly dependent on land，and rural arable land is rarely idle.Semi land dependent has reduced the villagers’ reliance on land and increased idle farmland in rural areas.Non land dependent makes villagers not dependent on land for the time being，and rural arable land is frequently idle.Semi land dependent again has increased the villagers’ dependence on land，and the idle arable land in rural areas has been eased.In the future，it is necessary to firmly establish the concept of scientific and rational use of arable land，require land contractors to ensure that certain arable land is used for growing food crops，and maintain national food security.In addition，the redistribution reform policy should be initiated in a timely manner for the difficulty to transfer rural idle arable land，and the policy advantages should be used to stimulate land and semi-reliant villagers revitalize the unused arable land that is difficult to circulate in the countryside，and fully release the land dividend.

Key words：human-land relationship;rural arable land idle;types of idle arable land;formation mechanism;redistribution reform

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）