中央一號(hào)文件力保糧食安全

鄒碧穎

2022年全國“兩會(huì)”召開前夕，中央一號(hào)文件正式落地，聚焦糧食安全與鄉(xiāng)村振興話題。

2月22日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》（下稱《意見》）發(fā)布，這也是新世紀(jì)自2004年以來，第19個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件。23日股市，農(nóng)牧飼漁板塊整體呈下跌趨勢，但數(shù)字鄉(xiāng)村、農(nóng)機(jī)、鄉(xiāng)村振興板塊漲幅居前，恒鋒信息、智慧農(nóng)業(yè)、富邦股份、廣西廣電、浙農(nóng)股份、貴廣網(wǎng)絡(luò)等多只個(gè)股漲停。

此次《意見》分為8部分35條細(xì)則，提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，突出年度性任務(wù)、針對(duì)性舉措、實(shí)效性導(dǎo)向，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”。其中包括，開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點(diǎn)。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授程國強(qiáng)向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，從2017年黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到如今，《意見》已是第五個(gè)有關(guān)“鄉(xiāng)村振興”的中央一號(hào)文件。此前出臺(tái)的四份文件都是頂層設(shè)計(jì)、總體布局，尤其2021年的中央一號(hào)文件部署整個(gè)“十四五”時(shí)期的涉農(nóng)工作任務(wù)，而今年《意見》的年度性非常強(qiáng)，主要是部署2022年的重點(diǎn)工作。

程國強(qiáng)分析，今年的中央一號(hào)文件主要按照“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的方針進(jìn)行設(shè)計(jì)與布局。這源自2021年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議研判，今年中國經(jīng)濟(jì)面臨一系列壓力，特別是世紀(jì)疫情沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，要求經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)。此外，習(xí)近平總書記在去年底中央政治局常委會(huì)專題研究“三農(nóng)”工作的會(huì)議上也指出，“必須著眼國家戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤”，特別是“措施要硬，執(zhí)行力要強(qiáng)，確保穩(wěn)產(chǎn)保供，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展”。這些方針均在《意見》中有所落實(shí)體現(xiàn)，2022年提出了一系列具有針對(duì)性的舉措，而且要壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化考核，體現(xiàn)了政策的實(shí)效導(dǎo)向。

程國強(qiáng)認(rèn)為，《意見》的要點(diǎn)可提煉歸納為“一二三四”。一個(gè)總體要求，確保實(shí)現(xiàn)“三穩(wěn)”。即按照“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的政策基調(diào)，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧;兩條基本底線，即牢牢守住保障國家糧食安全的底線、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線;三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理;四個(gè)關(guān)鍵保障，包括擴(kuò)大投入支持、強(qiáng)化金融服務(wù)、加強(qiáng)人才支撐、深化制度供給?？傮w來看，《意見》旨在為中國2022年保持平穩(wěn)健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國泰民安的社會(huì)環(huán)境提供更加堅(jiān)實(shí)的支撐。

為保障糧食安全，2022年中央一號(hào)文件從種子、大豆、耕地、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面，推出了一套組合拳式的綜合舉措，并就相關(guān)工作壓實(shí)了責(zé)任與考核機(jī)制。

《意見》指出，堅(jiān)持中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。

實(shí)際上，近兩年，盡管東北臺(tái)風(fēng)、河南水災(zāi)等較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害相繼發(fā)生，2021年中國全國糧食總產(chǎn)量仍實(shí)現(xiàn)13657億斤，連續(xù)七年保持在1.3萬億斤以上，被稱作“十八連豐”。但中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食與食物安全研究中心主任王宏廣接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)曾介紹，中國糧食安全問題的核心已由口糧安全轉(zhuǎn)變?yōu)轱暳霞Z安全，本質(zhì)是肉類安全、食物安全。中國的口糧自給率為98%，糧食自給率為86%，這不能掩蓋食物隱性自給率為70%的事實(shí)。

值得注意的現(xiàn)象是，中國糧食進(jìn)口量在近年來不斷攀升。2021年中國全年累計(jì)進(jìn)口糧食16454萬噸，同比增18.1%，約為中國糧食產(chǎn)量的24%，創(chuàng)下歷史新高。其中，大豆占糧食全年進(jìn)口總量的58.7%。同時(shí)，玉米、大麥、高粱、大米去年的進(jìn)口總量均創(chuàng)新高，小麥為次高。另一面，進(jìn)口糧食的安全性也很難實(shí)現(xiàn)100%的保證。新冠肺炎疫情發(fā)生后，俄羅斯、印度、越南等產(chǎn)糧國家曾宣布推出部分糧食出口的臨時(shí)性限制措施，一度增添中國對(duì)糧食安全的隱憂。2月22日，普京突然下令對(duì)烏克蘭展開軍事行動(dòng)，國際糧市的穩(wěn)定性再度引發(fā)擔(dān)憂。

更何況，國際糧價(jià)去年大幅上漲，已經(jīng)觸發(fā)了些許焦慮。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)顯示，2022年1月國際食品價(jià)格指數(shù)上升至135.7點(diǎn)，創(chuàng)近十年來最高紀(jì)錄。去年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健撰文指出，糧食安全是“國之大者”，必須抓緊抓實(shí)，確保糧食面積、產(chǎn)量不掉下來，供給、市場不出問題，真正做到以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對(duì)外界環(huán)境的不確定性。

對(duì)此，《意見》部署：穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量，大力實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程，保障“菜籃子”產(chǎn)品供給，合理保障農(nóng)民種糧收益，統(tǒng)籌做好重要農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控，落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)階段性任務(wù)，大力推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提升農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)應(yīng)用水平，加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，有效防范應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害。

程國強(qiáng)總結(jié)，中國糧食安全的涵義正在不斷深化，不僅指過去基本口糧自給的安全，還瞄準(zhǔn)了整個(gè)食物安全。此次《意見》首先提出守好米袋子，即穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量;第二提出抓牢油罐子，即針對(duì)目前自給率偏低的現(xiàn)象，實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程;第三提出要拎穩(wěn)菜籃子，保障菜籃子產(chǎn)品供給。而在這背后，還存在三個(gè)非常重要的保障措施——

程國強(qiáng)分析，第一，是抓好糧食安全與耕地保護(hù)工作的黨政同責(zé)。第二，提高農(nóng)民與地區(qū)的產(chǎn)糧積極性。例如，《意見》提出讓農(nóng)民種糧有利可圖，健全農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制，2022年適當(dāng)提高稻谷、小麥最低收購價(jià)，穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼和稻谷補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋。加大產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度。

“今年要擴(kuò)大大豆種植，整體大豆擴(kuò)種規(guī)模要達(dá)到2200萬畝，恢復(fù)到2020年的水平，采取了兩個(gè)很重要的措施。一個(gè)是東北調(diào)結(jié)構(gòu)，縮減玉米種植、擴(kuò)大大豆種植。東北已經(jīng)明確提出，大豆生產(chǎn)者的補(bǔ)貼比玉米高200元以上，甚至有的地區(qū)高出300元錢，讓農(nóng)民種大豆有基本的收益，愿意種大豆。第二是在黃淮海、西南等地區(qū)，推廣玉米、大豆帶狀復(fù)合種植模式。大豆、玉米是一個(gè)具有土地競爭性的產(chǎn)品，種大豆就不能種玉米，但在南方、在黃淮海地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)間種，通過改善技術(shù)模式與生產(chǎn)模式，在不減少玉米種植規(guī)模的同時(shí)間種大豆，這樣，農(nóng)民既可以掙到玉米的錢，還可以通過種大豆增收一部分。”程國強(qiáng)說。

《意見》部署，加大耕地輪作補(bǔ)貼和產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度，集中支持適宜區(qū)域、重點(diǎn)品種、經(jīng)營服務(wù)主體，在黃淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復(fù)合種植，在東北地區(qū)開展糧豆輪作，在黑龍江省部分地下水超采區(qū)、寒地井灌稻區(qū)推進(jìn)水改旱、稻改豆試點(diǎn)，在長江流域開發(fā)冬閑田擴(kuò)種油菜。開展鹽堿地種植大豆示范。支持?jǐn)U大油茶種植面積，改造提升低產(chǎn)林。

對(duì)于第三個(gè)重要的保障舉措，程國強(qiáng)指出，是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐：“其一，《意見》在去年的基礎(chǔ)上，繼續(xù)大力推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)，通過實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)方案促進(jìn)種子的突破，以提高單產(chǎn)。未來農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全的根本出路在于科技創(chuàng)新，種子是關(guān)鍵。其二，《意見》提出，提升農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)應(yīng)用水平。隨著大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移、離開農(nóng)業(yè)，主要的農(nóng)作物種植必須靠現(xiàn)代農(nóng)機(jī)裝備來支撐，現(xiàn)在很多品種都實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化，但自強(qiáng)自立的程度還不夠，因此今后一定還要提升農(nóng)機(jī)的裝備研發(fā)應(yīng)用水平，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐更牢固。”

值得關(guān)注的是，《意見》還提出啟動(dòng)農(nóng)業(yè)生物育種重大項(xiàng)目。此前的1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部總農(nóng)藝師、發(fā)展規(guī)劃司司長曾衍德介紹，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)是新一代生物育種技術(shù)的重要方面，也是發(fā)展最成熟、應(yīng)用最廣泛的新技術(shù)。中國轉(zhuǎn)基因品種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用試點(diǎn)正有序推進(jìn)。

除了種植本身，保障糧食安全的另一大抓手是耕地保護(hù)。

《意見》提出，落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。

實(shí)際上，商務(wù)部研究院研究員梅新育最近根據(jù)2021年8月發(fā)布的第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，對(duì)比分析此前歷年耕地面積、農(nóng)作物總播種面積、有效灌溉面積數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)中國耕地有效灌溉面積可能已經(jīng)減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達(dá)到8%左右。此外，該調(diào)查公報(bào)顯示，中國64%的耕地分布在秦嶺-淮河線以北，亦即其穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)比南方耕地更依賴灌溉設(shè)施;加之有效灌溉面積發(fā)生這樣大幅度減少，對(duì)中國糧食安全的警示更加強(qiáng)烈。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任杜鷹在2020年也曾撰文指出，中國13個(gè)糧食主產(chǎn)省中，糧食凈調(diào)出省已減少到6個(gè);11個(gè)產(chǎn)銷平衡省中，有9個(gè)省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現(xiàn)在的58%;7個(gè)主銷區(qū)省糧食平均自給率從本世紀(jì)初的61%快速下滑到目前的24%，以東北為代表的糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)壓力越來越大。中國糧食生產(chǎn)的區(qū)域結(jié)構(gòu)矛盾正在凸顯。

對(duì)此，《意見》要求，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵(lì)利用“四荒”資源，不與糧爭地。落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡政策，建立補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)全程監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當(dāng)。改進(jìn)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法。加大耕地執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。強(qiáng)化耕地用途管制，嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地等等。

“這樣一種耕地保護(hù)措施，核心就是防止耕地的非農(nóng)化、非糧化，確保糧食基本的種植面積?！背虈鴱?qiáng)分析說。

此次《意見》也突出了糧食安全的責(zé)任落實(shí)?！扒皟商焯崃思Z食安全，省長要抓、書記要抓、黨政同責(zé)，今年就是在黨政同責(zé)基礎(chǔ)上抓考核，要見實(shí)效，這是第一個(gè)責(zé)任?！背虈鴱?qiáng)分析指出，對(duì)耕地保護(hù)，《意見》也明確黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，而且要考核、見實(shí)效。除了穩(wěn)定面積、保護(hù)耕地，還要提升土地質(zhì)量和生產(chǎn)率，今年再建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

今年1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司司長郭永田介紹，建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件顯著改善，抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升，重災(zāi)區(qū)少減產(chǎn)、輕災(zāi)區(qū)保穩(wěn)產(chǎn)、無災(zāi)區(qū)多增產(chǎn)。畝均節(jié)本增效可以達(dá)到500多元。而據(jù)悉，2021年中國累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9.06億畝?！度珖邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》的階段目標(biāo)之一是，到2025年建成10.75億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，同時(shí)改造提升1.05億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定確保1.1萬億斤以上的糧食產(chǎn)能。

此次《意見》提出，2022年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝。同時(shí)，對(duì)農(nóng)田灌溉水利配套建設(shè)、黑土地保護(hù)、鹽堿地的分類改造與適度開發(fā)等進(jìn)行了部署。

值得注意的是，土地方面，《意見》還提出，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點(diǎn)。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記。穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。推動(dòng)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)。等等。

此外，《意見》提出，堅(jiān)持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與，啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案，因地制宜、有力有序推進(jìn)。堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效，求好不求快，把握鄉(xiāng)村建設(shè)的時(shí)效度。對(duì)此，北京在明律師事務(wù)所的一篇分析文章指出，前幾年個(gè)別省份大規(guī)模開展“村莊撤并”行動(dòng)引發(fā)了大量輿情，已經(jīng)引起中央的高度警惕。問題的核心之一就是基層政府和村集體無視民意試圖“硬搞”。中央一號(hào)文件的上述表態(tài)無疑是對(duì)這種錯(cuò)誤做法的明確否定，也是為鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域村民自治落實(shí)落地注入了一針強(qiáng)心劑。

《意見》針對(duì)接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也在防止規(guī)模性返貧、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)等方面進(jìn)行了大篇幅的部署。其中，大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案，實(shí)施“拯救老屋行動(dòng)”，鼓勵(lì)在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務(wù)，諸多內(nèi)容同樣值得關(guān)注。