國家疾控局“三定方案”公布，疾控體系改革啟動

辛穎

2022年2月16日，“中國機構(gòu)編制網(wǎng)”發(fā)布《國家疾病預防控制局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國家疾病預防控制局“三定方案”正式公布。成立近九個月后，國家疾控局職能、機構(gòu)、編制終于明晰。

根據(jù)“三定方案”，國家疾控局是國家衛(wèi)健委管理的國家局，副部級，下設(shè)十個副司局級部門，總編制170名。2021年5月13日，國家疾控局在北京正式掛牌，局長由國家衛(wèi)健委副主任王賀勝擔任，四名副局長來自衛(wèi)健、疾控系統(tǒng)，均有醫(yī)學背景。

“確定疾控部門的獨立地位、提升行政級別、增加編制，都是對新冠疫情中暴露出的疾控話語權(quán)不足等問題予以回應?！蔽錆h大學全球健康學院副教授王全對《財經(jīng)·大健康》分析。

此前，中國的疾控體系為國家、省、地市和區(qū)縣四級，分為行政和業(yè)務(wù)兩條線。行政上，各級衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)疾控管理機構(gòu);另一條線是疾控中心體系。中國疾控中心作為國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位，在業(yè)務(wù)上對各級疾控中心進行指導，但并非垂直管理，地方疾控中心仍從屬于同級別的衛(wèi)健委行政部門。

伴隨國家疾控局“三定方案”公布，國家衛(wèi)健委部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)作出調(diào)整：撤銷疾病預防控制局、綜合監(jiān)督局;原醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司，衛(wèi)生應急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮中心）更名為醫(yī)療應急司。

疾控系統(tǒng)人才流失、基層公共衛(wèi)生隊伍萎縮、重醫(yī)輕防等問題存在已久。“新冠肺炎疫情防控過程中，暴露出我國疾病預防控制體系存在的能力不強、機制不活、動力不足、防治不緊密等主要問題?！眹壹部鼐指本珠L、中國工程院院士沈洪兵，近日在《中華流行病學雜志》刊文指出，要“抓住改革發(fā)展的戰(zhàn)略性機遇，盡快補齊當前疾病預防控制體系存在的短板和弱項”。

多名衛(wèi)健系統(tǒng)、疾控中心系統(tǒng)人士對《財經(jīng)·大健康》記者分析，從新的職權(quán)劃分來看，國家疾控局更加聚焦與傳染病相關(guān)的防控、應急處置，并增加了相應的執(zhí)法權(quán)，而對非傳染性的重大疾病、慢性病的防控管理，仍保留在國家衛(wèi)健委的醫(yī)療應急司職權(quán)中。

“在大的公共衛(wèi)生體系下，如何將交錯關(guān)聯(lián)的職能拆分開來，是在國家疾控局職能劃定中討論較多的議題。”一位疾控系統(tǒng)人士說。

各方翹首以盼后續(xù)的方案出臺，這場自上而下的改革才剛剛開始。

新成立的國家疾控局內(nèi)設(shè)兩個綜合監(jiān)督司，綜合監(jiān)督一司主要負責醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)的傳染病防治體系監(jiān)督，綜合監(jiān)督二司承擔環(huán)境衛(wèi)生、學校衛(wèi)生等公共衛(wèi)生監(jiān)督職能，均有依法組織查處重大違法行為的權(quán)責。

對疾控人來說，國家疾控局接手“執(zhí)法權(quán)”并不陌生。在2002年非典疫情暴發(fā)前，中國的衛(wèi)生防疫站體系就同時承擔傳染病管理和衛(wèi)生監(jiān)督兩大職能。

1953年起，全國自上而下建起省、地（市）、縣各級衛(wèi)生防疫站體系，最初負責預防性和經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督與傳染病管理，后拓展到環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、學校衛(wèi)生、放射衛(wèi)生以及傳染病控制等領(lǐng)域。

一個部門同時負責監(jiān)督和執(zhí)法，“（衛(wèi)生防疫工作）合格不合格都是防疫站說了算，不合格就罰款，（這種制度）逐漸出現(xiàn)問題”。一名地方疾控人士回憶，比如發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構(gòu)沒有及時上報傳染病，防疫站就直接罰款，反而不重視指導醫(yī)院怎么掌握診斷標準。

2021年5月13日，國家疾病預防控制局正式掛牌。圖/人民視覺

彼時，公共衛(wèi)生監(jiān)督工作是衛(wèi)生防疫工作的重要組成部分，其收入也占了整個衛(wèi)生防疫站有償服務(wù)收入的“大半江山”。

2000年初，山東省魚臺縣衛(wèi)生防疫站工作人員刊文指出，當時絕大多數(shù)地方政府沒有衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項經(jīng)費，工作經(jīng)費大部分要靠有償服務(wù)收入來解決，經(jīng)費不足使公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作無法改善;由于政府投入不足，在有些地方，“創(chuàng)收”成了左右公共衛(wèi)生監(jiān)督工作的主導因素。

在監(jiān)督與執(zhí)法分離的觀點被反復提及后，之后的改革將其納入。2002年非典疫情暴發(fā)后，國家重塑疾控體系，將衛(wèi)生防疫站體系一分為二，分別組建各級疾控中心和衛(wèi)生監(jiān)督所：疾控中心成為公益一類事業(yè)單位，其職能定位是技術(shù)指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權(quán)力;監(jiān)督執(zhí)法這類行政職能，由各地衛(wèi)健委下屬衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局擔當。

此后，疾控中心的工作話語權(quán)被日漸弱化?！凹部刂行闹v的內(nèi)容，想聽就聽，不想聽你也沒辦法。”上述地方疾控人士回憶。

如今，在新一輪的改革中國家疾控局重掌執(zhí)法權(quán)，“與20年前完全不可同日而語了”，一名衛(wèi)生系統(tǒng)人士對《財經(jīng)·大健康》記者分析，最大的不同是整個社會的法治意識轉(zhuǎn)變，社會進步產(chǎn)生約束規(guī)范?！霸谶^去，權(quán)力似乎被無限放大了，現(xiàn)在都和責任掛鉤，全民的法律意識增強，執(zhí)法人員也要隨時隨地接受民眾的監(jiān)督?！?/p>

在地方，疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督局各自發(fā)展了近20年，如今將兩者融合在一起，并非易事。

“本市衛(wèi)生監(jiān)督局有40多人，市衛(wèi)健委才不到100人，不太可能像國家層面那樣，直接把衛(wèi)生監(jiān)督局全部并入市疾控局?！币幻屑壖部刂行呢撠熑烁嬖V《財經(jīng)·大健康》記者，國家疾控局“三定方案”公布后，地方立刻組織討論改革方案，但各級疾控部門的職能如何定位，還要等國家的具體方案?！叭绻麑⒁徊糠謭?zhí)法權(quán)劃撥到作為事業(yè)單位的疾控中心，可能也存在一定的問題?！?/p>

在理順國家疾控局職能的同時，國家衛(wèi)健委部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能也進行了拆分和重組。

此前，與疾控相關(guān)的行政職能分散在國家衛(wèi)健委多個部門中，以衛(wèi)健委疾控局為主，同時，衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局下設(shè)公共衛(wèi)生醫(yī)療管理處、基層衛(wèi)生健康司下設(shè)基本公共衛(wèi)生處等。此外，應急辦承擔衛(wèi)生應急和緊急醫(yī)學救援工作，并擁有指導衛(wèi)生應急體系和能力建設(shè)、發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置信息等職能。

此次調(diào)整，一部分分散的職能得以整合。如，對傳染病醫(yī)院及其他公立醫(yī)院疾控工作的管理權(quán)，從衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局剝離，由國家疾控局負責。

在職責分工方面，此次改革將疾病預防控制和衛(wèi)生應急兩大業(yè)務(wù)又做了兩次“一分為二”：疾病預防控制方面，傳染病防控歸疾控局，慢性病由衛(wèi)健委主導;而衛(wèi)生應急職能，一部分在疾控局應急處置司，一部分在衛(wèi)健委的醫(yī)療應急司。

第一個“一分為二”，將慢性病的防控從疾控系統(tǒng)調(diào)整到衛(wèi)健委系統(tǒng)，陜西省山陽縣衛(wèi)健局原副局長徐毓才分析，“這意味著慢病的防控將更加依賴醫(yī)療機構(gòu)?！?/p>

國內(nèi)在慢性病防治上長期存在“重治療、輕預防”的傾向，此次改革曾被寄予補齊“短板”的厚望。事實上，在2002年中國疾控中心組建時，最主要的新增職能就是預防控制慢性非傳染性疾病等功能。

“疾病種類的劃分多是根據(jù)管理上的需要，比如艾滋病、結(jié)核病其實既是傳染病，也屬于慢病?！鄙鲜黾部叵到y(tǒng)人士解釋，對于全人群的慢病發(fā)展、研究、預防，需要專業(yè)機構(gòu)來做。

“如果疾控部門不做慢病防控還能叫疾控嗎？”徐毓才擔心，在醫(yī)療機構(gòu)主導下的慢病預防可能會被逐漸弱化。

在王全看來，慢性病預防工作多年來做得“不夠好”，是因為疾控的基層體系不夠完善。慢病預防和治療需要依靠網(wǎng)格管理，城市靠社區(qū)，農(nóng)村靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而新冠疫情暴發(fā)以來，國內(nèi)已經(jīng)有了能夠滲透到每個網(wǎng)格的醫(yī)療機構(gòu)，但疾控機構(gòu)仍沒有這樣的觸手?！半m然醫(yī)院注重臨床治療和經(jīng)濟利益，其做好慢病管理是有挑戰(zhàn)的，但既然這么多年，疾控體系都沒有搭建好，交給醫(yī)療機構(gòu)主導也不失為更優(yōu)的選擇?！?/p>

對于將衛(wèi)生應急工作一分為二，徐毓才認為，“在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應急處置往往都是綜合性的，而醫(yī)療應急只是衛(wèi)生應急中很小一部分，如此分開后，疾控局的應急處置司和衛(wèi)健委醫(yī)療應急司誰來主導（應急處置工作）？”徐毓才期待，后續(xù)國家出臺的文件能夠進一步理順各級衛(wèi)生、疾控部門的職能分工。

作為中國公共衛(wèi)生版圖的兩大組成部分，疾控與醫(yī)療機構(gòu)如何合作？國家疾控局副局長沈洪兵在上述刊文中表示：要在公立醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立公共衛(wèi)生科，推動將疾控工作納入醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的績效考核，同時探索在醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建立專兼職疾控監(jiān)督員制度，督促落實傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告責任。

為了加強醫(yī)防融合，沈洪兵也提出雙向培訓，對醫(yī)療機構(gòu)臨床醫(yī)師進行公共衛(wèi)生相關(guān)技能培訓，對疾控機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員開展相應臨床技能培訓，推動疾控機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)在科研培訓和業(yè)務(wù)技術(shù)等方面開展橫向合作。

此次改革的文件，尚未涉及中國疾控中心以及地方疾控中心未來的歸屬。中國疾控中心目前的官網(wǎng)顯示，其仍屬國家衛(wèi)生健康委直屬事業(yè)單位。

中國疾控中心首任主任李立明曾在新冠疫情暴發(fā)后設(shè)想疾控架構(gòu)如此改革：“將國家疾控中心歸為國務(wù)院直屬管理，建成一個具有行政管理和專業(yè)技術(shù)支撐的國家疾控管理局，進一步加強疾控部門在處理公共衛(wèi)生事務(wù)中的角色與職權(quán)。”

多位疾控系統(tǒng)人士曾分析，中國疾控中心會成為國家疾控局的直屬單位?！坝捎诙鄻I(yè)務(wù)交叉，疾控中心可能要同時面對衛(wèi)健委和疾控局的工作協(xié)調(diào)。”上述疾控系統(tǒng)人士分析。

除了頂層架構(gòu)，疾控體系的垂直管理也尤為重要。李立明曾表示，希望通過對公共衛(wèi)生體制機制的改革，疾控機構(gòu)能夠上下一條線，“今后最基層的一定是對中央負責的，這樣才能在第一時間得到信息”。

疾控待遇低的問題一直為系統(tǒng)內(nèi)所關(guān)注。在2009年醫(yī)改后，被劃分為公益一類事業(yè)單位的各級疾控中心不能提供市場化服務(wù)，人員工資和運行經(jīng)費全部由財政負擔。同級別的疾控人員薪酬待遇普遍低于同級公立醫(yī)院和公務(wù)員人均收入。

2017年3月財政部出臺《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》，要求疾控中心取消預防性體檢費和停征衛(wèi)生檢測費、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費。此后，中央政府要求各級財政對疾控中心擔負起更大的財政補助責任。

但很多地方財政補貼不足，人才流失嚴重?！耙咔楹筮@兩年，不少專業(yè)疾控人員被挖到疫苗企業(yè)?！鄙鲜黾部厝耸空f。

沈洪兵在其文章中談及“疾控待遇”表示：推進疾控機構(gòu)體制機制創(chuàng)新，在實行財政全額保障政策的同時，建立保障與激勵相結(jié)合、符合疾控機構(gòu)特點的運行新機制。

新冠疫情之后，面對經(jīng)費瓶頸，地方疾控中心重新探索“收費”模式，福建三明、山東等地出臺規(guī)定，允許疾控中心開展橫向合作或委托性技術(shù)服務(wù)，提供核酸檢測服務(wù)便是其中之一。

中華醫(yī)學會副會長、中國疾控中心原副主任梁曉峰對這些探索給予了肯定，他曾在2021年表示，允許疾控中心獲得有償服務(wù)收入，在一定程度上調(diào)動了工作人員的積極性，同時各疾控中心一定要明確自身公益性的定位，避免過于依賴對外收費服務(wù)，應該讓對外服務(wù)的盈利作為機構(gòu)收入的補充。

在現(xiàn)有的頂層設(shè)計下，如何才能筑好各級疾控體系？有待國家出臺后續(xù)的文件推動改革。