管轄權(quán)讓渡下的海域執(zhí)法問題評析

張晏瑲

內(nèi)容提要:國家在一般情況下可以通過加入國際組織或條約的方式，將一部分主權(quán)權(quán)利自主有限讓渡給某一組織或者某一合作關(guān)系的國家，通過參與合作的途徑共享這一部分主權(quán)權(quán)利，以實現(xiàn)國家利益的最大化。美國自2019年起派遣海岸警衛(wèi)隊到南海地區(qū)活動，以作為與中國對抗的新手段?？紤]到美國海岸警衛(wèi)隊在南?；顒拥默F(xiàn)狀，結(jié)合我國《海警法》頒布產(chǎn)生的影響，美國未來很有可能與南海沿岸國簽訂“隨船觀察員協(xié)定”，獲得所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”的管轄權(quán)并以此進行漁業(yè)執(zhí)法。針對美國在南海可能展開的新行動，我國宜將南海沿岸國列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”管轄權(quán)的重點觀察對象，與南海周邊國家簽訂雙邊協(xié)定，展開友好合作，完善《海警法》的配套措施，以維護我國在南海的固有權(quán)利和主張。

2021年1月，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合發(fā)布了一項海上戰(zhàn)略報告《海上優(yōu)勢：綜合全域海軍力量獲勝之道》，公開將中國列為最緊迫、最長期的戰(zhàn)略威脅，指責中國在南海開展所謂侵略性海上行動，并試圖構(gòu)建有利于自己的國際秩序，稱美國三軍力量將通過加大海軍力量投射、強化與盟友及伙伴國的合作來對抗“中國威脅”。(1)U.S. Marine Corps, U.S. Navy, U.S. Coast Guard, Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power. http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2020/12/TriServiceStrategy_Advantage-at-Sea_202012.pdf [2022-09-01].作為南海域外國家，美國將南海視為對其本國及盟友與伙伴國具有重要影響的海域，將南海作為與中國進行戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵舞臺，向其盟友與伙伴國發(fā)出在南海對中國開展戰(zhàn)略競爭與對抗的號令。(2)參見余敏友：《美國南海政策的新發(fā)展及對我國的挑戰(zhàn)——評蓬佩奧南海聲明》，《邊界與海洋研究》2020年第5期，第8—10頁。此外，美國國家安全顧問布萊恩在一份聲明中稱，要在西太平洋設立海岸警衛(wèi)隊巡邏基地，部署新一代快速反應巡邏艦，在南海打擊所謂中國的“非法捕魚”行為以及“在其他沿岸國的專屬經(jīng)濟區(qū)對他國漁船的騷擾活動”。(3)Statement from National Security Advisor Robert C. O’Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-01].美國過去在南海的所作所為，一方面試圖推動南海問題的多邊化和復雜化，另一方面在南海制造事端，挑撥中國與周邊國家的關(guān)系，對中國進行軍事挑釁和武力威脅。(4)參見余敏友：《美國南海政策的新發(fā)展及對我國的挑戰(zhàn)——評蓬佩奧南海聲明》，《邊界與海洋研究》2020年第6期，第10—11頁。派遣海岸警衛(wèi)隊到南海地區(qū)活動，是美國自2019年以來應對中國所謂“海上灰色地帶行動”的新舉措。針對此舉，我國應盡早謀劃，以面對未來可能的美方挑戰(zhàn)。

本文通過分析美國海岸警衛(wèi)隊在南海活動的現(xiàn)狀和法律依據(jù)，預測其未來在南海海域可能展開的行動，對美國海岸警衛(wèi)隊在南海海域可能進行的管轄權(quán)讓渡的行為進行評析，并提出我國應采取的措施建議。美國未來可能通過與南海沿岸國簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式，取得所謂的“專屬經(jīng)濟區(qū)”的管轄權(quán)，通過管轄權(quán)讓渡的方式在南海沿岸國“專屬經(jīng)濟區(qū)”進行漁業(yè)執(zhí)法，擾亂南海局勢，挑戰(zhàn)中國在南海的固有權(quán)利和主張。美國這一可能行為不符合國際法基本原則的要求，將侵犯我國的主權(quán)權(quán)利和其他海洋權(quán)益。我國應將南海沿岸國列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”管轄權(quán)的重點觀察對象，聯(lián)合南海周邊國家簽訂友好合作的雙邊協(xié)定，同時對我國頒布的《海警法》進一步配套完善，以應對美國在南海可能展開的新行動。

一、在南海實施管轄權(quán)讓渡的背景與新趨勢

海警在海洋權(quán)利保障中發(fā)揮了重要作用，因其與海軍相比不會被認作是主權(quán)的高調(diào)象征，有越來越多的國家選擇在敏感的海上局勢中選擇部署海警?；诖?，以下擬分析美國通過其海岸警衛(wèi)隊在南海實施管轄權(quán)讓渡的背景及最新發(fā)展趨勢。

(一)在南海實施管轄權(quán)讓渡的背景

近幾年，海警在亞太地區(qū)海洋權(quán)益爭端中成為一支越來越重要的力量工具，地位作用不斷上升，各國紛紛全方位加強海警組織建設。(5)The Era of Coast Guards in The Asia Pacific Is Upon Us, States News Service, March 8, 2017; Le Mière, Christian, Policing The Waves: Maritime Paramilitaries in the Asia-Pacific, Survival, Vol. 53, No. 1, 2011, pp. 133-146.目前，我國周邊海域局勢不穩(wěn)，周邊國家海洋力量不斷上升，海洋安全形勢面臨諸多新挑戰(zhàn)。為了規(guī)范和保障海警機構(gòu)履行職責，維護國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，我國于2021年1月22日通過《中華人民共和國海警法》。(6)中華人民共和國主席令第七十一號。其中第二十一條明確規(guī)定，外國艦船若拒絕服從命令，中國海警機構(gòu)有權(quán)采取強制驅(qū)離、強制拖離等措施。這顯然是極為強硬的姿態(tài)，彰顯了中國捍衛(wèi)國家利益、守護國家安全的決心。同時，《海警法》規(guī)定，中國海警有權(quán)對非法載運武器、國家機密資料等物品的船舶采取行動，在中國管轄海域非法作業(yè)的別國船只，若拒不配合調(diào)查和處理，使用其他措施不足以制止違法行為的，中國海警也有權(quán)力使用武力。(7)《中華人民共和國海警法》第四十七條。

我國《海警法》明確賦予海警實際使用武器的權(quán)力，這將對侵犯中國海洋權(quán)益的國家和人員形成有效震懾。《海警法》頒布后，美日菲等國家有較大的反應。(8)Unified Approach Necessary to Deter China from Using New Coast Guard Law in South China Sea, The Economic Times, February 12, 2021.美日之間熱線不斷，雙方同意強化美日同盟的共識，實現(xiàn)“自由開放的印太”，并指出印太地區(qū)的安全局勢已日益趨向緊張。(9)Office of The Spokesperson, U.S. Department of State, Secretary Blinken’s Call with Japanese Foreign Minister Motegi, January 26, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-japanese-foreign-minister-motegi/ [2022-10-18].而菲律賓的緊張程度不亞于美日，基于中菲南海爭議和南海廣泛存在的漁業(yè)爭議，菲律賓認為中國《海警法》會對菲律賓南海主張帶來“挑戰(zhàn)”，給菲律賓漁民在南海捕魚的安全帶來“威脅”。菲律賓國防分析師切斯特·卡保茲表示，中國 《海警法》“改變了游戲規(guī)則”，因為它把原本用于維持治安、搜索和救援的“白色”力量變成了具有威脅性的“灰色”力量。(10)‘It’s a time bomb’: Philippine analysts say Beijing’s coastguard law sets stage for armed conflict in South China Sea, https://www.google.com/amp/s/amp.scmp.com/week-asia/politics/article/3119447/its-time-bomb-philippine-analysts-say-beijings-coastguard-law[2022-09-01].

在我國《海警法》頒布前，美國就將中國海警視為世界上最大的海岸警衛(wèi)隊，稱“其艦隊中擁有的船體數(shù)量超過了所有地區(qū)鄰國的船體數(shù)量總和”。(11)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-09-01].近些年，南海問題在美國對外政策關(guān)切中的排序明顯提升，美國意圖通過對中國軍事力量發(fā)展進行渲染，將中國塑造成“危險者”的身份來為美國在南海地區(qū)的軍事行動尋找合理性。(12)參見張暢、張衛(wèi)強：《安全化：美國建構(gòu)南?！昂叫凶杂伞眴栴}的話語和行動》，《戰(zhàn)略決策研究》2020年第4期，第42—45頁。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(13)United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 U.N.T.S. 397 (entered into force 16 November 1994).(以下簡稱《公約》)的出臺，擴大了沿海國行使管轄權(quán)和主權(quán)權(quán)利的范圍，也為各沿海國通過海軍或海警進行海域執(zhí)法提供了理由。(14)《聯(lián)合國海洋法公約》第二條、第五十六條。一國海軍在有爭議海域的存在，可能被認為是對其他爭議國的挑釁或敵對。相比之下，海警在各國的海洋權(quán)利保護中發(fā)揮了重要作用，海警不會被認作是主權(quán)的高調(diào)象征，因此有越來越多的國家在敏感的海上局勢中選擇部署海警的船只和人員。(15)S Bateman, The Growing Significance of Coast Guards in the Asia-Pacific: A Quiet Development in Regional Maritime Security (2006) 20 Ocean Yearbook 505-531, p. 508.

2018年我國海警制度改革，“海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，中國海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責”(16)參見《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，中國政府網(wǎng)，2018年6月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/23/content_5300665.htm[2022-09-01]。。美國認為，我國在利用不對稱優(yōu)勢，使用海警和海上民兵等這類身份模糊的準軍事力量，企圖打破軍民界限，進行“海上灰色地帶行動”，與美國進行“無限制的對抗”。(17)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-10-18]；Michael J. Mazarr, Mastering The Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-01].所謂“海上灰色地帶行動”(maritime gray zone operation)，是指美國所稱的中國不運用軍事威脅或蠻力，而是采用海軍、海警和人民武裝力量海上民兵等“三個海上力量”對美國及其伙伴和盟友在“灰色地帶”采取漸進和壓迫性的行動，從而不戰(zhàn)而勝。(18)Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，War Without Gun Smoke: China’s Paranaval Challenge in the Maritime Gray Operation, in Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，eds.，China’s Maritime Gray Zone Operations，pp.1-2.美國也曾公開表示，美軍在南海將不再區(qū)分中國的海軍、海警與海上民兵。(19)Financial Times, US warns China on aggressive acts by fishing boats and coast guard, https://www.ft.com/content/ab4b1602-696a-11e9-80c7-60ee53e6681d[2022-09-01].基于上述美國對于中國行為的認識，美國認為其海軍礙于身份和功能限制，無法有效應對中國的不對稱手段，于是軍方和戰(zhàn)略界達成了投入海岸警衛(wèi)隊和其他民間力量與中國對抗的共識，決定派出海岸警衛(wèi)隊赴南海地區(qū)活動。(20)參見陳永:《精準修正主義與美國對華海上“灰色地帶”策略》，《世界經(jīng)濟與政治》2019年第9期，第52—53頁；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea,https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01]。2019年1月，美國海岸警衛(wèi)隊陸續(xù)派出“博索夫”號、“斯特拉頓”號、“梅隆”號輪流部署在西太平洋，接受第七艦隊指揮，其間多次單獨或聯(lián)合海軍艦只穿越南海和臺灣海峽，并與菲律賓、馬來西亞和印尼的海上執(zhí)法力量進行了聯(lián)合演習，其海上巡邏機也于2019年6月底短期部署在日本三澤基地。(21)United States Coast Guard Annual Performance Report, Fiscal Year 2019, https://www.uscg.mil/Portals/0/documents/budget/FY19-USCG-APR.pdf[2022-09-01].

美國海岸警衛(wèi)隊當前在南海的活動還相當有限，但美方極為重視海岸警衛(wèi)隊在南海的行動，認為其擁有區(qū)域性的伙伴關(guān)系和加強海上執(zhí)法制度的經(jīng)驗，具有獨特的優(yōu)勢，可以滿足在南海爭議海域加強治理的需要。(22)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-10-18].多年來，美國海岸警衛(wèi)隊一直與菲律賓等南海沿岸國聯(lián)系密切。例如，過去的三年間美國協(xié)助培訓了1500名菲律賓海上執(zhí)法人員并于2019年開展了兩次聯(lián)合演練;(23)參見閆巖：《法律的邊界：談美國海岸警衛(wèi)隊來南海“執(zhí)法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-09-01]。還資助了于2015年設立的菲國家海岸監(jiān)視中心(National Coast Watch Center)，協(xié)助菲律賓提升海域感知能力。(24)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-01]; Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].美國海岸警衛(wèi)隊多次以贈送或售賣巡邏艇的方式幫助越南增強海上執(zhí)法實力；(25)The Stars and Stripes, Coast Guard Planning to base Three Fast-response Cutters on Guam, Commandant Says, October 22, 2019, https://www.stripes.com/news/pacific/coast-guard-planning-to-base-three-fast-response-cutters-on-guam-commandant-says-1.604094[2022-09-01].還通過與越南漁業(yè)管理局簽署諒解備忘錄，加強技術(shù)支持和信息互享，以深化兩國執(zhí)法機構(gòu)的合作。

多邊協(xié)作領(lǐng)域內(nèi)，在東南亞海上執(zhí)法倡議(Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative)以及東南亞合作與培訓(Southeast Asia Cooperation and Training)機制下，美國與印尼、馬來西亞等眾多南海沿岸國定期舉行多邊聯(lián)合演習。(26)MC2 Christopher Veloicaza, 22 Nations Participate Virtually in 19th Southeast Asia Cooperation and Training, July 21, 2020, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2281799/22-nations-participate-virtually-in-19th-southeast-asia-cooperation-and-training/[2022-10-18]; Commander, Logistics Group Western Pacific, 17th Southeast Asia Cooperation and Training Exercise Kicks-Off with 9 Nations, Aug. 27, 2018, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1613833/17th-southeast-asia-cooperation-and-training-exercise-kicks-off-with-9-nations/[2022-09-01]; Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,”https://transportation.house.gov[2022-10-18]； Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].

(二)在南海實施管轄權(quán)讓渡的新趨勢

作為美國介入南海事務的新手段，美國海岸警衛(wèi)隊在南海活動具有特殊的優(yōu)勢。美國海岸警衛(wèi)隊作為國家權(quán)力工具的獨特定位，為降低南海風險提供了一個務實的方法。(27)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01].

美國前國務卿蓬佩奧于2020 年 7 月發(fā)表針對南海海洋主張的立場聲明，全面否定中國主張的南海權(quán)益的合法性，此舉標志著美國的南海政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。美國政府實際上已經(jīng)拋棄了過去“不持立場”的政策論述，公開選擇明確立場。(28)參見劉琳：《南海形勢及發(fā)展趨勢展望》，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期，第74頁。在美國的此種立場下，海岸警衛(wèi)隊可更好地執(zhí)行美國“逢中必反”的南海政策，攪亂南海局勢。在現(xiàn)行的法律邊界內(nèi)，美國海岸警衛(wèi)隊在南海可能展開三類行動：

1.在美國海軍的指揮下執(zhí)行維護所謂“航行自由行動”

由于美國認為整個南海海域的海上地物都是不能產(chǎn)生領(lǐng)海的巖石或者低潮高地，而不是島嶼，所以經(jīng)常派遣海軍在由中國實際掌控的海域內(nèi)行使所謂的航行自由，以表明其對這些海域的“島嶼”性質(zhì)和所謂中國的“過度海洋主張”的不承認。(29)According to Article 121 of UNCLOS, if the maritime features are recognized as rocks or low-tide elevations, China cannot claim territorial sea based on them, and most of the waters in the South China Sea will be high seas where all states enjoy the right of freedom of navigation；E. Freund, Freedom of Navigation in the South China Sea A Practical Guide, Harvard Kennedy School, 2017, pp.17-18.2019年5月，美印太安全事務助理國防部長表示，若面對中國“南海諸島軍事化”，美國將持續(xù)進行“航行自由行動”，擴大行動范圍，邀請更多國家進行參與，確保國際法和國際規(guī)范不會被改變。(30)Randall G. Schriver, Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Schriver Press Briefing on the 2019 Report on Military and Security Developments in China, US Department of Defense, May 3, 2019,https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1837011/assistant-/[2022-10-18].此后，美國的確加強了在南海的行動，并多次在南海海域進行軍事演習和航行自由演習。(31)Philip S. Davidson, Freedom of Navigation in South China Sea Critical to Prosperity, Says Indo-Pacific Commander, US Department of Defense, November. 23, 2019, https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2025105/freedom-of-navigation-in-south-china-sea-critical-to-prosperity-says-indo-pacif/[2022-10-18].2019年美國在南海開展的“航行自由行動”超過2015年以來的任何一年，用以震懾所謂中國的“惡意行為”。(32)Mark T. Esper, Secretary of Defense, Implementing the National Defense Strategy: A Year of Successes, p.5, https://media.defense.gov/2020/Jul/17/2002459291/-1/-1/1/NDS-FIRST-YEAR-ACCOMPLISHMENTS-FINAL.pdf[2022-09-05].美國在南海海域針對中國的“航行自由行動”日趨常態(tài)化，軍事對抗色彩亦日趨濃厚?？梢灶A見，美國將會繼續(xù)加大在南海軍事活動的力度，增加南海地區(qū)艦艇的規(guī)模和數(shù)量，將全球最先進的艦機和裝備投入到南海。(33)參見朱鋒：《大變局下的南海局勢：新問題與新特點》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2021年第3期，第46—48頁。

2.與南海沿岸國通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”等雙邊協(xié)議開展海上執(zhí)法合作

通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”，美國海岸警衛(wèi)隊的船艦即可在沿岸國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)披著合法外衣開展執(zhí)法活動。一旦南海周邊國家出于自身利益的考量與美國簽署該協(xié)議，則美海岸警衛(wèi)隊船艦在爭議海域的“執(zhí)法活動”將極大程度推進其所謂 “航行自由活動”的進程，果真如此，將嚴重損害我國的海洋權(quán)益。

3.針對海上遇險人員開展海上搜救行動

自2019年至今，配合美軍艦之行動已成為美海岸警衛(wèi)隊在南海的主要任務。綜上所述，美海岸警衛(wèi)隊可能單獨執(zhí)行“航行自由活動”，對因意外事件或天災落水的漁民或其他人員提供救援，并“無意”中觀察或記錄下中國與南海國家發(fā)生的“突發(fā)事故”，以制造帶有偏見的國際輿論。

二、美國海岸警衛(wèi)隊開展隨船觀察員項目及其在南海的潛在應用

隨船觀察員項目的主要目的，在于沿岸國的執(zhí)法官員可利用美國海岸警衛(wèi)隊艦船和飛機，在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動。此舉實為美國遂行“長臂管轄權(quán)”的手段之一。以下將介紹此項目，并重點分析其在南海的潛在應用。

(一)隨船觀察員項目情況

一個值得關(guān)注的新動向是美國通過與南海沿岸國簽署雙邊協(xié)議的方式，開展海上執(zhí)法活動，并通過此種方式來尋求其活動的合法性，以遂行其所謂的“長臂管轄權(quán)”。美國自2010年以來通過“隨船觀察員項目”簽訂了11項“隨船觀察員協(xié)定”(Shiprider Agreement)，提高與太平洋島國的海上執(zhí)法協(xié)作水平。根據(jù)“隨船觀察員協(xié)定”，沿岸國的地方執(zhí)法官員可通過美國海岸警衛(wèi)隊艦船和飛機，在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動。有效打擊非法、無管制和未報告的漁業(yè)捕撈活動，是該協(xié)議執(zhí)行的重中之重。

(二)隨船觀察員項目在南海的潛在應用

當前，美國所謂的“隨船觀察員項目”均在公海和無爭議的專屬經(jīng)濟區(qū)執(zhí)行。然而，在美國政府日益挑釁和針對中國的南海政策的指導下，美國已明確將南海爭議海域稱為周邊國家的“專屬經(jīng)濟區(qū)”，可以推測美國未來極有可能將 “隨船觀察員項目”的執(zhí)行領(lǐng)域擴大到南海爭議海域。同時，部分南海周邊國家也會基于自身利益的考量與美國展開合作，企圖借助美國的力量來制壓中國的南海維權(quán)行為，推進南海爭議的“國際化”，以強化自身的海洋權(quán)益主張。(34)參見朱鋒：《大變局下的南海局勢：新問題與新特點》,《人民論壇·學術(shù)前沿》2021年第3期，第49—50頁。

近期，美國有意炒作中國各大洋海域的所謂非法捕魚活動，有意引導國際輿論，稱將阻止印太地區(qū)非法、未報告和未受管制的捕魚活動，為其海岸警衛(wèi)隊采取進一步行動造勢。(35)Statement from National Security Advisor Robert C.O’ Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-05].2020年3月10日，美國聲稱在中國海警、海上民兵和海軍的支持下，中國龐大的捕魚船隊是造成非法、未報告和未受管制的捕撈問題的主要因素，并稱所謂非法捕魚活動給東南亞國家造成了巨大的經(jīng)濟損失，導致了魚類資源的迅速枯竭和生物多樣性的下降，對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了無法彌補的損害。(36)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-05]; Michael J. Mazarr, Mastering the Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-05].2020年10月21日，美國發(fā)布關(guān)于美海岸警衛(wèi)隊太平洋行動與阻止非法、未報告和未受管制捕魚活動的戰(zhàn)略報告。海岸警衛(wèi)隊司令舒爾茨批評了加拉帕戈斯群島附近的非法捕魚活動，并聲稱美國將通過與沿岸國開展執(zhí)法合作來打擊非法捕魚，維護地緣政治穩(wěn)定以實現(xiàn)其“增加該地區(qū)的雙邊合作，為海上安全提供制度保障，大大有助于南海的海洋治理”的目的。(37)Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard, Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing, October 21, 2020,https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategic-outlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/[2022-10-18]；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].

以當前美國南海政策為指導，以仲裁裁決為法律依據(jù)，在與東南亞國家海上執(zhí)法部門多年合作的基礎(chǔ)上，美國有可能與南海沿岸國簽署“隨船觀察員協(xié)定”，在南海周邊國家所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”開展海上執(zhí)法行動。然而，南海海域劃界尚未完成，所謂“周邊國家專屬經(jīng)濟區(qū)”實則是南海爭議海域。(38)參見張晏瑲：《爭議海域執(zhí)法的法律問題研究》，《比較法研究》2018年第1期，第144—145頁。作為南海的域外國家，美國將南海爭議海域稱為周邊國家的“專屬經(jīng)濟區(qū)”，意圖在此類“專屬經(jīng)濟區(qū)”內(nèi)開展執(zhí)法活動。這一做法是對中國及南海周邊國家主權(quán)權(quán)利的侵犯，違反國際法，更可能升高海上沖突的風險，成為影響南海海上安全形勢的又一重大隱患。

三、美國海岸警衛(wèi)隊在南海實施隨船觀察員 項目的相關(guān)法律問題

美國海岸警衛(wèi)隊在南海所實施的隨船觀察員項目是否合法？為回應此問題，有必要針對以下幾個方面進行討論：其一，美國海岸警衛(wèi)隊的法律屬性為何？其二，美國海岸警衛(wèi)隊在南?；顒邮欠窈戏?？其三，南海聲索國是否可以將爭議海域管轄權(quán)讓渡給美國？

(一)美國海岸警衛(wèi)隊的法律屬性

美國海岸警衛(wèi)隊是一支全球部署的力量，也是美國武裝力量的重要組成部分，是世界上規(guī)模最大、最完善的海上執(zhí)法隊伍。其和平時期歸美國國土安全部管轄，如有需要總統(tǒng)可下令部隊移交美海軍指揮，國會也有權(quán)在戰(zhàn)時通過轉(zhuǎn)隸決議。(39)14 U.S. Code § 103.美國海岸警衛(wèi)隊主要負責在國家的港口和水道、沿海、國際水域或根據(jù)需要在任何海域保護公眾、環(huán)境和美國的經(jīng)濟利益，以支持國家安全。(40)14 U.S. Code § 102.

作為美國介入南海事務的新手段，美國海岸警衛(wèi)隊在南?；顒泳哂刑厥獾膬?yōu)勢。美海岸警衛(wèi)隊及其作為國家權(quán)力工具的獨特定位，降低了美國介入南海的政治風險。(41)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].一方面，美國海岸警衛(wèi)隊具有不需要彈藥補給的特性(42)參見陳永：《海軍職能與中美南?！盎疑貛А备偁帯?，《國際關(guān)系研究》2019年第5期，第98—99頁。，相較于海軍更便于在南海長期存在；另一方面，海岸警衛(wèi)隊的身份具有模糊性。

(二)美國海岸警衛(wèi)隊在南?；顒拥姆ɡ硪罁?jù)

作為域外國家，美國并沒有在南海海域開展執(zhí)法行動的權(quán)利。美國海岸警衛(wèi)隊在南海海域享有的權(quán)利主要為航行權(quán)。

1.美國海岸警衛(wèi)隊享有《公約》賦予的航行權(quán)

美國在其《海上行動法指揮官手冊》中聲稱，美國雖然不是《公約》的締約國，但美國承認《公約》中與航行有關(guān)的規(guī)定反映了習慣國際法，因此美國按照《公約》行事。(43)The Commander’s Handbook on The Law of Naval Operations, edition August 2017.作為美國第五大武裝力量，美海岸警衛(wèi)隊在開展“航行自由行動”時由美海軍指揮?！豆s》對海上軍事力量活動的規(guī)制和調(diào)整主要集中在航行制度上，如領(lǐng)海內(nèi)的無害通過權(quán)(44)《聯(lián)合國海洋法公約》第十七條。、群島海道通過權(quán)(45)《聯(lián)合國海洋法公約》第五十三條。、國際通行海峽的過境通行權(quán)(46)《聯(lián)合國海洋法公約》第三十八條。等。根據(jù)《公約》，美國海岸警衛(wèi)隊船艦在南海的航行權(quán)利在一定程度上受到沿海國的制約，同時還應適當顧及其他國家在《公約》及一般國際法項下的航行權(quán)利。

然而，盡管美國政府一再強調(diào)“航行自由行動”立足于習慣國際法，符合《公約》的原則，但美國的“航行自由行動”本質(zhì)上是“軍事自由”，是對《公約》的反向運用，目的是為了主張最廣泛的海洋自由，以外交抗議和軍事行動宣示兩種方式來對抗其所謂的沿海國不符合國際法的“過度海洋權(quán)利主張” 。(47)參見張暢、張衛(wèi)強：《安全化：美國建構(gòu)南海“航行自由”問題的話語和行動》，《戰(zhàn)略決策研究》2020年第4期，第42頁；U.S. Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program, February 28, 2017?！豆s》沒有對各個海域的軍事利用進行明文規(guī)定，這種在軍事行動自由方面規(guī)定的空白，給美國提供了解釋和操作的空間。只要《公約》沒有明文規(guī)定禁止，美國就有可能宣稱具有航行自由和進行軍事活動的權(quán)利，例如美國在南海爭議海域進行的多次軍事演習和“航行自由行動”演習。(48)參見羅保華：《論平時海上軍事行動中〈聯(lián)合國海洋法公約〉的運用》，《法學雜志》2011年第3期，第125—126頁；Etzioni, Amitai, Freedom of Navigation Assertions, Armed Forces and Society,Vol. 42, No. 3, 2016, pp.501—517。

2.美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法的國內(nèi)法依據(jù)包括《海岸警衛(wèi)隊法》《美國海岸警衛(wèi)隊成立法》《海岸警衛(wèi)隊授權(quán)法》等

根據(jù)美國《國土安全法》，美海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行的任務主要包括國土安全類的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民攔截、防御準備等，以及非國土安全類的船舶安全、搜救、航行輔助、海洋生物資源、海洋環(huán)境保護和生物資源享有勘探開發(fā)、養(yǎng)護管理的主權(quán)權(quán)利。(49)6 U.S. Code § 468, Preserving Coast Guard Mission Performance, Title VIII, Subtitle H, Sec. 888；Missions of the United States Coast Guard, https://www.history.uscg.mil/Home/Missions/[2022-10-18].2000年，美國已將《海岸警衛(wèi)隊法》編入《美國法典》，其中對海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法行動的權(quán)責，明確為：“在公海及美國享有司法管轄權(quán)的海域，為預防、探測、禁止違反美國法律的行為，海岸警衛(wèi)隊可進行詢問、檢查、調(diào)查、搜查、查封以及逮捕?！?50)14 U.S. Code of Laws §102 Primary Duties.上述的海域可以是美國自己的專屬經(jīng)濟區(qū)，也可以是別國讓渡自身專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利而使美國獲得司法管轄權(quán)的海域。(51)參見閆巖：《法律的邊界：談美國海岸警衛(wèi)隊來南?！皥?zhí)法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-10-18]。

3.救助海上遇險人員的義務是國際法的一項基本規(guī)則

《公約》和《國際海上人命安全公約》(52)International Convention for Safety of Life at Sea, 1974, International Legal Materials 14, No. 4 (July 1975): 959-978.等國際成文法均規(guī)定，在可能的情況下積極履行救助人命是船長的法定責任。(53)參見袁曾：《海難人命救助的法律義務與現(xiàn)實困境之間矛盾的破解》，《政治與法律》2020年第1期，第152—153頁。據(jù)此，美國海岸警衛(wèi)隊的船只在南海航行的過程中若遇上述情狀，有義務對海上遇險人員實施救助。

(三)南海聲索國對爭議海域?qū)嵤┕茌牂?quán)讓渡不具法理依據(jù)

作為南海的域外國家，美國將南海爭議海域稱為周邊國家的“專屬經(jīng)濟區(qū)”，意圖在此類“專屬經(jīng)濟區(qū)”內(nèi)開展執(zhí)法活動，這一做法不符合國際法的要求。

1.南海周邊各國無權(quán)將爭議海域的所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”的權(quán)利讓渡給美國

在南海，中國與其他周邊國家之間存在三層爭議：第一層，是對地理特征的主權(quán)主張重疊；第二層，是對島嶼或沿岸國周邊海岸產(chǎn)生的海域主張重疊；第三層，是對海洋資源的利用、海上通道、軍事活動的開展等方面的爭議。(54)KY Zou, The South China Sea, in Donald Rothwell, et al., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press (2016), p.834.中國、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊五國在南海海域存在重疊主張，南海島嶼的領(lǐng)土主權(quán)爭議懸而未決，在海域劃界完成以前南海沿岸各國的專屬經(jīng)濟區(qū)范圍以及南海中部是否存在公海尚無定論。無論美國如何依據(jù)所謂“南海仲裁裁決”來否認中國對于南海諸島的主權(quán)主張，中國對南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)和其他海洋權(quán)益主張都是無法否定的。因此，南海周邊各國無法將爭議海域的所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”管轄權(quán)讓渡給美國。

2.南海周邊國家讓渡專屬經(jīng)濟區(qū)主權(quán)權(quán)利給美國不符合國際法基本原則

主權(quán)權(quán)利讓渡實則是一種國家間的合作機制，且國家讓渡主權(quán)權(quán)利往往基于互惠。(55)參見張軍旗：《主權(quán)讓渡的法律涵義三辨》，《現(xiàn)代法學》2005年第1期，第99—101頁。在自主決定、利益最大化為取向且可控的前提下，國家通過加入國際組織或條約的方式，將一部分主權(quán)權(quán)利自主有限讓渡給某一組織或者某一合作關(guān)系，通過參與合作的途徑共享這一部分主權(quán)權(quán)利，以實現(xiàn)國家利益的最大化，維護主權(quán)原則同時實現(xiàn)國家間共同發(fā)展，這是主權(quán)權(quán)利讓渡的方式之一。(56)參見劉凱：《論全球化時代提出國家主權(quán)自主有限讓渡范式的研究價值》，《國際關(guān)系學院學報》2008年第4期，第17—18頁。世貿(mào)組織的成員自愿加入世貿(mào)，歐洲地區(qū)國家自愿加入歐盟, 各國將一部分主權(quán)讓渡并交由國際組織統(tǒng)一行使，以在全球化的進程中謀求更好的發(fā)展，就是一種主權(quán)性質(zhì)的權(quán)利有限自主讓渡的實踐。另外，主權(quán)權(quán)利的讓渡還可以用于解決權(quán)利糾紛。當沿海國之間基于距離標準和自然延伸標準在同一區(qū)域產(chǎn)生權(quán)利重疊區(qū)時，當事國可能會采用專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利讓渡的方式對重疊區(qū)域內(nèi)當事國的權(quán)利進行分享。(57)參見馬得懿、秦圣強：《海洋劃界中“灰區(qū)”的國際法基礎(chǔ)與當事國權(quán)利分享》，《邊界與海洋研究》2020年第2期，第114—115頁。例如，美蘇簽訂《阿拉斯加割讓條約》后于1990年協(xié)商一致決定將專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和司法管轄權(quán)讓渡給另一方的做法，就是這種方式的體現(xiàn)。(58)Alex G. Oude Elferink，Does Undisputed Title to a Maritime Zone Always Exclude its Delimitation: The Grey Area Issue, International Journal of Marine and Coastal Law, (1998), Vol. 13(2), pp.143-192.同時，主權(quán)權(quán)利讓渡不應該被作為擾亂國際秩序、干擾他國正?；顒雍托惺箼?quán)利的工具。

美國和南海周邊國家之間可能會進行的專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利讓渡，既不是為謀求和平發(fā)展而讓渡部分主權(quán)權(quán)利給特定組織，也不屬于為了和平解決權(quán)利重疊海域糾紛而達成的協(xié)議。周邊國家若同意讓渡所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”管轄權(quán)，也是基于在南海問題上美國能否在武力方面為其提供支持的考量。美國是南海的域外國家，不存在和南海周邊國家擁有權(quán)利重疊區(qū)的可能，進行專屬經(jīng)濟區(qū)管轄權(quán)讓渡也恐怕不是出于和平解決兩國權(quán)利糾紛的需要。

3.美國在南海爭議海域進行執(zhí)法活動是對中國海洋權(quán)益的侵犯

美國將爭議海域稱為周邊國家的“專屬經(jīng)濟區(qū)”，并通過權(quán)利讓渡的方式給本國公務船披上在爭議海域進行執(zhí)法的合法外衣，此舉是對中國海洋權(quán)益的侵犯。外國軍艦在我國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行軍事活動不是歷史性權(quán)利，更沒有得到習慣國際法的認可。(59)參見黃惠康：《國際海洋法前沿值得關(guān)注的十大問題》，《邊界與海洋研究》2019年第1期，第11—12頁。我國加入《公約》時雖然沒有對外國在我國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)從事軍事活動的情況作出聲明，但外國軍艦和政府船舶在通過我國專屬經(jīng)濟區(qū)時需要尊重我國的安全利益，遵守我國的法律，不得從事可能威脅中國安全的活動。然而，美國海岸警衛(wèi)隊在爭議海域進行漁業(yè)執(zhí)法將可能會威脅中國漁船的安全，并損害我國的海洋權(quán)益。

四、應對南海局勢的幾點思考

美國聯(lián)合南海周邊國家讓渡“專屬經(jīng)濟區(qū)”管轄權(quán)的行為，實際上是為了實現(xiàn)其在海洋利益方面的霸權(quán)野心，擴大“航行自由行動”的范圍，趁勢在南海興風作浪。此外，美國與南海周邊國家進行專屬經(jīng)濟區(qū)主權(quán)權(quán)利讓渡的行為不會建立有利于南海發(fā)展的秩序，而恰恰是擾亂了南海區(qū)域的安全形勢，破壞南海爭端的和平解決。針對此一新發(fā)展情勢，本文做以下思考和建議。

(一)將南海沿岸國列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”主權(quán)權(quán)利的觀察對象

盡管中國為維護南海和平穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用,努力為南海營造良好的地區(qū)環(huán)境，但須正視南海爭端。要防止南海周邊國家南海政策在海洋強國、海洋富國戰(zhàn)略的不斷推進下，可能再次出現(xiàn)師法菲律賓將南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益爭議訴諸國際仲裁和司法裁決。(60)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學報》2021年第2期，第71—72頁；朱鋒：《大變局下的南海局勢：新問題與新特點》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2021年第3期，第49頁。例如，近年來，中越兩國關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展。中越建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，將推動兩國關(guān)系邁上新臺階。(61)參見《關(guān)于進一步加強和深化中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，《人民日報》2022年11月2日，第2版。聲明指出，堅持從戰(zhàn)略高度和長遠角度看待和發(fā)展中越雙邊關(guān)系，推動新時代中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系長期健康穩(wěn)定發(fā)展；雙方就海上問題深入坦誠交換意見，認為妥善管控分歧、維護南海和平穩(wěn)定至關(guān)重要，一致同意妥善處理海上問題，為地區(qū)長治久安作出貢獻。但不可否認，在經(jīng)濟上越南也試圖降低對中國的依賴，深化與美國的聯(lián)系，主動提升美國在越南經(jīng)濟中的影響力，政治上不斷深化“主動融入國際社會”戰(zhàn)略。(62)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學報》2021年第2期，第72—74頁。

2013年美越建立全面伙伴關(guān)系，近年來越南與美國的安全合作不斷深化。2020年7月22日，美越兩國簽署的關(guān)于增強漁業(yè)執(zhí)法能力的備忘錄，也為兩國合作奠定了基礎(chǔ)。該諒解備忘錄將促進越南、美國和國際執(zhí)法機構(gòu)之間的合作，以確保海洋生物資源的可持續(xù)發(fā)展，打擊非法、無管制和未報告捕撈活動。(63)The United States and Vietnam Sign an Agreement to Strengthen Fisheries Law Enforcement, https://vn.usembassy.gov/the-united-states-and-vietnam-sign-an-agreement-to-strengthen-fisheries-law-enforcement/[2022-09-06].越南在南海爭議海域的行動主要是海上油氣勘探開發(fā)活動方面。越南南海政策的核心是開發(fā)南海油氣資源，在自主能力不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，越南引進美國油氣公司進行聯(lián)合開發(fā)，并加大加快這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展投入和發(fā)展速度，數(shù)次在萬安灘南海深海海域勘探油氣資源。(64)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學報》2021年第2期，第73頁。

“南海仲裁案”之后，為了推進其南海政策，南海沿岸國也愿與美合作以獲得更多利益。美國若想通過簽署“隨船觀察員協(xié)定”的方式開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動，南海沿岸國是最有可能實現(xiàn)的伙伴。通過與南海沿岸國簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動，實際上是將其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”的主權(quán)權(quán)利讓渡成為“美國享有司法管轄權(quán)的海域”，并以此作為美海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法依據(jù)。我國應關(guān)注美國和南海沿岸國可能進行的這種合作，將其列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”的主權(quán)權(quán)利的重點觀察對象。一旦南海沿岸國所謂的“專屬經(jīng)濟區(qū)”通過“隨船觀察員協(xié)定”變成了美國享有司法管轄權(quán)的海域，將激化南海事端，擾亂南海安全形勢，使我國南海維權(quán)變得更加困難。

(二)盡快聯(lián)合南海周邊國家簽訂“隨船觀察員協(xié)定”

中美戰(zhàn)略競爭日益激烈，美國南海政策對中國的針對性和挑釁性已毫不遮掩，但絕大多數(shù)南海沿岸國并不愿在中美之間選邊站。如菲律賓雖然在過去積極動用軍力、外交和司法手段，運用進攻性措施同中國爭奪南海海域、島礁和資源，但杜特爾特執(zhí)政以來中菲關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展，務實合作逐步推進。菲律賓的積極做法，與美菲之前的軍事同盟有關(guān)。冷戰(zhàn)期間美菲簽訂的《美菲共同防御條約》是美國為了增強其在太平洋地區(qū)軍事存在的產(chǎn)物，冷戰(zhàn)結(jié)束世界格局改變后，美菲同盟一度停擺。(65)Yuanzhe, Ren, US-Philippines Defense Cooperation during the Duterte Administration: Adjustments and Limitations, China International Studies, 81, 2020, pp. 103-122.近年美國試圖恢復強化其與菲律賓的關(guān)系，目的是利用菲律賓介入南海事務，加強美國在南海的軍事存在。杜特爾特執(zhí)政下的菲政府意識到菲律賓沒有能力在南海困境中與中國對立，同時它們也對美國是否愿意在軍事上支持菲律賓與中國就有爭議的海域進行任何對抗表示懷疑。

我國頒布《海警法》后，菲律賓的反應較大。菲律賓對中國《海警法》的反應是由于：(1)基于片面的解讀，菲律賓認為關(guān)于海警武力手段的運用違背國際法，應該禁止使用武力；(2)基于中菲南海爭議及中國《海警法》對菲律賓的南海主張可能帶來挑戰(zhàn)；(3)基于南海廣泛存在的漁業(yè)爭議，認為中國《海警法》會給菲律賓漁民在南海捕魚和安全帶來巨大挑戰(zhàn)。(66)Philippines Protests Beijing’s New Law for Coast Guard In South China Sea, States News Service, January 27, 2021; Verbal Threat of War, Business Mirror (Makati City, Philippines), February 6, 2021.馬來西亞與印尼在南海問題上較為低調(diào)，經(jīng)常利用有利的國際形勢達成本國的目標，在行動上留有余地，不選擇公開與中國對立。(67)參見高蘭：《世界主要海洋國家四種海權(quán)模式的特征及其對中國的啟示》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2021年第2期，第23—24頁。馬來西亞一直批評美國在南海頻繁的軍事活動影響地區(qū)安全局勢，不會與美國海警開展聯(lián)合執(zhí)法制造海上事端；印尼盡管與中國在南海南部納土納群島附近海域存在漁業(yè)糾紛，但中印尼關(guān)系和“一帶一路”項目合作并沒有受到?jīng)_擊和影響，印尼與美國海岸警衛(wèi)隊合作的可能性也很小。

我國應盡快抓準時機聯(lián)合南海周邊國家，簽訂類似美國擬議的“隨船觀察員項目”的雙邊協(xié)定，以簽訂“隨船觀察員協(xié)定”作為解決南海爭議海域重疊主權(quán)權(quán)利主張的方法，與南海周邊國家開展友好合作，擱置爭議，共同開發(fā)南海。同時，關(guān)注南海周邊國家的海洋發(fā)展訴求，推進“開放包容”的海洋發(fā)展路徑。若失此良機，其可能的后果將是南海有關(guān)國家執(zhí)法人員登上美國海岸警衛(wèi)隊船只，在南海相關(guān)爭議海域進行執(zhí)法活動。果真如此，將會對我方南海海上安全形勢形成重大挑戰(zhàn)。

(三)完善《海警法》的配套機制

我國已確定了“建設海洋強國”的基本國策，作為崛起中的新型海洋大國，我國在面對海洋權(quán)益爭端時需要構(gòu)筑兼顧海上安全與海洋發(fā)展的戰(zhàn)略，建立強大的海軍以及海洋權(quán)益維護力量?！逗＞ā返念C布對海上執(zhí)法力量的改革起到了推動作用，但其中一些條文還需進一步作出具體規(guī)定，才能更好地提高其操作性，有利于海警機構(gòu)在實踐中準確把握。

《海警法》賦予了中國海警在法定情況下合法使用武力的權(quán)利，但海警將使用哪些類型的武器和使用武力的程度并沒有具體規(guī)定。該法第五十條規(guī)定，海警機構(gòu)工作人員應當根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪行為人的危險性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用武器的必要限度。然而，此條文中規(guī)定的必要限度過于抽象且彈性過大，可以通過新的司法解釋對其中抽象的內(nèi)容進行具體化，保證對其含義正確闡釋，以保障在具體不同場景中法律適用的統(tǒng)一性。

在《海警法》通過施行后，應及時檢查實施情況，并多方收集實施中反饋的情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗，必要時作出解釋以及修改完善。這次《海警法》立法引發(fā)國際關(guān)注，其中最大的焦點在于中國海警能否在爭議海域執(zhí)法。因此，在南海、釣魚島海域的執(zhí)法行為會被各國重點關(guān)注，相關(guān)執(zhí)法人員必須在《海警法》授權(quán)范圍內(nèi)使用武力，避免落人把柄，防止其挑起類似“南海仲裁案”的鬧劇。同時，組織相關(guān)部門學習培訓是必不可少。例如，外交、海事、海軍、海警、漁政等部門，避免各部門對法律的理解和執(zhí)行不一致，進而造成外國誤判，引起不必要的沖突和摩擦。在當前復雜多變的海洋形勢下，密切關(guān)注相關(guān)輿情，做好預案也是題中之義。

五、結(jié) 語

美國前國務卿蓬佩奧針對南海的立場聲明，全面否定中國主張的南海權(quán)益的合法性，標志著美國的南海政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，一改之前“不持立場”的政策論述。美國長期以來把中國塑造成“危險者”形象，在南海爭議海域問題上挑撥我國與周邊國家的關(guān)系，推動南海問題的多邊化與復雜化，意圖制造爭端與摩擦。

未來，美國極有可能通過與南海沿岸國簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式取得所謂的“專屬經(jīng)濟區(qū)”的管轄權(quán)并參與執(zhí)法，擾亂南海局勢，挑戰(zhàn)中國在南海的固有權(quán)利和主張。面對美國此種違反國際法基本原則，侵犯中國主權(quán)與海洋權(quán)益的行為，我國應警惕并重視南海沿岸國讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”的管轄權(quán)予美國的可能性，盡快聯(lián)合南海周邊國家簽訂友好合作的雙邊協(xié)定，同時對我國《海警法》進行配套完善，以此應對美國在南?？赡苷归_的新行動。