從實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)探究碳稅構(gòu)建的可行性

張緣

摘? ?要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下氣候以及疫情等多方面災(zāi)害的爆發(fā)凸顯了實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的緊迫性和必要性，碳稅在達(dá)成碳中和的過(guò)程中發(fā)揮重要的作用。目前我國(guó)碳稅征收立法中尚存在技術(shù)不成熟、實(shí)踐滯后以及政策頻繁更迭的缺陷。觀諸域外各國(guó)成熟的碳稅制度，都有著覆蓋全面、征稅合理以及實(shí)行優(yōu)惠措施的特點(diǎn)。我國(guó)碳稅制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在立足于本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上合理確定征稅客體和主體，實(shí)行分階段的靈活征收模式，并在“消弭負(fù)外部性”與“稅收公平”兩大理念的指導(dǎo)下設(shè)置多種稅收減免政策，以求形成科學(xué)有效的碳稅征收體系。

關(guān)鍵詞：碳稅;碳中和;綠色稅收;國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.02.005

中圖分類號(hào)：DF432.9;D996.9;X328? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1003-9031（2022）02-0051-08

一、征收碳稅的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）碳中和提出的背景

碳中和目標(biāo)的提出，既有來(lái)自氣候問(wèn)題本身的壓力，也有來(lái)自氣候問(wèn)題之外的因素推動(dòng)。首先從氣候本身的壓力來(lái)說(shuō)，截至2020年，地表平均溫度已經(jīng)比工業(yè)革命時(shí)期提高了約1.2℃，按照目前的排放力度，基本十年左右，全球溫度上升就會(huì)達(dá)到《巴黎協(xié)定》規(guī)定的1.5℃的警戒線。氣候變暖對(duì)生態(tài)系統(tǒng)以及生活、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的影響是顯著的，并且可能會(huì)造成毀滅性的沖擊。其次，除了氣候本身的問(wèn)題，還應(yīng)重視新冠疫情所造成的影響，肆虐的新冠疫情極大地暴露了世界公共衛(wèi)生系統(tǒng)存在的脆弱性問(wèn)題，還敲響了全球應(yīng)對(duì)嚴(yán)重氣候危機(jī)的警鐘。在某種程度上，新冠疫情的沖擊是一個(gè)加速器，促使全球加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)生態(tài)文明和綠色地球。

為應(yīng)對(duì)氣候變化，2018年11月，歐盟委員會(huì)頒布一項(xiàng)長(zhǎng)期愿景，于2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，達(dá)成碳中和目標(biāo)。2019年11月，北歐國(guó)家芬蘭、丹麥、挪威、瑞典和冰島在芬蘭首都赫爾辛基簽訂一份應(yīng)對(duì)氣候變化的聯(lián)合聲明。該聯(lián)合聲明表示，將合力提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，加大管控力度，爭(zhēng)取率先實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。2020年9月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！?/p>

（二）碳中和不可忽略的問(wèn)題

能源生產(chǎn)和發(fā)展問(wèn)題作為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)，是發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須要考慮的主要內(nèi)容之一。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，工業(yè)碳排放也占據(jù)整體碳排放總量的70%以上，為世界上第二大二氧化碳排放國(guó)，高耗能的粗排放式發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，對(duì)自然生態(tài)和社會(huì)生活產(chǎn)生了一定的影響，中國(guó)的發(fā)展面臨著環(huán)境、資源、人口的嚴(yán)重約束。

在新技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)下，國(guó)家一方面致力于提高能源生產(chǎn)和效率，另一方面試圖降低投入成本，旨在通過(guò)新技術(shù)提高產(chǎn)能和效率，并通過(guò)減少能耗來(lái)實(shí)現(xiàn)減排加速節(jié)能。然而，在增加能源生產(chǎn)的同時(shí)，在不降低生活水平和能源服務(wù)質(zhì)量的情況下減少總的能源消耗，從而確保能源效率，為節(jié)能創(chuàng)造額外貢獻(xiàn)，其本身就呈現(xiàn)一種自相矛盾的結(jié)構(gòu)。單靠技術(shù)實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源能耗的脫鉤幾乎是不可能的，實(shí)現(xiàn)碳中和所面臨的問(wèn)題在科技進(jìn)步與不斷涌現(xiàn)的能源問(wèn)題的矛盾下，產(chǎn)生了對(duì)可持續(xù)治理和發(fā)展的制度需求。

二、征收碳稅的優(yōu)勢(shì)

碳稅是指以化石燃料中的碳含量或燃燒化石燃料所產(chǎn)生的二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)所征收的稅。碳稅就排放者每噸二氧化碳當(dāng)量所面臨的邊際成本提供了確定性，雖不能保證最大的減排量，但可以使用這種經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)具有成本效益的減排。由于碳稅對(duì)每噸溫室氣體定價(jià)，它發(fā)出的價(jià)格信號(hào)逐漸引起整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)反應(yīng)，從而激勵(lì)排放者轉(zhuǎn)向減少溫室氣體排放的生產(chǎn)方式。在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和的路徑中，多種稅收制度都發(fā)揮著不可忽視的作用，其區(qū)別主要在與調(diào)整對(duì)象、實(shí)施成本、征收目的以及調(diào)整效果等方面。碳稅征收作為一種經(jīng)濟(jì)管制手段，在推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)二氧化碳“零排放”，達(dá)成碳中和目標(biāo)方面，具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。

（一）碳稅與一般資源稅的區(qū)別

《中華人民共和國(guó)資源稅法》是我國(guó)征收資源稅法的主要法律依據(jù)，而碳稅與一般資源稅不同，其區(qū)別主要在于：第一，二者的調(diào)整對(duì)象存在差異，碳稅征稅的范圍一般僅限于化石燃料，而一般資源稅的征稅范圍相較而言更為廣泛，除了化石能源以外還包括金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)以及水氣等。第二，從控制二氧化碳排放的成本而言，碳稅具有專門性，其實(shí)施成本要低于一般資源稅。第三，二者的征收目的不同，碳稅的征收目的較為單純，主要在于減少二氧化碳排放，穩(wěn)定總的碳排放量，而征收一般資源稅的目的在于優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制總的資源開采，反映資源使用成本。第四，在征收效果上，雖然二者都起著控制二氧化碳排放、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的作用，但二氧化碳的排放量與化石燃料的含碳量直接相關(guān)，征收碳稅更能直接反映實(shí)施效果且更加高效合理。

（二）征收碳稅的制度優(yōu)勢(shì)

大氣作為具有典型非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品，主張自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不能強(qiáng)制排除企業(yè)或消費(fèi)者向大氣排放二氧化碳的行為，從而導(dǎo)致企業(yè)或消費(fèi)者的個(gè)人邊際成本低于社會(huì)邊際成本，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，即其所實(shí)行的經(jīng)濟(jì)行為給外部所造成的消極影響，導(dǎo)致他人成本增加、收益減少，也是典型的狹義市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)?？扑梗?994）提出的市場(chǎng)定理認(rèn)為，明確產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)自由交易對(duì)外部性控制具有十分重要的意義。當(dāng)市場(chǎng)對(duì)于企業(yè)和消費(fèi)者排放二氧化碳所導(dǎo)致的負(fù)外部性效應(yīng)無(wú)能為力時(shí)，政府的控制就成為必要。為了實(shí)施必要的控制和干預(yù)行為，可以視為政府擁有自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)，從而使得政府承擔(dān)起相應(yīng)的管控責(zé)任。薩繆爾森（1999）提出外部性造成市場(chǎng)非效率，幾乎所有的污染和其他影響健康和安全的外部效應(yīng)，政府均依靠直接的控制加以管控。桑坦斯（2008）通過(guò)研究提出，法律通?？梢酝ㄟ^(guò)無(wú)視一些私人消費(fèi)者的選擇而支持公共價(jià)值或慎思明辨之判斷。而碳稅實(shí)際上是通過(guò)對(duì)負(fù)外部性征稅來(lái)提高分配效率。燃燒化石能源所產(chǎn)生的額外成本將污染的社會(huì)成本內(nèi)部化，而這在當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格中是無(wú)法體現(xiàn)的。胡藝等（2020）認(rèn)為碳稅作為一種以價(jià)格調(diào)控為手段的有形之手，不需要對(duì)其進(jìn)行復(fù)雜的科技方程設(shè)計(jì)和支付高昂的實(shí)施成本，只需少量必要的管理機(jī)構(gòu)和人員以及運(yùn)行成本便可大范圍推廣。對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，不失為一種簡(jiǎn)便易行的碳減排制度，且征收的碳稅可以用開發(fā)新的節(jié)能減排新技術(shù)，進(jìn)一步推動(dòng)綠色低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。王俊杰等（2014）研究發(fā)現(xiàn)碳稅的提高將推動(dòng)碳能源價(jià)格的提高，從而激勵(lì)企業(yè)和消費(fèi)者尋求和使用其他生產(chǎn)要素替代碳能源，提高碳能源的使用效率。張會(huì)敏等（2015）提出盡管從短期來(lái)講，征收碳稅會(huì)抑制投資生產(chǎn)需求和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，征收碳稅會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，會(huì)在很大程度上抵消能源成本上漲所帶來(lái)的消極影響。

可見，征收碳稅在短期內(nèi)必然會(huì)提高碳能源價(jià)格和增加企業(yè)使用碳能源成本，但在得以大力推廣的稅收征收下，長(zhǎng)期以往，政府通過(guò)碳稅收入可調(diào)整總體資源開發(fā)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)扶持結(jié)構(gòu)，加大對(duì)清潔能源開發(fā)的同時(shí)提高對(duì)重碳企業(yè)轉(zhuǎn)型的扶持力度，企業(yè)能源結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時(shí)降低了二氧化碳的排放，從而在總體上提高環(huán)境質(zhì)量和生產(chǎn)效率，為實(shí)現(xiàn)碳中和贏得先機(jī)。

三、我國(guó)碳稅相關(guān)立法現(xiàn)狀與原因分析

（一）碳稅相關(guān)立法現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)目前沒(méi)有設(shè)立專門的碳稅制度和法律規(guī)制，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅》針對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲進(jìn)行征稅。環(huán)境保護(hù)稅在一定程度上起著減少碳排放、推動(dòng)綠色工業(yè)發(fā)展的作用。但減少二氧化碳排放、實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅是遠(yuǎn)不夠的。我國(guó)目前所開征的“綠色稅種”中除了以保護(hù)環(huán)境為直接目的的包括環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和消費(fèi)稅等稅種之外，還探索改革燃油稅、耕地占用稅、排污稅等新型稅收體制。由于部分稅收定位模糊，未明確表明自身征收目的，其經(jīng)濟(jì)色彩較為濃厚，對(duì)綠色工業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用存在明顯不足之處?！吨腥A人民共和國(guó)資源稅法》對(duì)能源礦產(chǎn)的稅率作出了規(guī)定，但明顯存在著稅率較低的問(wèn)題，對(duì)煤炭的征收稅率為2～10%，很難有效抑制煤炭的開采和使用。實(shí)然，在能源礦產(chǎn)的稅率設(shè)計(jì)方面，欠缺一定的環(huán)?？紤]，稅率反映了資源能源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略了其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

（二）原因分析

一是立法實(shí)踐不成熟。我國(guó)1984年頒布的《產(chǎn)品稅條例（草案）》是內(nèi)容涉及綠色工業(yè)發(fā)展最早的稅收立法，迄今為止也只有30余年的歷史。2018年修訂的《中國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》可以稱得上是我國(guó)第一部全方位、高層級(jí)的專門性環(huán)境保護(hù)稅收法律，重要污染源的防治也有了專門的稅收規(guī)制。但關(guān)于專門性的污染物防治稅收法律仍存在缺位的狀態(tài)，從現(xiàn)有的法律法規(guī)來(lái)看，已有法律對(duì)于二氧化碳排放的規(guī)范仍不完善，許多稅收法律的規(guī)定缺乏實(shí)踐性、針對(duì)性，調(diào)控力度也相對(duì)較差，不能有效地將環(huán)境成本內(nèi)部化。碳稅征收是一個(gè)與碳能源開發(fā)、利用和投資等重大事項(xiàng)有密切關(guān)系的稅種，而我國(guó)現(xiàn)在對(duì)碳稅征收沒(méi)有法律層面的文件進(jìn)行規(guī)范，沒(méi)有專門針對(duì)二氧化碳排放的稅收法律規(guī)制，在我國(guó)立法實(shí)踐中存在規(guī)制真空。

二是立法技術(shù)滯后。與二氧化碳排放相關(guān)的稅收，在立法技術(shù)層面，存在著一定的滯后性。作為一種全新的稅種，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，碳稅的課征事項(xiàng)涉及征稅對(duì)象、計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)和稅率等內(nèi)容，存在一定的技術(shù)性要求，需要對(duì)二氧化碳排放量濃度、碳能源使用量等進(jìn)行檢測(cè)或統(tǒng)計(jì)，是一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、且由各種連續(xù)的要素相扣而成的稅收事項(xiàng)。此外，還需要通過(guò)技術(shù)手段科學(xué)計(jì)量納稅主體依法納稅所增加的成本，包括納稅主體相關(guān)單據(jù)的獲取、納稅咨詢、納稅資料填寫等事宜所導(dǎo)致的支出。另外，在開征碳稅初期，對(duì)可能發(fā)生的逃稅損失的估計(jì)，以及避稅導(dǎo)致的稅基侵蝕也必須加以考量。除了各部分環(huán)節(jié)與細(xì)節(jié)需要由相應(yīng)的法律加以規(guī)范，對(duì)碳稅整體把握，也應(yīng)當(dāng)由專門領(lǐng)域的法律從進(jìn)行全局性的規(guī)范調(diào)整。從我們目前的法律制度來(lái)看，缺乏專門且有體系的法律法規(guī)對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行規(guī)制，缺乏相應(yīng)的檢測(cè)手段對(duì)碳稅逃稅避稅損失進(jìn)行具體測(cè)量。

三是立法政策一再變化。至今，碳稅制度能否成形和出臺(tái)，答案仍十分模糊。因?yàn)樵谘芯刻级愔贫冗^(guò)程中必然面臨著辨析碳稅與一般資源稅和環(huán)境保護(hù)稅之間的關(guān)系問(wèn)題。2016年財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，中國(guó)將不會(huì)單獨(dú)設(shè)立碳稅，而是將碳稅安排作為環(huán)境稅或資源稅的一個(gè)稅項(xiàng)。而同年，發(fā)改委表示正與國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部和稅務(wù)總局以及其他相關(guān)部門積極研究，啟動(dòng)碳稅前期的準(zhǔn)備工作。目前，雖然碳稅啟動(dòng)的時(shí)間和方式并未得到明確回答，但有一點(diǎn)已達(dá)成共識(shí)，“碳中和”對(duì)碳稅的需求是事實(shí)。

四、碳稅征收域外實(shí)踐

二氧化碳是引起氣候變暖，產(chǎn)生溫室效應(yīng)的主要?dú)怏w。在環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，通過(guò)開征碳稅，可以有效減少碳能源的使用和控制二氧化碳的排放，從而遏制危及人類社會(huì)生存的氣候環(huán)境問(wèn)題。碳稅制度正日益超越政治糾葛和利益沖突，演變?yōu)橐环N客觀制度存在，賁發(fā)出蓬勃的生命力。

（一）丹麥

根據(jù)《京都協(xié)議書》，丹麥承諾到2012年將其1990年的溫室氣體排放量減少21%。丹麥從1992年開始對(duì)家庭用能征收碳稅，隨后1993年對(duì)工業(yè)生效。1996年，丹麥修改了其綠色稅收制度，推出了名為“綠色稅收一攬子計(jì)劃”，該計(jì)劃將碳稅、能源稅和二氧化硫稅納入其中，并逐步提高了稅率，以便給企業(yè)提高能源效率留出緩沖期。除了統(tǒng)一設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)稅率外，丹麥還根據(jù)能源利用的技術(shù)和行業(yè)不同而靈活采用不同稅率，如煉油廠燃料以及許多與運(yùn)輸有關(guān)的部門提供了部分豁免和退款規(guī)定活動(dòng)。用于發(fā)電的燃料也不必繳納碳稅，而是征收發(fā)電稅。此外，丹麥的碳稅收入一部分被用于企業(yè)的節(jié)能減排項(xiàng)目補(bǔ)貼，還有一部分用于降低居民的社會(huì)保障稅。丹麥在2018年制定了到2050年建立“氣候中性社會(huì)”的計(jì)劃，該計(jì)劃包括從2030年起禁止銷售新的汽油和柴油汽車，并支持電動(dòng)汽車。2019年，丹麥議會(huì)選舉的其中一大主題便是氣候變化，獲勝的“紅色集團(tuán)”政黨在6個(gè)月后便通過(guò)立法規(guī)定了更嚴(yán)格的碳排放目標(biāo)。2020年，丹麥電力生產(chǎn)的綠色指數(shù)創(chuàng)造了歷史性的記錄：二氧化碳排放量為520萬(wàn)噸，與2019年相比下降了13%。實(shí)踐證明，綠色稅收制度為丹麥實(shí)現(xiàn)預(yù)期的二氧化碳排放目標(biāo)做出了巨大貢獻(xiàn)。

（二）挪威

挪威作為《京都議定書》簽約國(guó)的一員，在1991年就引入了碳稅，重構(gòu)了能源體系，將原本各種能源稅中的碳要素統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為碳稅，開始對(duì)汽油、礦物油和天然氣征收碳稅，覆蓋了挪威二氧化碳排放的65%，第二年，又將征收范圍擴(kuò)大到煤和焦炭。挪威在征收碳稅之前，已經(jīng)征收了一般能源稅，并沒(méi)有因?yàn)橹贫ㄌ级愔贫榷鴮?duì)原有的稅收制度進(jìn)行大規(guī)模的改革，只是降低了一部分的所得稅。挪威的碳稅制度一開始針對(duì)部分企業(yè)和家庭進(jìn)行征收，后來(lái)逐步擴(kuò)大到所有企業(yè)，并且針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)分別進(jìn)行不同稅率的碳稅征收。2005年，對(duì)石油按每噸二氧化碳征收41歐元，對(duì)輕油征收24歐元，對(duì)重油征收21歐元，對(duì)紙漿和造紙工業(yè)征收12歐元，對(duì)魚粉業(yè)征收22歐元。在大力發(fā)展綠色工業(yè)和貫徹實(shí)行碳稅制度下，挪威在2020年已經(jīng)成為全球首個(gè)電動(dòng)汽車銷量超過(guò)燃油車的國(guó)家。2021年，挪威政府公布了未來(lái)10年的氣候行動(dòng)指南，計(jì)劃到2030年，將碳排放稅從目前95美元/噸增至240美元/噸。挪威作為目前碳稅水平最高的國(guó)家之一，愿意為更大更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益犧牲近期利益。

（三）瑞典

瑞典作為最早設(shè)立碳稅制度的國(guó)家之一，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)的同時(shí)，持續(xù)遏制二氧化碳的排放。瑞典在1991年開征碳稅，對(duì)石油、煤炭、液化石油氣、汽油和國(guó)內(nèi)航空燃料征稅，起初的價(jià)格是每噸29歐元，后來(lái)上升至2019年的每噸137歐元，是世界上最高的碳稅稅率。碳稅的高稅率必然會(huì)影響碳能源的開采和使用，與此同時(shí)，瑞典生物能源對(duì)地區(qū)一級(jí)供暖的貢獻(xiàn)從25%上升至70%。高稅率并不意味著整個(gè)社會(huì)能源利用的負(fù)擔(dān)必然增加，瑞典政府在提出高稅率的同時(shí)還推出了許多碳稅減免措施，并且對(duì)家庭、一般企業(yè)和高耗能企業(yè)實(shí)行不同的碳稅稅率。同時(shí)，瑞典十分重視綠色能源和可再生能源的開發(fā)，2015年瑞典可再生能源的比例已達(dá)52%，是歐盟成員國(guó)中占比最高的國(guó)家。瑞典財(cái)政部長(zhǎng)Magdalena Andersson在2016年的碳價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟的高級(jí)別會(huì)議上表示：“瑞典的GDP增長(zhǎng)了60%，同時(shí)，我們的排放量減少了25%，因此溫室氣體排放與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是可以脫鉤的。征收碳稅不僅是道德上正確的決策，也是經(jīng)濟(jì)上明智的措施”。

（四）日本

日本首相菅義偉于2021年4月“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上宣布，力爭(zhēng)2030年溫室氣體排放量比2013年削減46%。此外日本于2021年5月正式通過(guò)修訂后的《全球變暖對(duì)策推進(jìn)法》，明確了2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。日本在2004年就宣布碳稅計(jì)劃，將起征碳稅納入立法議程，以期實(shí)現(xiàn)京都議定書的目標(biāo)。碳稅針對(duì)所有類型的化石燃料和電力，征稅環(huán)節(jié)包括了從煉油廠裝運(yùn)汽油、輕油、煤油和液化氣的階段，煤炭、重油的最終消耗階段，以及天然氣、城市燃?xì)狻㈦娏蛧姎馊剂系碾A段。但由于工業(yè)企業(yè)的壓力和社會(huì)各界的推動(dòng)，環(huán)保部對(duì)原有碳稅制度進(jìn)行修訂，新的碳稅制度根據(jù)化石燃料和能源產(chǎn)品的不同設(shè)置不同的稅率，如對(duì)液化石油氣實(shí)施較高碳稅稅率，而對(duì)電和煤油實(shí)行較低的稅率。為了避免給企業(yè)和家庭帶來(lái)太大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，日本水產(chǎn)省還推遲了對(duì)汽柴油和噴氣燃料的稅收實(shí)施。同時(shí)，日本的碳稅收入主要用來(lái)確保環(huán)保事業(yè)的正常進(jìn)行，以促進(jìn)綠色工業(yè)的發(fā)展。日本2013年達(dá)到碳排放峰值之后一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，并于2020年全國(guó)溫室氣體排放量（以二氧化碳換算）達(dá)到11.49億噸，同比減少5.1%，為1990年有相關(guān)紀(jì)錄以來(lái)的最低值。

五、我國(guó)碳稅法律制度構(gòu)建思路建議

實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，既是減少二氧化碳排放量、遏制全球氣候變暖這一國(guó)際性政治議題中的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵一步。而碳稅作為重要的節(jié)能減排工具，既有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，也有利于推動(dòng)我國(guó)綠色低碳發(fā)展邁上新臺(tái)階。觀諸世界范圍內(nèi)在環(huán)保減排體系方面處于領(lǐng)先地位的國(guó)家，其無(wú)不構(gòu)建了扎根于本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀與社會(huì)主流思潮之上的碳稅征收制度。我國(guó)目前的節(jié)能減排工作絕不能僅僅停留于“關(guān)?！被颉疤幜P”涉事企業(yè)的原始階段，而是應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)從行政規(guī)制到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的歷史性跨越，設(shè)置合理有效的碳稅征收制度正是這一“驚險(xiǎn)跳躍”中的硬性要求。當(dāng)然，在保障碳稅征收制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)秉持“追求正外部性，減弱乃至規(guī)避負(fù)外部性”的方針，通過(guò)篩選課稅對(duì)象、確立階梯稅率、設(shè)置多種稅收優(yōu)惠減免措施等手段，使整個(gè)碳稅征收制度保持應(yīng)有的彈性。

（一）合理選擇課征對(duì)象

稅收課征對(duì)象體現(xiàn)了該稅收事項(xiàng)對(duì)什么征稅，通常也是劃分不同稅收種類的主要標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立碳稅制度，首先要對(duì)碳稅征收對(duì)象進(jìn)行明確，一般認(rèn)為，碳稅的征收對(duì)象是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)過(guò)程中，因使用含有碳含量的能源而產(chǎn)生的二氧化碳。然而，事實(shí)上直接測(cè)量二氧化碳排放量幾乎是不可能的，應(yīng)當(dāng)尋求直接測(cè)量排放的替代方法，因此，可以通過(guò)測(cè)量能源中碳含量對(duì)能源征收碳稅，與直接測(cè)量碳排放量相比，更能輕松地驗(yàn)證燃燒量。其次，更廣泛的碳稅將減少產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的不平等，稅基越廣，其負(fù)擔(dān)就越有可能在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，因此，碳稅?yīng)當(dāng)適用于所有排放二氧化碳的燃料，以便在所有類型的能源行業(yè)之間盡可能地廣泛負(fù)擔(dān)。它將主要影響煤炭、石油、汽油和天然氣等化石能源，不會(huì)對(duì)無(wú)污染能源（太陽(yáng)能或風(fēng)能等）征收額外費(fèi)用。此外，碳稅還應(yīng)根據(jù)各種化石能源的碳含量比例進(jìn)行調(diào)節(jié)，由于每生產(chǎn)一單位能源，燃燒煤炭比燃燒天然氣排放的二氧化碳多75%，比燃燒石油排放的二氧化碳多22%。根據(jù)碳稅，煤炭將被征收最高稅率，其次是石油和天然氣。

（二）分階段實(shí)施靈活稅率

由于在中國(guó)工業(yè)發(fā)展中普遍使用化石能源，由碳稅引起的能源價(jià)格變化將影響幾乎所有中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的價(jià)格。價(jià)格上漲將在整個(gè)生產(chǎn)階段中進(jìn)行過(guò)濾，并最終影響消費(fèi)者的購(gòu)買決策，從而使得碳能源密集型產(chǎn)品比其他輕能源產(chǎn)品價(jià)格更昂貴，因此要注意以下幾個(gè)方面：一是要根據(jù)家庭、一般企業(yè)和能源密集型企業(yè)靈活設(shè)置各種稅率。二是要針對(duì)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分階段征收碳稅，使征收碳稅將受到嚴(yán)重影響的行業(yè)和企業(yè)或者國(guó)家部分地區(qū)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者在能源上漲之前獲得一段時(shí)間的緩沖期。如依靠重工業(yè)發(fā)展的地區(qū)，他們比主要依靠科技和輕工業(yè)發(fā)展的地區(qū)對(duì)能源需求量更大，在必須完全承擔(dān)碳稅之前，他們應(yīng)當(dāng)有一段時(shí)間的緩沖期，允許他們考慮能源使用效率以及開發(fā)使用清潔能源進(jìn)行代替或進(jìn)行發(fā)展轉(zhuǎn)型，這些都是需要進(jìn)行慎重考慮和長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐布局的。三是要分階段征收碳稅需要根據(jù)我國(guó)社會(huì)的可接受度進(jìn)行充分的調(diào)節(jié)，碳稅制度是一個(gè)龐大的工程，不可畢其功于一役，易遭受反彈，因此可在起征時(shí)采取低稅率的方式，后逐步提高稅率。

（三）設(shè)置各種稅收優(yōu)惠措施

稅收優(yōu)惠措施作為整個(gè)碳稅體系中相對(duì)獨(dú)立的稅收條款，使得整個(gè)稅收體系在實(shí)踐中更具吸引力和可操作性，有助于抵消單純碳稅征收可能造成的縱向不平等。從外部性理論出發(fā)，設(shè)置碳稅優(yōu)惠措施是為了控制社會(huì)成本與私人成本之間的差額，在現(xiàn)實(shí)生活中，要想完全消除外部性是不可能做到的，我們能做的就是盡量控制外部性的大小，消弭負(fù)外部性。此類稅收優(yōu)惠措施主要包括：減少征收、免于征收和稅收返還等措施。我國(guó)目前的綠色稅種中的環(huán)境保護(hù)稅法和資源稅法中均設(shè)置了稅收減免條款，用于調(diào)節(jié)稅收征管，實(shí)現(xiàn)稅收公平。

從碳稅優(yōu)惠措施的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)針對(duì)碳稅征收所設(shè)置的優(yōu)惠措施各有不同，但其目的大都是為了減少對(duì)能源密集型工業(yè)以及面臨較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)的負(fù)面影響、維護(hù)低收入居民的利益和促進(jìn)節(jié)約減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如英國(guó)政府在2016年就開始在家庭中逐步實(shí)現(xiàn)“零碳排放家庭”和“零碳排放量非家庭建筑物”戰(zhàn)略，同時(shí)，出于對(duì)低收入家庭的保護(hù)，英國(guó)政府實(shí)施了“暖鋒計(jì)劃”，從征收的稅收中提取一部分用于補(bǔ)貼低收入家庭在取暖、保暖和通風(fēng)改造方面的支出。瑞典實(shí)行在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)采礦和電力行業(yè)免征碳稅，對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力較大的企業(yè)減征碳稅。另外，還有許多國(guó)家還會(huì)根據(jù)稅收公平原則的要求，針對(duì)碳稅實(shí)施過(guò)程中所面臨的不公平問(wèn)題給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施。

我國(guó)也應(yīng)當(dāng)基于稅收公平的要求，制定有效的碳稅優(yōu)惠措施。給予能源密集型企業(yè)和低收入家庭相應(yīng)的稅收減免，對(duì)于采用清潔能源和使用節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)施的企業(yè)給予一定的稅收減免或返還，并利用所征收的碳稅收入對(duì)研究開發(fā)新能源、節(jié)能減排技術(shù)的科研機(jī)構(gòu)提供資金支持，以平衡實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)過(guò)程中可能遭受重大沖擊的主體的利益，減少碳稅開征對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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