“以人民為中心”發(fā)展理念下的上海新城慢行交通規(guī)劃策略研究

張 翔

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

“十四五”開(kāi)局，上海提出加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局。嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個(gè)新城要按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的要求，建設(shè)成為“最現(xiàn)代”“最生態(tài)”“最便利”“最具活力”“最具特色”的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市[1]。

慢行交通具有方便靈活、可靠性高、低碳環(huán)保的特征，不僅是中短距離出行的主要方式，也是有效接駁、延伸公共交通服務(wù)的交通方式，同時(shí)還是城市公共空間的重要構(gòu)成，是市民工作、生活、休憩不可或缺的載體。慢行交通是新城實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居和交通便利的重要支撐，發(fā)展慢行交通是踐行“公平和諧、以人為本、可持續(xù)發(fā)展”理念和實(shí)現(xiàn)“著力打造最佳人居環(huán)境，彰顯城市軟實(shí)力的生活體驗(yàn)”目標(biāo)的重要舉措。

1 新城慢行交通現(xiàn)狀

1.1 慢行出行特征

由于現(xiàn)狀新城城市尺度較小，且公交網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)，因此慢行交通目前在新城中占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位，占新城內(nèi)部出行總量的比例在63%～77%之間，其中步行約30%，其余為非機(jī)動(dòng)車出行。雖然各新城慢行占比存在一定差異，但慢行與公共交通出行總量的比例基本穩(wěn)定，占總出行量80%左右，體現(xiàn)慢行與公共交通存在一定的互補(bǔ)性。新城非機(jī)動(dòng)車出行以電助動(dòng)車為主，電助動(dòng)車與腳踏自行車比例達(dá)到7:1（圖1）。

圖1 新城內(nèi)部出行結(jié)構(gòu)

從出行時(shí)間來(lái)看，非機(jī)動(dòng)車平均出行時(shí)間21 min，平均出行距離5.5 km，平均出行速度15.7 km/h，出行效率高于公共汽（電）車。非機(jī)動(dòng)車出行出現(xiàn)早晚高峰，分別為7:00—8:00、16:30—17:30，符合其主要作為通勤交通工具的特征。超過(guò)85%的步行出行，時(shí)長(zhǎng)在20 min以內(nèi)，出行時(shí)段總體分布比較均衡（圖2、圖3）。

圖2 新城步行和非機(jī)動(dòng)車出行時(shí)長(zhǎng)特征

圖3 新城步行和非機(jī)動(dòng)車出行時(shí)段特征

非機(jī)動(dòng)車出行目的以上班、上學(xué)通勤為主，占比超過(guò)一半以上；步行出行目的以生活和購(gòu)物為主，超過(guò)一半以上，上班上學(xué)通勤占比約為三分之一（圖4）。

圖4 步行和非機(jī)動(dòng)車出行目的

1.2 慢行網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施

從網(wǎng)絡(luò)層面看，新城內(nèi)部路網(wǎng)與中心城相比存在較大差距，尚未達(dá)到合理的路網(wǎng)密度?，F(xiàn)狀新城內(nèi)部全路網(wǎng)密度為2.57～4.39 km/km2，除嘉定新城外均不及中心城路網(wǎng)密度的2/3?，F(xiàn)狀路網(wǎng)密度不足，導(dǎo)致以道路為主要載體的慢行網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不完善，路網(wǎng)平均間距500 m以上，慢行可達(dá)性有待進(jìn)一步提升（表1）。

表1 中心城與新城現(xiàn)狀全路網(wǎng)密度（單位：km/km2）

現(xiàn)狀既有高快速路、鐵路、水系對(duì)新城城市發(fā)展形成割裂，如松江新城與G15、油墩港；嘉定新城與S5、橫瀝河；奉賢新城與S4、金匯港……導(dǎo)致兩側(cè)慢行交通溝通聯(lián)系受阻，繞行嚴(yán)重，進(jìn)一步降低慢行可達(dá)性（圖5、圖6）。

圖5 跨G15阻隔慢行通道分布圖

圖6 跨油墩港阻隔慢行通道分布圖

從設(shè)施層面看，新城內(nèi)部有一定量的道路由公路發(fā)展而來(lái)，相當(dāng)多公路斷面對(duì)于慢行空間的預(yù)留不足，缺乏人行道與獨(dú)立的非機(jī)動(dòng)車道，導(dǎo)致部分城區(qū)內(nèi)道路慢行空間不完整，不能適應(yīng)新城發(fā)展要求。有些新城前期建設(shè)存在欠賬，如南匯新城共享街道設(shè)計(jì)導(dǎo)致市政道路兩側(cè)專有路權(quán)的慢行通道缺失；嘉定新城部分道路采用人非共板形式，斷面過(guò)窄導(dǎo)致非機(jī)動(dòng)車無(wú)路可騎（圖7）。

圖7 嘉定新城公路式斷面人行道分布情況

1.3 存在問(wèn)題

（1）慢行網(wǎng)絡(luò)有待進(jìn)一步提升

新城道路網(wǎng)密度不足，尤其是支路網(wǎng)密度過(guò)低，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通性差，影響慢行活動(dòng)發(fā)生。很多新城存在大型的封閉地塊，包括大型住宅區(qū)、大型學(xué)校、大型辦公用地等，很大程度上降低了步行和非機(jī)動(dòng)車交通網(wǎng)絡(luò)的可達(dá)性，也造成了整體網(wǎng)絡(luò)密度水平無(wú)法提升。新城范圍內(nèi)的鐵路、高速公路、水系阻隔，導(dǎo)致慢行網(wǎng)絡(luò)上形成斷點(diǎn)；另外新城內(nèi)部還有一部分公路斷面，由此造成人行道和非機(jī)動(dòng)車道缺失。

（2）慢行交通與公共交通銜接不佳

軌道站點(diǎn)慢行可達(dá)性薄弱，出入口與過(guò)街設(shè)施一體化有待提高，慢行換乘不便。軌道交通站點(diǎn)周邊非機(jī)動(dòng)車停放矛盾突出，慢行接駁設(shè)施的規(guī)劃和管理也缺少統(tǒng)一考慮，非機(jī)動(dòng)車停車無(wú)序影響步行通行空間。公交站臺(tái)與過(guò)街設(shè)施、非機(jī)動(dòng)車道的協(xié)調(diào)不佳，造成沖突干擾，存在安全隱患。

（3）慢行路權(quán)缺乏保障

盡管慢行交通是最基本、公眾出行最不可或缺的交通方式，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，慢行交通的出行環(huán)境卻日趨惡化，甚至很多時(shí)候通過(guò)犧牲慢行者權(quán)益來(lái)?yè)Q取機(jī)動(dòng)車通行效率的提升。在道路斷面資源分配中, 路權(quán)分配向機(jī)動(dòng)車傾斜，具體表現(xiàn)在因車行道拓寬擠壓慢行空間，導(dǎo)致壓縮人行道、非機(jī)動(dòng)車道，設(shè)置人非共板等現(xiàn)象。新城的部分道路空間富余，但是存在大量路邊停車或違法占道行為，由此造成慢行通道狹窄、中斷或受阻隔現(xiàn)象。

（4）慢行交通缺乏精細(xì)化的設(shè)計(jì)

缺乏從出行者的角度考慮，慢行過(guò)街設(shè)施間距過(guò)大、人行道各種設(shè)施混亂、人行道因機(jī)動(dòng)車而損毀路面結(jié)構(gòu)、無(wú)障礙設(shè)施不完善等問(wèn)題極大地降低了居民慢行出行的安全性和舒適性。

2 發(fā)展趨勢(shì)

新城以獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市為定位，未來(lái)新城綜合功能將顯著提升，2025年五個(gè)新城常住人口總規(guī)模將達(dá)到360萬(wàn)左右，新城所在區(qū)的GDP總量將達(dá)到1.1萬(wàn)億元；2035年五個(gè)新城將各集聚100萬(wàn)左右常住人口，基本建成長(zhǎng)三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市（表2）。

表2 五個(gè)新城現(xiàn)狀與規(guī)劃情況

（1）新城空間的擴(kuò)大，引發(fā)出行距離增大

新城城市空間規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展趨勢(shì)必然使城市的平均出行距離加大，由此直接導(dǎo)致慢行交通的短距離出行優(yōu)勢(shì)喪失。步行的出行主導(dǎo)范圍為1 km左右，自行車出行主導(dǎo)范圍為3～4 km，電動(dòng)自行車出行主導(dǎo)范圍為8 km左右，要更遠(yuǎn)的出行只有選擇公共交通+慢行的方式，或者通過(guò)個(gè)人機(jī)動(dòng)交通工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以隨著新城物理空間規(guī)模的擴(kuò)大，非機(jī)動(dòng)交通出行方式會(huì)轉(zhuǎn)換到能夠出行更遠(yuǎn)距離的機(jī)動(dòng)交通與公共交通。

（2）新城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響城市客運(yùn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與收入的增加將改善人民的生活水平，這當(dāng)然包括對(duì)出行舒適度要求的提高。原有通過(guò)非機(jī)動(dòng)車進(jìn)行相對(duì)中長(zhǎng)距離出行的可能性也隨著收入水平提高呈下降趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)水平的提高會(huì)使原有的非機(jī)動(dòng)車出行轉(zhuǎn)向其他更為舒適的交通方式，如小汽車、出租車或公共交通等，此外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將引起私人小汽車保有量持續(xù)增長(zhǎng)。

（3）公共交通的發(fā)展，影響出行方式的選擇

新城交通發(fā)展將堅(jiān)持公交優(yōu)先理念，圍繞大運(yùn)量軌道交通（市域線、市區(qū)線）節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建新城局域線（含中運(yùn)量等骨干公交）網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化新城公交網(wǎng)絡(luò)，形成多層次公交服務(wù)，提升公交吸引力。未來(lái)新城將大幅提高公共交通服務(wù)水平，這將使原有的一部分非機(jī)動(dòng)車或步行的長(zhǎng)距離出行方式選擇轉(zhuǎn)向公共交通方式。伴隨著新城軌道交通和綜合交通樞紐、中運(yùn)量公交的建設(shè)完善，慢行作為接駁交通的占比也將進(jìn)一步增加。

因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，伴隨著收入、消費(fèi)水平的提高，居民對(duì)出行質(zhì)量的要求（如出行的自由度、舒適性、時(shí)間和安全的可靠性等）和可能的選擇決策（如交通工具的購(gòu)買和交通方式的選擇等）必然發(fā)生改變?？梢灶A(yù)見(jiàn)，現(xiàn)有的一些不合理的非機(jī)動(dòng)車出行方式，如長(zhǎng)距離非機(jī)動(dòng)車交通出行，必將向能夠滿足其更高出行質(zhì)量的交通方式（小汽車、出租車或公共交通等）轉(zhuǎn)移。而慢行作為公共交通接駁方式的需求將進(jìn)一步提升。

因此慢行交通系統(tǒng)的構(gòu)建，應(yīng)從以下三個(gè)方面考慮：慢行系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)的融合，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的融合為慢行交通提供高質(zhì)量的出行路徑；慢行交通系統(tǒng)與公共交通系統(tǒng)的功能融合，通過(guò)系統(tǒng)的融合來(lái)實(shí)現(xiàn)出行的高效率；慢行交通與城市空間的共生融合，通過(guò)空間融合產(chǎn)生高品質(zhì)慢行出行。

3 對(duì)策思路

3.1 構(gòu)建連續(xù)完整的慢行網(wǎng)絡(luò)

慢行網(wǎng)絡(luò)首先是以市政路網(wǎng)作為載體，新城應(yīng)完善基礎(chǔ)路網(wǎng)條件，優(yōu)先建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的非機(jī)動(dòng)車?yán)鹊溃ò▽Ｓ寐罚?，形成便捷的非機(jī)動(dòng)車出行網(wǎng)絡(luò)。

首先結(jié)合新城建設(shè)加強(qiáng)路網(wǎng)建設(shè)，提升路網(wǎng)的達(dá)標(biāo)率與實(shí)施率。通過(guò)新改建道路增設(shè)慢行系統(tǒng)、開(kāi)放利用公共通道，打通路網(wǎng)斷點(diǎn)瓶頸，加強(qiáng)與綠道系統(tǒng)銜接，形成多層次、互聯(lián)互通的全域慢行網(wǎng)絡(luò)。

（1）新開(kāi)發(fā)地區(qū)重點(diǎn)按照“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，公共中心地區(qū)街坊規(guī)?？刂圃? hm2左右。結(jié)合地區(qū)控規(guī)編制，完善公共通道布局方案，注重與市政道路的合理銜接。

（2）建成區(qū)通過(guò)融合利用市政道路、公共通道，補(bǔ)充利用綠地、濱水地區(qū)綠道來(lái)完善慢行網(wǎng)絡(luò)。已建地區(qū)封閉公共通道應(yīng)逐步打開(kāi)，路網(wǎng)密度較低、尺度超過(guò)400 m的封閉地塊，應(yīng)優(yōu)先鼓勵(lì)推行公共通道開(kāi)放。

（3）新城現(xiàn)狀既有的公路斷面結(jié)合需求逐步增設(shè)慢行系統(tǒng)，實(shí)施方式結(jié)合具體條件采用以下方式：直接拓寬增設(shè)；路幅寬度不變的情況下通過(guò)斷面優(yōu)化，增設(shè)布置慢行系統(tǒng)；條件受限時(shí)可利用兩側(cè)綠地林地，設(shè)置分離式綠道（圖8、圖9、圖10）。

圖8 公路拓寬增設(shè)慢行系統(tǒng)

圖9 斷面優(yōu)化增設(shè)慢行系統(tǒng)

圖10 設(shè)置綠道增設(shè)分離式慢行系統(tǒng)

（4）重視跨水系、鐵路、高快速路等的慢行連接，新增橋梁、隧道應(yīng)結(jié)合慢行需求研究同步增設(shè)慢行通道的可行性。在規(guī)范電（助）動(dòng)自行車合法使用的前提下，可適度放寬道路、橋梁非機(jī)動(dòng)車道寬度、坡度的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，提供給行人和非機(jī)動(dòng)車更多跨江跨河通道。

（5）增強(qiáng)綠道與道路銜接，充分發(fā)揮綠道的通行功能。對(duì)于串聯(lián)生活圈、商務(wù)圈、自然人文圈等人流吸引點(diǎn)的區(qū)域綠道或其他休閑空間的內(nèi)部道路，應(yīng)加強(qiáng)與市政道路安全緊密銜接，將藍(lán)道、綠道、風(fēng)景道三道融合，發(fā)揮休閑功能的同時(shí)，承擔(dān)部分通行功能，打造“看得見(jiàn)、進(jìn)得去”的藍(lán)綠慢行走廊。

3.2 構(gòu)筑復(fù)合立體的慢行系統(tǒng)

鼓勵(lì)依托新城樞紐、CBD地區(qū)“一體化、多功能、綜合型”的立體開(kāi)發(fā)模式，構(gòu)建高效連通和功能復(fù)合的全天候立體慢行系統(tǒng)，將交通樞紐與周邊區(qū)域整合規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)交通樞紐與道路、公共設(shè)施的融合。

（1）綜合交通樞紐

樞紐內(nèi)部形成立體高效的交通換乘流線，各類公共交通宜緊鄰布置，交通轉(zhuǎn)換步行流線不出站、不過(guò)街，非機(jī)動(dòng)停車設(shè)施宜與站房布置一體化考慮。樞紐對(duì)外慢行系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置路徑清晰、流線簡(jiǎn)明的聯(lián)系通道，包括空中連廊、站前廣場(chǎng)、地下通道等，多維度連接周邊街區(qū)，將被鐵軌割裂的城市空間轉(zhuǎn)化為縫合城市的紐帶。

（2）軌道交通站點(diǎn)

軌交站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)打造立體高效慢行空間，廣泛設(shè)置（或預(yù)留）出入口連通周邊主要建筑，超出服務(wù)范圍但人流出行集中、繞行較遠(yuǎn)地塊，可設(shè)置空中連廊或自行車專用通道。

（3）密集商辦開(kāi)發(fā)地區(qū)

宜通過(guò)地下通道、空中連廊、天橋等形式構(gòu)建立體高品質(zhì)的慢行系統(tǒng)，串聯(lián)商業(yè)核心區(qū)周邊商業(yè)體和文旅節(jié)點(diǎn)。

3.3 打造便捷高效的接駁系統(tǒng)

在新建、擴(kuò)建、改建城市軌道交通站點(diǎn)和大型公共交通樞紐時(shí)，應(yīng)當(dāng)以慢行交通為導(dǎo)向，通過(guò)打造高效率的接駁系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)慢行交通與公共交通的無(wú)縫銜接。

（1）促進(jìn)慢行交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，打造低碳生活模式

優(yōu)化空間布局，充分發(fā)揮新城吸納人口和就業(yè)的潛力，構(gòu)建功能混用、公交導(dǎo)向緊湊發(fā)展的城市布局。將居住、就業(yè)和公共設(shè)施等相對(duì)集中于軌道交通樞紐和站點(diǎn)周圍，并配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計(jì)，營(yíng)造出人性化的就業(yè)和居住空間，打造適合慢行的低碳生活模式。

（2）豐富軌道交通站點(diǎn)接駁元素，打造“微樞紐”

慢行系統(tǒng)與公共交通有機(jī)融合可以提升慢行交通系統(tǒng)性效益。新建軌道交通站點(diǎn)出入口50 m范圍內(nèi)綜合布置常規(guī)公交站點(diǎn)、出租車候車點(diǎn)、非機(jī)動(dòng)車停放設(shè)施。由于新城軌道站點(diǎn)覆蓋率較低，換乘需求較大，通過(guò)測(cè)算新城的軌交站點(diǎn)非機(jī)動(dòng)車停車泊位需求約20車位/100高峰小時(shí)人次單向旅客，既有站點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化站點(diǎn)接駁挖潛，新建站點(diǎn)應(yīng)在規(guī)劃階段明確用地。

3.4 提升慢行系統(tǒng)出行品質(zhì)

（1）設(shè)計(jì)精細(xì)化

從路段、節(jié)點(diǎn)、環(huán)境服務(wù)等方面出發(fā)，對(duì)行人過(guò)街、機(jī)非沖突、機(jī)動(dòng)車停放等常遇問(wèn)題提出改善優(yōu)化措施。通過(guò)平順步行系統(tǒng)、無(wú)障礙電梯、安全通學(xué)圈、兒童友好型街道等設(shè)計(jì)要求，打造全齡友好、充滿活力、品質(zhì)宜人的慢行空間。

（2）慢行系統(tǒng)品質(zhì)創(chuàng)新

落實(shí)“完整街道”理念，交通功能和城市功能實(shí)現(xiàn)相互滲透兼容。推進(jìn)“以人為本”的道路空間功能優(yōu)化和品質(zhì)提升，打造共享街道，增加社區(qū)活力。以歷史建筑及行道樹(shù)為主要景觀特色，通過(guò)鋪裝、街道家具等設(shè)施的提質(zhì)，打造高品質(zhì)的公共活動(dòng)空間。提升“可漫步、有活力”慢行環(huán)境，在商業(yè)及生活性質(zhì)的街道中，通過(guò)街道空間一體化設(shè)計(jì)增加街道家具和沿街休憩空間、靈活設(shè)置沿街商業(yè)活動(dòng)空間等方式，增加街區(qū)活力。

（3）結(jié)合新城資源稟賦，打造特色慢行系統(tǒng)

依托濱水岸線、商業(yè)街區(qū)、文化旅游等優(yōu)質(zhì)資源，銜接文旅、綠道等相關(guān)規(guī)劃，配合區(qū)域功能定位，融合文化、發(fā)展變革等特色符號(hào)，打造步行街區(qū)、濱水步道等極具吸引力的休閑生活慢行空間，形成極具魅力的慢行新地標(biāo)，提升百姓獲得感、幸福感。

4 結(jié) 語(yǔ)

慢行系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)與國(guó)土規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃銜接配合，促進(jìn)多規(guī)融合，確保道路空間資源的有效分配。強(qiáng)化慢行交通系統(tǒng)建設(shè)突破體制機(jī)制障礙，促進(jìn)多元系統(tǒng)融合，建立部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。建立開(kāi)放的公眾參與制度，在規(guī)劃編制、慢行設(shè)施設(shè)計(jì)建設(shè)等過(guò)程中，積極征詢公眾意見(jiàn)，了解公眾訴求，提升規(guī)劃設(shè)計(jì)的針對(duì)性、實(shí)用性、利民性，充分體現(xiàn)“以人為本”理念。