蘇州古城綠色交通體系協(xié)同發(fā)展路徑探究

姜 科，潘敏榮，陳雙燕

1.蘇州規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司，2.蘇州市姑蘇區(qū)自然資源規(guī)劃研究中心

1 蘇州古城綠色交通體系發(fā)展歷程

蘇州古城始建于春秋吳闔閭元年（公元前514年），為春秋時期吳國都城，是吳文化的重要發(fā)祥地、古代江南地區(qū)的經(jīng)濟和文化中心。1982年，國務(wù)院將蘇州列為首批24個國家歷史文化名城之一。蘇州市始終堅持全面保護古城風(fēng)貌，1986年，蘇州市總體規(guī)劃提出“全面保護古城、跳出古城發(fā)展”的指導(dǎo)思想，為之后古城的保護與發(fā)展指明了方向。1986年、1996年、2011年蘇州市城市總體規(guī)劃分別明確了在古城西側(cè)、東側(cè)及南北方向各規(guī)劃建設(shè)城市新區(qū)，逐步疏解了古城的部分功能和人口，并從1986年至今開展了五輪歷史文化名城保護規(guī)劃，確立了古城全面保護的綱領(lǐng)?；诠懦潜Ｗo的核心理念，古城交通始終堅持綠色交通發(fā)展之路，根據(jù)不同時期的交通特征與規(guī)劃背景，可將古城綠色交通體系發(fā)展歷程大體分為三個階段。

第一個階段是從21世紀(jì)初期到2013年。蘇州城市化進程加快，古城道路交通壓力逐漸增加，2007版蘇州市綜合交通規(guī)劃提出為保護古城，應(yīng)鼓勵古城發(fā)展公共交通和慢行交通。在此綠色交通發(fā)展理念指引下，2009年，蘇州中心城區(qū)慢行系統(tǒng)規(guī)劃開展，將古城定位為全市的慢行核心區(qū)域；2011年，古城主干道干將路開辟全路段式公交專用道；2012年，蘇州軌道交通1號線開通，東西向貫穿古城并設(shè)4站，古城綠色交通體系初步建立。

第二個階段為2013年至2017年。2013年，蘇州市綜合交通戰(zhàn)略規(guī)劃確立了古城“公交+慢行”的綠色交通發(fā)展戰(zhàn)略。隨后在古城綠色交通戰(zhàn)略指導(dǎo)下，蘇州市交通需求管理研究、古城擁堵收費技術(shù)研究、差別化停車收費研究等多項古城相關(guān)的交通專項政策研究先后開展，同時在片區(qū)交通改善、慢行交通規(guī)劃及道路規(guī)劃等方面開展了相關(guān)工作，圍繞著“公交+慢行”的古城綠色交通相關(guān)專項規(guī)劃與政策儲備逐步完善，為古城綠色交通體系的發(fā)展明確了方向并奠定了堅實的基礎(chǔ)[1]。

第三個階段為2018年至今。隨著市區(qū)機動化進程加快、古城內(nèi)軌道交通5號線、6號線建設(shè)的不斷推進，古城道路交通壓力進一步增加。2018年起，古城外圍規(guī)劃建設(shè)多處旅游換乘停車場，截流自駕游車輛進入古城；2019年8月，古城施行外牌車限行政策，調(diào)控小汽車出行需求，在一定程度上緩解了古城道路交通壓力。但是由于古城交通規(guī)劃建設(shè)管理中存在專業(yè)統(tǒng)籌不夠、體制銜接不暢，部門協(xié)調(diào)不足等弊端，古城綠色交通體系協(xié)同發(fā)展路徑不明、合力不足，近年來古城小汽車出行主導(dǎo)態(tài)勢加劇，公共交通出行競爭力不強，古城綠色交通發(fā)展之路面臨挑戰(zhàn)。隨著新一輪蘇州市國土空間規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃及歷史文化名城規(guī)劃的加快推進，為促進古城保護與更新，蘇州市在古城層面開展了整體政策研究、交通提升規(guī)劃等多項整體性、系統(tǒng)性規(guī)劃研究，旨在統(tǒng)籌整合古城交通資源、增強交通綜合治理合力，古城綠色交通體系進入?yún)f(xié)同發(fā)展新時期。

2 蘇州古城交通發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

2.1 古城交通發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 小汽車出行主導(dǎo)態(tài)勢加劇，公共交通未確立出行優(yōu)勢地位

近年來，蘇州市機動化快速發(fā)展，2019年末，蘇州市機動車保有量428.2萬輛，位列全國第4位，市區(qū)私人小汽車擁有率達到318輛/千人，亦位于全國前列。在市區(qū)機動化快速發(fā)展的大背景下，古城小汽車擁有用車水平發(fā)展迅速，2019年，古城家庭小汽車擁車率為45%，為2013年21%的兩倍有余，近年來在軌道交通1號線、4號線開通的條件下，古城小汽車出行比例仍呈逐步增長趨勢。

相較于蘇州市區(qū)其他區(qū)域，古城在軌道交通建設(shè)、公交專用道、社區(qū)巴士等公交優(yōu)先舉措方面已頗具優(yōu)勢，公交設(shè)施不斷發(fā)展，2019年，古城公交站點、軌道站點500 m覆蓋率分別達到100%、39.2%。但是古城軌道交通尚未成網(wǎng)，受制于有限的道路交通條件，常規(guī)公交運行效率總體偏低。2019年，古城內(nèi)常規(guī)公交全天各時段公交與小汽車耗時比均超過1.5，平峰時段在2.0左右，常規(guī)公交與小汽車相比出行競爭力不足。近年來公共交通出行比例增長趨勢緩慢，僅占全方式出行的27%左右，公共交通整體出行優(yōu)勢不明顯。

2.1.2 交通承載力與機動化快速發(fā)展不適應(yīng)，動靜態(tài)交通矛盾逐步凸顯

古城現(xiàn)狀道路總長度約131 km，總體路網(wǎng)密度為9.27 km/km2，高于住建部《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中“窄馬路、密路網(wǎng)”8 km/km2的路網(wǎng)密度要求。但古城道路中有75.0%為支小路、街巷，主次干道路網(wǎng)密度分別為0.54 km/km2、1.75 km/km2，密度偏低，道路交通承載能力有限，設(shè)計之初基于“馬車時代”為主構(gòu)建的歷史城區(qū)路網(wǎng)承載力與機動車交通間的不適應(yīng)性逐步凸顯。

近年來，隨著市區(qū)骨干路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，古城外牌車限行、差別化停車收費等交通政策的實施，古城早高峰干道平均車速為17 km/h，道路交通運行總體可控，但高峰期間部分進出橋梁、大型醫(yī)院和學(xué)校周邊局部路段或節(jié)點出現(xiàn)常態(tài)化擁堵現(xiàn)象。在靜態(tài)交通層面，蘇州古城傳統(tǒng)民居、老舊小區(qū)占比高，在考慮小區(qū)內(nèi)部合理停車挖潛的條件下，古城居民配建停車位僅約0.17個/戶，遠低于古城戶均0.45輛的小汽車擁車水平，居民停車矛盾突出，夜間停車約50%靠違停解決。

2.1.3 歷史城區(qū)慢行基底優(yōu)越，但空間品質(zhì)不佳

2 500多年來，蘇州古城城址始終未變，基本保持著古代“水陸并行、河街相鄰”的雙棋盤格局，“三縱三橫一環(huán)”的河道水系和“小橋流水、粉墻黛瓦、古跡名園”的獨特風(fēng)貌?；诼行枨笮纬傻穆肪W(wǎng)肌理，也為慢行交通出行構(gòu)建了優(yōu)秀的資源本底。2016年，全長15.5 km的蘇州環(huán)古城健身步道全線貫通，居民慢行出行條件進一步提升。但是古城街道空間功能劃分混亂，路權(quán)分配以車為本傾向明顯，市政道路機非混行比例高，背街小巷占道停車現(xiàn)象普遍，路內(nèi)車輛行停與非機動車間干擾大，慢行交通事故占比高，慢行不友好、不安全。而古城的街道空間缺乏精細化設(shè)計和管理，一方面，古城道路、停車等交通空間與綠地、建筑退界等公共空間未充分整合，存在大量無效公共空間；另一方面，現(xiàn)狀古城的特色街道空間多為局部景點串聯(lián)，缺乏網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)化設(shè)計，古城豐富的歷史文化資源未利用街道空間載體進行充分表達，水系空間資源未充分挖掘利用，水陸雙棋盤的路網(wǎng)格局優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮，慢行環(huán)境品質(zhì)不高，特色缺乏塑造。

2.1.4 智慧交通發(fā)展尚處起步階段，交通資源匹配低效

古城區(qū)智慧交通發(fā)展尚處于起步階段，交通資源配置方式趨于傳統(tǒng)，交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化和交通運營服務(wù)智能化手段應(yīng)用不足，智能交通系統(tǒng)在頂層設(shè)計、功能協(xié)同等方面尚存較大提升空間。在頂層設(shè)計方面，古城層面智慧交通發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)同，例如公共交通、靜態(tài)交通、道路交通系統(tǒng)分別依托蘇州市交通運輸局TOCC（交通運輸應(yīng)急指揮中心）、蘇州市城市管理局智慧停車管理平臺、蘇州市公安局交通管理局全域智慧交通管理平臺等不同職能部門建設(shè)的交通信息化系統(tǒng)發(fā)展，由于各職能部門所屬平臺在古城層面交通數(shù)據(jù)覆蓋不均，導(dǎo)致古城交通數(shù)據(jù)整合共享不足，交通信息服務(wù)多為通用性片段式信息服務(wù)、缺少全鏈條、多層次功能協(xié)同服務(wù)等問題，古城交通資源未得到充分的整合與利用，缺乏科學(xué)、動態(tài)、及時的統(tǒng)籌調(diào)配，出現(xiàn)了局部節(jié)點交通擁堵、停車供需矛盾分布不均的現(xiàn)象。

2.2 古城交通發(fā)展趨勢

2.2.1 江南文化核心地位將進一步加強，以車為本的交通模式難以為繼

蘇州古城位于姑蘇區(qū)中部，地處蘇州歷史最為悠久、人文積淀最為深厚的中心城區(qū)，是蘇州城市發(fā)展的發(fā)源地和市區(qū)地理區(qū)位中心。根據(jù)《蘇州市歷史文化名城保護規(guī)劃（2035）》，古城定位為“江南文化核心”，蘇州市將全面推動古城復(fù)興，將其作為蘇州向世界展示的窗口進一步發(fā)揮其國內(nèi)外影響力，交通吸引力進一步增強。

在小汽車不受控的條件下，按照現(xiàn)有的古城小汽車發(fā)展趨勢預(yù)測，遠期古城小汽車擁車率可增至0.9～0.94輛/戶，小汽車出行比例也近40%，而古城規(guī)劃道路總里程141 km，僅比現(xiàn)狀增加10 km，屆時全路網(wǎng)交通供需比達0.9，進出古城通道飽和度超1.50，處于常態(tài)化嚴(yán)重擁堵狀態(tài)，居民剛性停車缺口將進一步加大，民生停車矛盾愈加突出[2]。

2.2.2 道路交通空間進入重構(gòu)窗口期，交通轉(zhuǎn)型面臨重大契機

根據(jù)《蘇州市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃》，2025年，古城規(guī)劃建成軌道交通5號線、6號線，形成“4線12站”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)格局；依據(jù)蘇州市最新的軌道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，2035年，古城預(yù)計規(guī)劃新增軌道交通9號線、11號線，形成“6線13站”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)格局， 軌道站點800 m覆蓋率將超過92%。未來十年，古城軌道交通進入集中建設(shè)時期，工程施工涉及面廣、量大、時間長，施工道路容量折減幅度較大，局部交通擁堵將常態(tài)化持續(xù)，可充分利用這一時機，加強機動車交通需求調(diào)控，深化古城公交優(yōu)先，引導(dǎo)居民向綠色出行方式轉(zhuǎn)移。

與此同時，隨著蘇州市國土空間規(guī)劃、姑蘇區(qū)分區(qū)規(guī)劃暨更新規(guī)劃等規(guī)劃的開展，古城更新步伐加快，用地更新、架空線入地、老舊小區(qū)整治改造工程持續(xù)推進，建設(shè)涉及到大量道路、綠化、街巷、停車位等交通設(shè)施空間，在施工結(jié)束后面臨功能和空間重構(gòu)的可能，有必要把握這一重大交通空間重構(gòu)的契機，將以車為本的交通資源分配方式向以人為本轉(zhuǎn)變，加快推進古城交通轉(zhuǎn)型。

2.2.3 慢行復(fù)興是古城品質(zhì)出行的重要訴求

根據(jù)《蘇州市歷史文化名城保護專項規(guī)劃（2035）》，蘇州市將全面推動古城復(fù)興，古城活力提升將會吸引更多的年輕人群、高技能人群，對于出行服務(wù)的舒適度、品質(zhì)化有著更高的追求。根據(jù)《蘇州市國土空間規(guī)劃（2021—2035）》，古城將作為蘇州國際化功能核心承載區(qū)，古城豐富的歷史人文資源、街道肌理、特色風(fēng)貌等面向世界的展示要求，都對慢行交通的特色化塑造提出了更高的訴求。隨著歷史文化保護、提升文化自信上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，如何展現(xiàn)古城歷史文化，還原古城鄉(xiāng)愁，是古城交通未來關(guān)注的重點，慢行復(fù)興與古城歷史文化表達訴求相契合，是提升古城品質(zhì)和特色的有力支撐。因此，以人為本，復(fù)興慢行空間，打造“蘇式漫城”，已成為古城復(fù)興的重要議題。

2.2.4 科技發(fā)展為古城交通未來賦能

近年來，隨著大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)的不斷演進、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展，交通技術(shù)手段一直迭代更新，一些較復(fù)雜的系統(tǒng)也具備了整體的智能化能力，如無人駕駛汽車，MaaS出行服務(wù)等，可有條件能動地滿足古城復(fù)雜多元的交通出行需求。古城智慧交通系統(tǒng)發(fā)展尚處于起步階段，存在較大提升空間，可以此為契機，開展智慧交通系統(tǒng)頂層設(shè)計與交通信息化建設(shè)，整合古城各門類交通資源數(shù)據(jù)，利用新技術(shù)最大化地提升古城交通資源的利用效率，賦能古城綠色交通體系構(gòu)建。

3 蘇州古城綠色交通體系協(xié)同發(fā)展路徑探究

3.1 加強政策引導(dǎo)與機制協(xié)同，提升古城綠色交通模式轉(zhuǎn)型合力

發(fā)揮姑蘇區(qū)國家歷史文化名城保護區(qū)的政策優(yōu)勢，把握古城軌道交通施工、道路交通空間重構(gòu)的窗口期，加快推動古城整體交通政策等交通綱領(lǐng)性文件出臺，旗幟鮮明地宣布要構(gòu)建綠色交通體系。從政策層面加強古城交通社會價值引導(dǎo)，推動古城“公交+慢行”的主導(dǎo)交通模式轉(zhuǎn)型，同步建立健全由政府主導(dǎo)、多方參與、專門化的古城綠色交通發(fā)展協(xié)同工作機制，形成合力、持續(xù)推動，從規(guī)劃、建設(shè)、管理等多個方面予以實質(zhì)性推動，加快推動古城交通模式轉(zhuǎn)型。

3.2 促進古城用地更新與交通設(shè)施互饋優(yōu)化，推動綠色交通戰(zhàn)略落位

以蘇州市國土空間規(guī)劃、姑蘇區(qū)分區(qū)規(guī)劃暨更新規(guī)劃等規(guī)劃編制為契機，加強古城用地功能更新與交通設(shè)施布局互饋優(yōu)化，重點發(fā)揮軌道交通引領(lǐng)作用，強化軌道交通對古城用地更新的引導(dǎo)和支撐，合理安排軌道、公交場站、公共停車場等設(shè)施建設(shè)與土地開發(fā)時序相協(xié)調(diào)，推進軌道建設(shè)及沿線用地更新深度融合，從源頭引導(dǎo)綠色交通出行，落實綠色交通戰(zhàn)略。

3.3 構(gòu)建以軌道為核心的一體化公交體系，提升公共交通整體優(yōu)勢

在“公交+慢行”的交通戰(zhàn)略指引下，強化古城軌道交通骨干作用，圍繞軌道交通構(gòu)建古城一體化公共交通體系，提升公共交通整體吸引力。構(gòu)建“軌道+”主導(dǎo)的進出交通體系，強化軌道交通對進出古城交通的支撐，引導(dǎo)古城進出方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，古城內(nèi)部圍繞軌道站點做好一體化銜接，推動“軌道+公交+慢行”三網(wǎng)融合。深化公交優(yōu)先發(fā)展，保障公交路權(quán)與空間，提升公交運行競爭力。

3.4 構(gòu)建古城特色慢行系統(tǒng)，凸顯古城文化核心價值

依托古城歷史文化遺存與水系資源，充分打造“歷史+”“水網(wǎng)+”特色慢行系統(tǒng)，以慢行復(fù)興推動古城復(fù)興。構(gòu)建“到發(fā)-環(huán)游-內(nèi)賞”的古城特色水上交通網(wǎng)絡(luò)體系，打造“蘇式漫城”，切實提升古城出行的品質(zhì)與體驗，以慢行復(fù)興促進古城復(fù)興。有必要以古城道路交通空間更新為契機，推動完整街道規(guī)劃設(shè)計，實現(xiàn)古城街道空間分配由以車為本向以人為本轉(zhuǎn)變，多措并舉逐步恢復(fù)和增加步行和非機動車道通道空間，保障慢行空間交通資源分配和通行路權(quán)的絕對優(yōu)先。

3.5 構(gòu)建古城差別化停車體系，提升停車綜合治理水平

堅持以供定需、以靜制動的基本原則，適度滿足居民基本停車需求，重點彌補古城歷史街區(qū)、老舊小區(qū)停車歷史欠賬，以“小而散”為原則增設(shè)部分停車場彌補古城居民停車缺口，嚴(yán)控單個停車場規(guī)模，新增公共停車場需同步編制交通影響評價和交通組織設(shè)計，審慎評價停車場規(guī)模與古城路網(wǎng)容量之間的關(guān)系。加強現(xiàn)有停車資源合理調(diào)配，推動停車位共享，以內(nèi)部挖潛和盤活周邊存量停車資源為主，適度增建為輔，避免擁車水平過快增長。

3.6 構(gòu)建古城智慧交通體系，提升交通資源配置效率

搭建古城綜合智慧交通平臺，建立健全多方協(xié)同的城市交通數(shù)據(jù)管理機制，打破各部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，完善古城數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接入規(guī)制，加強古城交通相關(guān)數(shù)據(jù)的整合與共享，為公眾出行提供全面、準(zhǔn)確的交通信息，為分析、挖掘、整合全面的古城交通服務(wù)信息奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為行業(yè)管理部門的重大決策提供強有力的信息支撐，提高古城交通資源配置效率。以數(shù)據(jù)驅(qū)動實現(xiàn)古城交通治理模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)交通時空資源的高效利用，實現(xiàn)交通供需的精準(zhǔn)匹配。[3]