市場化養(yǎng)老：運(yùn)行邏輯與治理重塑

摘要：隨著養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的加劇，市場化養(yǎng)老成為新的發(fā)展趨勢。學(xué)界既有研究分別從政府職能和市場環(huán)境等角度指出了市場化養(yǎng)老存在的問題，但未能捕捉到政府與市場等主體在這一過程中的分工與互動，因此對于如何推進(jìn)市場化養(yǎng)老的治理有所欠缺。文章采取個(gè)案研究方法，通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海市P鎮(zhèn)在政府領(lǐng)導(dǎo)下，通過出租農(nóng)民房屋與引入大型企業(yè)兩種措施，融匯市場和社會力量參與市場化養(yǎng)老，這種“政府為本、市場運(yùn)營”的市場化養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)對推動養(yǎng)老服務(wù)多元合作體系的完善具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：市場化養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)；人口老齡化

作者簡介：鄧佳怡，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院（上海200240）。

中圖分類號：D669.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0057-08

一、問題的提出

近年來，我國人口老齡化現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。聯(lián)合國將65歲及以上老年人口占比超過7%或60歲及以上人口占比超過10%作為進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。截至2020年，我國60歲及以上人口占比已經(jīng)高達(dá)18.7%，65歲及以上人口比重也達(dá)到13.5%[1]。上海作為我國最早進(jìn)入老齡化社會同時(shí)也是老齡化程度最高的超大城市，應(yīng)對老齡化形勢的需要更為迫切。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，上海市常住人口中60歲以上的老年人占比高達(dá)23.4%[2]，其中60歲以上戶籍老年人口為533.49萬，占總戶籍人口的36.1%，65歲占比25.9%[3]。也就是說，平均每3個(gè)人中就有1個(gè)是60歲以上的老年人。然而，傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給依舊存在養(yǎng)老院“一床難求”與個(gè)性化養(yǎng)老需求難以滿足等問題。日漸突出的供需矛盾意味著政府必須將創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給置于工作發(fā)展的重中之重，滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求。

為應(yīng)對老齡化危機(jī)，上海市政府積極探索養(yǎng)老服務(wù)市場化，將養(yǎng)老作為一項(xiàng)市場化、社會化事業(yè)發(fā)展。具體來說，政府出臺了包括《關(guān)于促進(jìn)本市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干意見》在內(nèi)的多項(xiàng)發(fā)展意見和規(guī)劃，堅(jiān)持市場化養(yǎng)老機(jī)制創(chuàng)新，營造公平開放的政策環(huán)境，鼓勵(lì)各類社會資本投資和發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。在政策引導(dǎo)下，上海市依靠市場和社會力量的社區(qū)養(yǎng)老比例增加，即使在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中也出現(xiàn)越來越明顯的市場化趨勢。截至2019年底，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比31%，民辦占比46%，公建民營占23%[4]。在政府的牽頭鼓勵(lì)下，越來越多市場力量參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展。以老年醫(yī)療為例，截至2020年底，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約數(shù)已達(dá)729家；在老年維權(quán)方面，全年涉老法律援助比上年增加23.8%[3]。然而，盡管政府在市場化養(yǎng)老方面進(jìn)行了一定探索，仍存在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和個(gè)性化缺乏保障、養(yǎng)老市場發(fā)展不均衡等問題。尤其在城市地區(qū)，有限的福利用地和高昂的成本導(dǎo)致資本不足的市場力量難以進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，市場化養(yǎng)老的發(fā)展深度與廣度受限。

在此背景下，本研究選擇上海市P鎮(zhèn)作為調(diào)研對象，試圖探索市場化養(yǎng)老的運(yùn)行邏輯，并就市場化養(yǎng)老存在的問題討論如何重塑其治理效能。作為上海典型的農(nóng)村地區(qū)，P鎮(zhèn)政府在現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老需要和政策推動下，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)，形成了“政府為本、市場運(yùn)營”的市場化養(yǎng)老模式，在一定意義上有效克服了城市養(yǎng)老的用地和成本問題。P鎮(zhèn)一方面以房屋出租的方式讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)以房養(yǎng)老，滿足農(nóng)村地區(qū)的部分養(yǎng)老需求；另一方面引入專業(yè)的市場力量提供高端的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)，推動養(yǎng)老服務(wù)的多樣化發(fā)展。研究旨在通過個(gè)案討論，分析發(fā)展水平較高的城市在養(yǎng)老服務(wù)上進(jìn)行的治理創(chuàng)新，為突破養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展困境提供可能的解決方案，為其他城市或農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對養(yǎng)老供需矛盾、提升政府公共服務(wù)能力提供一定參考。

二、文獻(xiàn)綜述與研究方法

20世紀(jì)80年代以來，為應(yīng)對人口老齡化及其導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)變化危機(jī)，西方發(fā)達(dá)國家率先開啟公共服務(wù)改革，傳統(tǒng)福利國家中政府大包大攬的做法得以改變。市場化改革將原先由國家、集體主辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閯訂T社會力量辦機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資主體范圍，增加服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的總體趨勢[5]。這種政府、市場和社會各自獨(dú)立又多元合作的服務(wù)供給體系為我國推動老年福利提升提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過鼓勵(lì)社會和市場資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系日漸完善，在老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會養(yǎng)老服務(wù)、文教體娛老齡產(chǎn)業(yè)等方面都取得了令人矚目的成績。既有研究充分肯定了市場化養(yǎng)老改革的意義，同時(shí)也指出，市場化養(yǎng)老依舊存在發(fā)展不均衡不充分的現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象又與政府和市場等主體的角色定位存在密切聯(lián)系。

首先，政府權(quán)責(zé)不清影響?zhàn)B老服務(wù)市場化的深度與廣度，主要體現(xiàn)在放權(quán)程度低和監(jiān)督失靈兩方面。回顧市場化改革的歷史不難發(fā)現(xiàn)，政府在放權(quán)與管理方面總是處于放任不管和無所不能的矛盾之中，即對于養(yǎng)老服務(wù)“福利性事業(yè)”和“市場化產(chǎn)業(yè)”[6]的邊界缺乏明確定位，存在輕產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)象。從20世紀(jì)80年代的市場化試點(diǎn)開始，政府經(jīng)歷了從收權(quán)到放權(quán)的多次反復(fù)。重視養(yǎng)老服務(wù)的福利性質(zhì)使政府成為公共服務(wù)的直接提供者，市場主體的介入程度有限，影響到養(yǎng)老服務(wù)的提供，甚至對潛在的服務(wù)對象造成阻礙。此外，盡管政府不斷出臺養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃、監(jiān)督和評估的各種規(guī)范性文件，但在執(zhí)行過程中常常存在監(jiān)管不力的情形。市場運(yùn)作的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)仍存在粗放之處，難以在微觀層面對養(yǎng)老服務(wù)市場實(shí)行有效監(jiān)管。有學(xué)者指出，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依賴程度與政府政策直接相關(guān)[7]，當(dāng)政府權(quán)責(zé)不清時(shí)，便很難讓公眾對市場化養(yǎng)老產(chǎn)生信任。

其次，在市場層面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競爭不充分、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高、個(gè)性化服務(wù)有限等問題加劇了供給效率和公平間的矛盾，導(dǎo)致市場化養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。具體表現(xiàn)有三：第一，目前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域沒有全面放開，在公辦、民營等不同運(yùn)行模式中存在差異化的準(zhǔn)入門檻和市場地位，市場資本的積極性受到打擊；第二，競爭問題進(jìn)一步帶來收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異，公辦機(jī)構(gòu)往往因?yàn)楸阋说姆?wù)價(jià)格而“一床難求”，而市場化養(yǎng)老的高成本導(dǎo)致高定價(jià)，讓很多老人難以企及；第三，個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)的供給水平十分有限，難以滿足日益增長的多樣化養(yǎng)老需求。盡管有部分高端產(chǎn)業(yè)形態(tài)提供養(yǎng)生養(yǎng)老、健康醫(yī)療、休閑度假等整套照護(hù)服務(wù)，如萬科的隨園系列、綠城烏鎮(zhèn)的雅園等，但大多數(shù)市場化服務(wù)主體主要以參與政府購買服務(wù)為主，提供送餐、看護(hù)、家政等基本生活照料服務(wù)，尚不能提供醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷等多元服務(wù)[8]。專業(yè)化和個(gè)性化服務(wù)的缺乏也導(dǎo)致養(yǎng)老領(lǐng)域主體難以獲得市場優(yōu)勢地位。

除了政府和市場因素外，受傳統(tǒng)家庭觀念和孝文化影響，“養(yǎng)兒防老”思想依舊影響著現(xiàn)代老年群體，甚至是深入人心的[9][10]。許多老人傾向和子女一起生活，或礙于所謂“面子”不愿意購買養(yǎng)老服務(wù)[11]。

針對國內(nèi)市場化養(yǎng)老的問題，一些研究通過比較分析西方經(jīng)驗(yàn)得到一定啟發(fā)。例如，日本政府在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老市場化過程中注重與市場的開發(fā)合作，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和居家結(jié)合；美國的社區(qū)養(yǎng)老依靠法規(guī)政策支持和市場有序競爭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度市場化和產(chǎn)業(yè)化[12]。既有的比較研究強(qiáng)調(diào)供給系統(tǒng)開放、主體互動、責(zé)任重新劃分以及社會化運(yùn)作等，由此建議健全政策法律體系、完善養(yǎng)老保障制度、探索以房養(yǎng)老等中國市場化模式。

總體來看，既有研究較為全面地探討了市場化養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)做法與效果，也從制度結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等角度分析了市場化養(yǎng)老存在的問題與原因。盡管理論和應(yīng)對政策的提出者不少，但既有研究對市場化養(yǎng)老的運(yùn)行邏輯觀照不足，有待結(jié)合政府與市場原因進(jìn)一步分析。

一方面，既有研究從市場層面指出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定價(jià)不合理的影響因素，如服務(wù)成本[13]、地理位置和面積[14][15]、運(yùn)營管理和機(jī)構(gòu)建設(shè)[16]等，但這些因素實(shí)質(zhì)上與城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的高昂成本直接相關(guān)。面對高昂的租地費(fèi)用，一些機(jī)構(gòu)為提高經(jīng)濟(jì)效益選擇擴(kuò)大床位數(shù)和提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方式來提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在加重老年人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的同時(shí)，更使得一部分有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的老年人因收入不足“知難而退”[14]。反之，一些機(jī)構(gòu)為維持運(yùn)營降低成本，甚至不惜降低服務(wù)質(zhì)量，最終遭到淘汰。與民營機(jī)構(gòu)相比，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于政府投入大，成本相對低很多，但日益激增的養(yǎng)老需求和有限福利投入資源之間的矛盾使得政府難以承擔(dān)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。另一方面，政府權(quán)責(zé)不清也正是因?yàn)樵谕恋貒谢闹贫缺尘跋?，福利用地通常是?guī)劃好且有限的，地方政府在土地、信貸等領(lǐng)域的放權(quán)總是比較謹(jǐn)慎的[4]。一些地方政府對資本進(jìn)入養(yǎng)老市場設(shè)置了土地和運(yùn)行管理方面的多種限制，甚至招標(biāo)等方式也存在部分虛假競爭行為，損害了市場主體的積極性?？梢钥吹?，在市場化養(yǎng)老中，單一政府主體或市場主體都難以推動養(yǎng)老服務(wù)的有序發(fā)展，因此，研究者可以從政府與市場合作的角度尋求突破市場化養(yǎng)老困境的切入點(diǎn)。

文章采用個(gè)案研究，深入呈現(xiàn)城市養(yǎng)老服務(wù)市場化的困境，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合案例探索破除市場化養(yǎng)老困境的治理之道。文章選取上海市P鎮(zhèn)作為案例基于兩點(diǎn)：第一是典型性。P鎮(zhèn)作為典型的城市農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)需求巨大但政府供給有限，其采取的市場化運(yùn)作措施有效發(fā)揮了政府、市場和社會多重主體的作用，通過出租農(nóng)民房屋和引入大型集團(tuán)的方式在一定程度上突破了土地困境，為推動市場化養(yǎng)老有序發(fā)展提供了具有代表性的經(jīng)驗(yàn)。兼具城市與農(nóng)村特點(diǎn)的P鎮(zhèn)通過政府與市場等主體的合作在一定程度上化解了市場化養(yǎng)老的土地難題，為中低收入的老年人口提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)不增加其負(fù)擔(dān)。第二是可進(jìn)入性。作者在P鎮(zhèn)生活學(xué)習(xí)多年，熟悉地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，便于獲取材料信息，保證研究的可行性。調(diào)研資料來源包括：第一，半結(jié)構(gòu)訪談。作者于2020年10月開始就市場化養(yǎng)老問題多次與P鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行訪談。第二，二手資料搜集。研究關(guān)注政府發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)文件、新聞報(bào)道和其他相關(guān)資料。

三、養(yǎng)老領(lǐng)域的政府責(zé)任與市場邊界

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)兼具福利與盈利雙重屬性，二者之間的張力也是政府和市場關(guān)系不斷變化的關(guān)鍵所在。在中國的現(xiàn)實(shí)國情下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總是徘徊在事業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間，缺乏政府介入與市場介入的邊界劃分。一些研究者強(qiáng)調(diào)政府供給的責(zé)任屬性，認(rèn)為政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用；另有一些研究者強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)該由市場充分競爭。事實(shí)上，正是因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)業(yè)的性質(zhì)復(fù)雜，完全依靠政府或完全由市場提供養(yǎng)老服務(wù)都難以很好地應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾。首先，政府供給能力有限，單一政府主體無法有效提供足夠且優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。其次，完全依靠市場主體則容易使養(yǎng)老服務(wù)變成純盈利性商品，不利于維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)的公平性。

從構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)多元合作體系的角度出發(fā)，養(yǎng)老服務(wù)市場化才是應(yīng)對當(dāng)前養(yǎng)老困境的重要出路。養(yǎng)老服務(wù)市場化就是使?fàn)I利企業(yè)或機(jī)構(gòu)介入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，依靠市場力量提供養(yǎng)老服務(wù)或產(chǎn)品，解決養(yǎng)老資源供給、創(chuàng)新與激勵(lì)不足的問題[17]。2016年5月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)[18]。同年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》也指出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)，要繁榮養(yǎng)老市場，提升服務(wù)質(zhì)量，讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。這一提倡向社會釋放了一個(gè)重要信號，即推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場化。

在養(yǎng)老服務(wù)市場化的推行過程中，需要明晰政府與市場邊界，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任與市場利益的有限化。這意味著，政府應(yīng)當(dāng)首先擔(dān)負(fù)起基本的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任，保障最低水平的養(yǎng)老服務(wù)供給。在基本養(yǎng)老服務(wù)得到保障之外，企業(yè)也可以追求養(yǎng)老領(lǐng)域的利益，遵循市場化原則進(jìn)行運(yùn)作，但不能以利益最大化為導(dǎo)向，需要受到政府的監(jiān)督和限制。政府在融資服務(wù)、財(cái)政支持、土地使用等方面具有先天優(yōu)勢，可以承擔(dān)土地等多數(shù)市場主體難以承擔(dān)的養(yǎng)老成本，同時(shí)為市場資本參與養(yǎng)老服務(wù)供給提供有效的制度、政策和財(cái)政保障。但單一政府主體也無法應(yīng)對日漸嚴(yán)重的養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，需要通過市場資本的大力參與激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良性競爭，帶動產(chǎn)業(yè)升級。尋求政府與市場的良性合作不僅可以有效應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，更重要的是，這種合作為提升政府公共服務(wù)能力、帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了很大的可能性。

養(yǎng)老服務(wù)市場化的可持續(xù)發(fā)展需要強(qiáng)調(diào)的是，政府與市場的關(guān)系不是一個(gè)既定概念，市場化的程度可以也應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方養(yǎng)老服務(wù)供需差異和政府能力進(jìn)行調(diào)整。就基本養(yǎng)老服務(wù)來說，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)市場無法承擔(dān)的養(yǎng)老成本，由政府提供專門的福利用地建構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)可以選擇優(yōu)質(zhì)的企業(yè)提供具體服務(wù)，由政府對其服務(wù)進(jìn)行定價(jià)。除了直接定價(jià)外，政府可以通過補(bǔ)貼或考核獎勵(lì)的方式對養(yǎng)老成本進(jìn)行控制，變相參與養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)。具體來說，在福利用地有限的情況下，政府可以積極尋求與市場、社會的合作，解決土地獲取的難題后，由企業(yè)遵循市場規(guī)律提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)，保證企業(yè)盈利的同時(shí)最大化降低老年人養(yǎng)老成本。這種政府為本、市場運(yùn)營的方式強(qiáng)調(diào)政府作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，同時(shí)又積極尋求市場主體的參與，對推動養(yǎng)老服務(wù)市場化的可持續(xù)發(fā)展具有積極影響。

四、案例介紹：上海市P鎮(zhèn)的市場化養(yǎng)老措施

P鎮(zhèn)存在較嚴(yán)重的養(yǎng)老服務(wù)供給與需求矛盾，需要尋求市場化力量突破養(yǎng)老服務(wù)困境。首先，P鎮(zhèn)是上海市典型的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府供給的養(yǎng)老服務(wù)有限。其次，P鎮(zhèn)地理面積較大，區(qū)域內(nèi)老年人口眾多，存在巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求。作為一項(xiàng)屬地化管理的事業(yè)，P鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)不僅面臨老年人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實(shí)，也存在養(yǎng)老層次和需求水平的差異。區(qū)域內(nèi)老年人口性質(zhì)復(fù)雜，包含純農(nóng)村老年人口、動遷老年人口、城鎮(zhèn)居民老年人口和導(dǎo)入常住老年人口等四大類。

在供給需求不平衡的背景下，P鎮(zhèn)政府著手尋求與市場、社會的合作，試圖通過市場化方式化解難題。目前，P鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)主要由老齡辦負(fù)責(zé)，多個(gè)部門協(xié)同參與。在養(yǎng)老服務(wù)提供上，下設(shè)的村委會和居委會在鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下具有較大自主權(quán)，可以根據(jù)自身發(fā)展情況進(jìn)行靈活調(diào)整。在福利用地有限的情況下，如何解決土地問題成為鎮(zhèn)政府推動市場化養(yǎng)老的關(guān)鍵一環(huán)。

為解決養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾，P鎮(zhèn)政府在履行政府養(yǎng)老服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，積極引入市場化養(yǎng)老的方式。除了較為普遍的公建民營方式之外，P鎮(zhèn)政府還采取了兩種解決土地難題的措施，為地區(qū)引入專業(yè)化、多樣化和個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)，有效提高了公共服務(wù)的供給水平。一是以農(nóng)民房屋出租的方式實(shí)現(xiàn)市場化養(yǎng)老，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)以房養(yǎng)老；二是積極引入大型企業(yè)，搭建政商合作平臺，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的個(gè)性化。

（一）農(nóng)民房屋出租

為解決市場化養(yǎng)老的土地問題，P鎮(zhèn)政府通過搭建服務(wù)平臺，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本入駐農(nóng)村，將農(nóng)民個(gè)人房屋出租給第三方專業(yè)組織，并通過提供補(bǔ)貼的方式變相參與定價(jià)，降低老年人養(yǎng)老成本，為農(nóng)村老年人帶來優(yōu)質(zhì)服務(wù)與切實(shí)利益。

作為典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，P鎮(zhèn)具有空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、面積廣闊、地價(jià)適宜等優(yōu)點(diǎn)，十分適合老年人口入住養(yǎng)老。相比之下，上海城區(qū)雖然繁華熱鬧，卻時(shí)常面臨噪聲污染、交通堵塞等問題。對于工作了一輩子的老年人而言，清凈又不乏煙火氣的P鎮(zhèn)有著顯著優(yōu)勢。尤其對于收入可觀的城區(qū)老年人來說，他們希望退休之后搬遷至生活環(huán)境較好的地段，同時(shí)又追求高品質(zhì)、體面的養(yǎng)老方式。因此，相較于大型的低端托底養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，中小型規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為越來越多老年人青睞的對象。

P鎮(zhèn)政府從需求出發(fā)，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極引進(jìn)市場資本，通過將農(nóng)村村民的房屋出租給專業(yè)的第三方民非養(yǎng)老服務(wù)組織，打造非商業(yè)性質(zhì)的社區(qū)長者照顧之家，吸引了大量農(nóng)村和城市老年人前往入住。這一極具特色的方式有力消解了土地難題，突破了市場化養(yǎng)老的開局困境，并且為多方提供了切實(shí)利益。

首先，政府減輕了公共服務(wù)供給壓力與財(cái)政開支，進(jìn)一步明晰其監(jiān)督者、引領(lǐng)者角色。養(yǎng)老服務(wù)的福利性質(zhì)使P鎮(zhèn)政府面臨較大的服務(wù)供給壓力，尤其在養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施方面的投入較大。然而農(nóng)民房屋出租的方式對政府而言只需要提供少量的裝修補(bǔ)貼費(fèi)用，大大節(jié)省了財(cái)政開支。鎮(zhèn)政府通過給予第三方組織1萬元/床位的補(bǔ)貼，降低了機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，變相參與服務(wù)定價(jià)，并且政府規(guī)定要有一部分床位面向本村內(nèi)部，更進(jìn)一步保障了地區(qū)范圍內(nèi)村民的權(quán)益。在運(yùn)營過程中，政府充分發(fā)揮監(jiān)管和引導(dǎo)等兜底保障功能，定期對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全與運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范性檢查。

其次，市場資本得以進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，并在政府的扶持引導(dǎo)下健康發(fā)展。通過政府搭建平臺引入的市場資本具有天然的信任優(yōu)勢，相對更容易獲得民眾的信任。通過三方協(xié)商，民非組織以16萬元/年/棟的價(jià)格，租下P鎮(zhèn)位置毗鄰的五塊宅基地，并向五位戶主一次性支付十年租金，獲得了房屋的使用權(quán)。同時(shí)，純市場化運(yùn)營的方式也使得其具有較高的話語權(quán)，可以按規(guī)定定價(jià)，保障一定的盈利性，并面向本地區(qū)及全市范圍提供專業(yè)化的高效養(yǎng)老服務(wù)。

再次，老人獲得了相對高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)和切實(shí)利益。對于屋主而言，他們擁有了優(yōu)先入住權(quán)，據(jù)了解，屋主只需要承擔(dān)基本的服務(wù)費(fèi)即可優(yōu)先入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，享受專業(yè)的老年照顧與護(hù)理。對于他們而言，也實(shí)現(xiàn)了另一種形式的以房養(yǎng)老。目前，5組家庭中已經(jīng)有3家的老人成功入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這種多方互利的市場化養(yǎng)老方式有效盤活了閑置的土地資源，也為農(nóng)村地區(qū)收入不高的老年人帶來了新的養(yǎng)老收入。

（二）大型企業(yè)參與

面對區(qū)域內(nèi)日益多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，P鎮(zhèn)政府不止于發(fā)展傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是積極與市場主體溝通，為地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展引入第三方大型企業(yè)。相對而言，大型企業(yè)投入養(yǎng)老服務(wù)具有更大的資源稟賦。一方面，企業(yè)本身擁有一定的土地資源，如未使用的商業(yè)地皮，可以解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的根本難題；另一方面，企業(yè)可以通過自身資本形成規(guī)模優(yōu)勢，提供多樣化的個(gè)性養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一方面，在福利用地有限的情況下，P鎮(zhèn)政府首先需要完成基本的養(yǎng)老服務(wù)兜底保障工作，這就決定了既有的福利用地?zé)o法用于中高端的多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給。因此，通過引入F集團(tuán)的參與，可以在一定程度上化解市場化養(yǎng)老的困境。F集團(tuán)規(guī)模龐大，在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)方面具有充足的資源優(yōu)勢，擁有規(guī)劃內(nèi)的商業(yè)地皮。在政府的牽頭與監(jiān)督下，F(xiàn)集團(tuán)將其名下一棟商業(yè)產(chǎn)權(quán)房打造為500戶的養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)，有效增加了地區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量。

另一方面，F(xiàn)集團(tuán)可以為居民提供高端的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)，滿足不同層次的養(yǎng)老需求。該養(yǎng)老社區(qū)提倡“養(yǎng)老+生活”的理念，配有地產(chǎn)商業(yè)圈和綠化設(shè)施等，旨在為老年人提供悠閑且有尊嚴(yán)的共同體環(huán)境。社區(qū)內(nèi)配備餐飲、理發(fā)、電影、咖啡、書畫等基本娛樂活動場所，同時(shí)內(nèi)設(shè)小型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，包括中醫(yī)內(nèi)科外科，與醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)，滿足老年人的日?？床⌒枨?。入住養(yǎng)老社區(qū)的老年人有基本的生活保障，同質(zhì)化的社交圈也可以滿足老人的精神需求。這種市場化養(yǎng)老切實(shí)做到了高品質(zhì)、人性化的按需養(yǎng)老。

出于公平和效率的雙重考量，政府在履行行業(yè)監(jiān)管職能的同時(shí)，要求養(yǎng)老服務(wù)首先面向本地區(qū)范圍內(nèi)，同時(shí)又開放床位給全市范圍內(nèi)有需要且收入較高的老年人。有入住需求的老年人可以選擇兩種方式入住：一是以低于普通商業(yè)產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格，即2萬多元一平方米獲得產(chǎn)權(quán)證，提供服務(wù)費(fèi)即可入住社區(qū)內(nèi)享受多樣化的養(yǎng)老服務(wù)；二是可以以每月7000至8000元的價(jià)格進(jìn)行租賃以享受養(yǎng)老服務(wù)。雖然與農(nóng)民出租房相比價(jià)格更高，但建設(shè)在近郊地區(qū)使得這一價(jià)格仍可以為農(nóng)村地區(qū)中等收入和城區(qū)多數(shù)老年人接受。較高的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和大規(guī)模的床位數(shù)也使F集團(tuán)得以通過規(guī)模效應(yīng)降低成本，進(jìn)而為有入住需求的老年人減負(fù)。

五、市場化養(yǎng)老模式的治理之道

在P鎮(zhèn)的案例中，推動養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展，首先需要解決土地的獲取與成本問題。對政府而言，規(guī)劃內(nèi)的福利用地始終是有限的，并且定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等因素也往往導(dǎo)致市場化養(yǎng)老發(fā)展得參差不齊。一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然定價(jià)較低，可以滿足收入不高的老年人的養(yǎng)老需求，但這些機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量十分有限。另一些市場化運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，定價(jià)高昂的難以解決中低收入群體的養(yǎng)老問題，定價(jià)低廉的為維持運(yùn)營降低成本，甚至不惜降低服務(wù)質(zhì)量，最終遭到淘汰。因此，積極尋求政府、市場與社會資本合作成為解決問題的關(guān)鍵。

P鎮(zhèn)政府在福利用地有限且土地租賃價(jià)格高昂的背景下，通過政府牽頭，尋求民間土地資本的活用和大型企業(yè)的參與，有效突破了土地掣肘，形成“政府為本、市場運(yùn)營”的市場化養(yǎng)老服務(wù)模式。事實(shí)上，在養(yǎng)老需求日益增大的當(dāng)下，傳統(tǒng)的依靠政府供給的養(yǎng)老服務(wù)早已難以為繼。許多學(xué)者和政策制定者也逐漸認(rèn)識到，養(yǎng)老服務(wù)不僅是政府一方的責(zé)任，更應(yīng)是市場和社會的責(zé)任，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該朝著市場化方向發(fā)展。P鎮(zhèn)政府在解決基本的養(yǎng)老兜底保障工作之余，積極搭建政府與市場合作的平臺，扮演著重要的平臺搭建者、溝通協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色，有效解決了地區(qū)范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求間的矛盾，為市場化養(yǎng)老問題提供解決對策，也使得政府、企業(yè)和社會多方都能獲益。

P鎮(zhèn)采取的“政府為本、市場運(yùn)營”模式體現(xiàn)為兩種措施。兩種措施本質(zhì)上都是依靠市場的敏感性為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)提供了有力支撐，沒有過多依賴政府資源，但政府又在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

農(nóng)民房屋出租體現(xiàn)了政府與社會、市場的合作。養(yǎng)老事業(yè)所具有的福利性質(zhì)使得政府仍需要發(fā)揮充分的兜底保障功能，為老年人口提供基本的養(yǎng)老服務(wù)。傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場化競爭環(huán)境中往往難以獲得優(yōu)勢地位，不得不依靠政府資源維持運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府資源有限的情況下，引入第三方專業(yè)組織成為重要的選擇。與此同時(shí)，政府通過提供補(bǔ)貼、全過程監(jiān)督的方式也變相參與了服務(wù)定價(jià)過程，為老年人提供了堅(jiān)實(shí)的保障，發(fā)揮了政府的公共服務(wù)職能。農(nóng)民房屋出租不僅包含民非組織的參與，更有公民的參與，使得養(yǎng)老服務(wù)的土地難題得到解決，公民自身也可以享受到合作帶來的利益。這一措施的初步成功也讓當(dāng)?shù)孛癖娨娮R到市場化養(yǎng)老的顯著優(yōu)勢，進(jìn)而增強(qiáng)了民眾對市場化養(yǎng)老以及對政府公共服務(wù)能力的信心。目前，P鎮(zhèn)政府計(jì)劃遵循這一方式，搭建新的養(yǎng)老服務(wù)平臺，進(jìn)一步增加養(yǎng)老服務(wù)的供給。

大型企業(yè)參與體現(xiàn)出了政府與市場的合作，有效提高了養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量與多樣化。養(yǎng)老服務(wù)市場化的本質(zhì)就在于需要市場的運(yùn)作，深化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。P鎮(zhèn)政府通過引進(jìn)大型企業(yè)的參與，為地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。養(yǎng)老社區(qū)的建立不僅可以滿足老年人的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)需求，更重要的是，社區(qū)共同體的打造可以吸引醫(yī)療、娛樂等不同產(chǎn)業(yè)的參與，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動力。P鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，地區(qū)老齡化嚴(yán)重，尋求新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，提高生產(chǎn)力的要求同樣迫在眉睫。因此，引入大型企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)將有助于推動地方養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動地方經(jīng)濟(jì)增長。

盡管兩種措施都體現(xiàn)出市場化運(yùn)營的思路，但我們也發(fā)現(xiàn)，P鎮(zhèn)政府在面對不同性質(zhì)和檔次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)也實(shí)施了差異化的監(jiān)管和服務(wù)措施。對于資本相對弱小的民非組織，政府會通過補(bǔ)貼和考核返回租金等方式為其減負(fù)，參與定價(jià)，進(jìn)而優(yōu)化服務(wù)供給的質(zhì)量。這也體現(xiàn)出市場化養(yǎng)老過程中政府與市場合作的方式具有很強(qiáng)的靈活性，可以根據(jù)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求和政府能力等進(jìn)行更多的可行性探索。

目前，市場化養(yǎng)老面臨的開局難題正是土地資源的獲取與成本，P鎮(zhèn)政府的成功案例讓我們看到，通過政府、市場和社會的合作，土地難題并非無法突破。并且，成功的多方合作也將使各方獲利，對政府來說，其公共服務(wù)供給的效率和水平得到進(jìn)一步增長；對市場來說，養(yǎng)老服務(wù)市場主體獲得更多機(jī)會，養(yǎng)老市場得到有序健康發(fā)展；對社會來說，養(yǎng)老需求可以得到切實(shí)滿足。通過個(gè)案的呈現(xiàn)，有助于我們進(jìn)一步思考市場化養(yǎng)老的解決對策與發(fā)展路徑，為提高養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，提升政府公共服務(wù)供給能力提供思路。

六、結(jié)論和討論

在養(yǎng)老問題日漸嚴(yán)峻的當(dāng)下，推行養(yǎng)老服務(wù)市場化具有必要性。但目前，市場化養(yǎng)老的水平仍然參差不齊，存在兩極分化等矛盾。在尋求如何突破市場化養(yǎng)老瓶頸的問題上，上海市P鎮(zhèn)政府“政府為本、市場運(yùn)營”的解決方式為我們提供了一個(gè)可靠的對策經(jīng)驗(yàn)。這一模式的價(jià)值在于通過有效解決土地難題，為養(yǎng)老服務(wù)市場化解決了開局難題。

從案例背后，我們應(yīng)該思考如何發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的價(jià)值，從“夕陽產(chǎn)業(yè)”變?yōu)椤俺柈a(chǎn)業(yè)”。顯然，養(yǎng)老服務(wù)市場化既是重要的措施與手段，又是未來發(fā)展趨勢。值得強(qiáng)調(diào)的是，作為一個(gè)社會性問題，養(yǎng)老不應(yīng)是單個(gè)部門或組織的責(zé)任。政府托底保障的責(zé)任固然不可推卸，同時(shí)也需要市場和社會的共同參與，形成有效互動。政府、市場、社會甚至其他主體，究竟應(yīng)該如何合作，打造養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中的多元格局仍是有待進(jìn)一步探討的理論問題。

最后，在從個(gè)案走向模式的過程中，我們也要注意理論和實(shí)踐的矛盾，以及單一案例存在的局限性。發(fā)展市場化養(yǎng)老，關(guān)鍵就是要整合市場資源，動員社會共同參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。之所以使用市場化養(yǎng)老的概念，是因?yàn)楣P者將市場視作一種提供公共產(chǎn)品的主要政策工具[19]與平臺。但在市場化養(yǎng)老模式的發(fā)展中，我們?nèi)孕枰⒁庖恍﹩栴}。譬如，目前的市場化養(yǎng)老出現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象與政府的監(jiān)管不到位密切相關(guān)。因此，政府實(shí)行差異化措施前應(yīng)該制定并依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)格依法辦事，避免市場或政府的失靈。此外，雖然P鎮(zhèn)政府在養(yǎng)老服務(wù)供給上盡可能地滿足了不同層次的養(yǎng)老需求，但在從個(gè)別走向一般的過程中，政府的公共服務(wù)供給能力和財(cái)政水平差異也是不容忽視的變量。各地需要結(jié)合地區(qū)人口結(jié)構(gòu)差異和政府能力等因素有條件地提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)市場化的完善仍需要較長時(shí)間，今后應(yīng)更注重發(fā)揮市場主體活力，同時(shí)加強(qiáng)政府的兜底和監(jiān)管工作，為市場化發(fā)展更好地保駕護(hù)航。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵