行政許可法原則下的環(huán)評許可：適用與展開

孫佑海

天津大學法學院

我國先制定《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（簡稱《環(huán)境影響評價法》），后制定《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）。起草《環(huán)境影響評價法》時，主要是以保障環(huán)境決策的科學化為立法目的，章節(jié)和內容均照此思路設計?！缎姓S可法》正式施行后，尤其是在國務院依照《行政許可法》的規(guī)定清理行政許可的事項時，明確將項目環(huán)評審批納入到行政許可事項當中，使得生態(tài)環(huán)境部門處于一種尷尬的狀態(tài)。一方面，要按照《行政許可法》的要求進行項目的環(huán)評審批，而另一方面，《環(huán)境影響評價法》并沒有修改，即使2016 年對該法進行局部修訂，也是根據(jù)國家“放管服”的要求，壓縮了環(huán)評審批權的范圍，依然沒有直接對接《行政許可法》，對如何依據(jù)行政許可的要求進行環(huán)評許可提出新要求。這就導致在具體的環(huán)評審批中，生態(tài)環(huán)境部門往往注重環(huán)境保護的專業(yè)要求，而對《行政許可法》所規(guī)定的法律原則以及程序規(guī)定重視不夠，從而導致因建設項目的開工投產引發(fā)信訪等事件發(fā)生。因此，在“依法行政、建設法治政府”的背景下，在審批建設項目時既要執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》，又要符合《行政許可法》的要求，就成為環(huán)評許可工作的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。對此，筆者從如何全面貫徹《行政許可法》的各項法律原則的角度，研究并提出解決該問題的對策和建議。

1 概念界定和確立環(huán)評許可原則的重大意義

1.1 概念界定

環(huán)評審批的概念，一般要比行政許可的概念寬泛。生態(tài)環(huán)境部門進行的環(huán)評審批既有內部的審批，也有涉及外部的審批事務，而行政許可則完全是涉及外部的行政審批。建設項目的環(huán)境影響評價文件，需要經過生態(tài)環(huán)境部門的批準，才能成為建設項目開工的依據(jù)。

行政許可，是以行政許可的方式準許某些項目可以進行建設。一般認為，行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利的行政行為。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，將行政許可劃分為環(huán)保許可、公安許可、外貿許可、工商許可等。

環(huán)評許可是指由生態(tài)環(huán)境部門實施的行政許可，例如環(huán)境影響報告的審批、固體廢物排放的許可等，簡稱環(huán)評許可。我國于2002 年由全國人大常委會審議通過《環(huán)境影響評價法》。當時我國尚未制定《行政許可法》，因此對環(huán)境影響報告的審批沒有要求按照《行政許可法》的規(guī)定執(zhí)行。當時的做法至今仍然有一定的慣性。2003 年全國人大常委會通過《行政許可法》，自2004 年7 月1 日起施行，將與生態(tài)環(huán)境相關的建設項目的行政許可納入該法之中。從此，建設項目環(huán)境影響評價文件的行政許可，就成為我國整體行政許可制度的一個組成部分。因此，涉及生態(tài)環(huán)境的建設項目的審批，就應當同時按照《行政許可法》和《環(huán)境影響評價法》的要求進行。當然，環(huán)評許可與一般的行政許可相比，具有與生態(tài)環(huán)境保護緊密聯(lián)系的獨特性。

環(huán)評許可的法律原則。所謂原則，是指說話或行事所依據(jù)的法則或標準[1]。法律原則是指集中反映法的一定內容的法律活動的指導原理和準則，其貫穿于具體法律規(guī)范之中。法律原則與普通的法律規(guī)范相比，能夠更直接地反映出法的內容、法的本質，以及社會生活和社會運動的規(guī)律性。法律原則是國家管理的根本準則。環(huán)評許可遵循的法律原則是審批環(huán)境影響評價文件的專門法律原則。筆者之所以將環(huán)評許可的法律原則作為重要的研究對象，是期望在環(huán)評的許可審批中，首先要認真遵循行政許可的各項法律原則，同時注意遵循《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的各項原則和制度要求。在這個意義上，《行政許可法》規(guī)定的法律原則成為環(huán)評許可的一般原則，而《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的原則為環(huán)評許可的特殊原則。在環(huán)評許可所遵循的法律原則中，還分為程序原則和實體原則，在二者的比較中，程序原則代表著程序正義，實體原則代表著實體正義。

1.2 確立并遵循環(huán)評許可法律原則的重大意義

行政許可制度作為行政主體對社會事務進行管理的重要手段，被運用到環(huán)境保護行政管理領域，成為國家管理環(huán)境保護事務不可缺少的重要措施。環(huán)評許可制度對我國環(huán)境保護和經濟發(fā)展的協(xié)調具有重要作用，具體有以下幾個方面。

(1) 有利于促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。由于市場主體追逐經濟利益的特性，使得生態(tài)環(huán)境與自然資源有可能在一定程度上受到損害。通過實施環(huán)評行政許可這一法律手段，有利于實現(xiàn)國家對經濟活動的宏觀指導，促進經濟活動的主體按照環(huán)境法律的規(guī)則進行。

(2) 有利于維護環(huán)境保護秩序，防止不正當競爭。在環(huán)評許可過程中，行政主體通過對環(huán)評許可申請人即行政相對人的資格審查，可有效防止不法生產經營活動的發(fā)生，從而達到維護環(huán)境保護秩序的目的；并且，充分運用行政許可手段，防止環(huán)境違法活動發(fā)生，保證生產經營者在環(huán)境保護法律的約束下開展公平競爭。

(3) 有利于保障公共安全，保護國家和公民的合法權益。在一定意義上，生態(tài)安全是公共安全的一個組成部分。生態(tài)環(huán)境部門依法運用行政許可制度，對一些涉及到人民群眾環(huán)境權益的行為進行必要的審查，有助于對公民的環(huán)境權益實施有效保護。

總之，在經濟建設領域，確立生態(tài)環(huán)境保護許可制度，對于防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，加強生態(tài)文明建設，推進可持續(xù)發(fā)展，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，具有十分重要的作用。因此，生態(tài)環(huán)境部門堅持環(huán)評許可的法律原則，是保證環(huán)境影響評價活動在法治軌道上正常運行的重要保障。

2 確立環(huán)評許可法律原則的理論基礎

2.1 權利的相對性原理

20 世紀30 年代，大規(guī)模的經濟危機給資本主義世界帶來巨大沖擊。面對經濟衰退，市場機制難有作為。以羅斯福“新政”為代表，政府開始對產業(yè)實行規(guī)制，以此促進經濟正常發(fā)展，保持社會穩(wěn)定。政府規(guī)制的手段包括許可證、稅收、補貼等。其中，行政許可制度是最常用的手段之一。政府通過行政許可制度防范市場主體對社會秩序和公共利益的負面影響。因此可以說，防范風險的發(fā)生是行政許可制度最基本的功能。

公民在權利的行使過程中，應當以不損害他人的權益為條件。我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第51 條規(guī)定，公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。從形式上來看，行政許可制度的建立是以限制人們任意行使權利為主要特征的。其目的是防止權利的濫用，防止侵害其他公民的自由和權利以及社會公共利益。從環(huán)境保護的要求看，隨著人類進入現(xiàn)代社會，行政許可制度的建立和運行，恰好適應了廣大人民群眾維護自身環(huán)境權益的迫切需要。

2.2 行政許可的實質是進行無害性或低害性審查

1789 年法國《人權宣言》第4 條規(guī)定：“自由就是有權從事一切無害于他人的行為”[2]。具體到行政許可事項，法律要求相對人不得未經申請即從事某種行為，從而使行政機關有機會事先審查其所從事行為的無害性或者低害性。由于人類從事生產活動的各類限制條件所在，在一定歷史階段上，在生產過程中企圖做到完全無害是極為困難的。馬克思在《資本論》中曾經專門論述生產過程中對于生產中的“排泄物”的利用問題，本身就是認可了生產活動中企圖做到完全無害性的困難性[3]。因此，行政許可的實質就是進行無害性或者低害性審查，也就是說，能夠實現(xiàn)無害性為最高要求，但是，如果在一定的歷史條件下雖經努力但仍然不能達到完全的無害性，那么，努力爭取最大程度的低害性，也是一個正確的選擇。

行政機關進行許可審查的內容，是對申請人是否具備一定的條件或者資格進行核實。申請人具備法律規(guī)定的條件或者資格的，準予其從事該項行為；凡是不具備法律規(guī)定的條件或者資格的，則不允許該主體從事該項行為。《行政許可法》第2 條規(guī)定，行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。筆者認為，該法對行政許可概念的界定，正是建立在“無害性審查”或者“低害性審查”的理論基礎之上的。全面認識環(huán)評許可的實質是進行無害性或者低害性審查，有助于明確生態(tài)環(huán)境部門的職責，強化生態(tài)環(huán)境部門的法定義務。生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可領域的職責，不僅僅是對環(huán)評項目進行審批，還應對被許可事項進行全過程的監(jiān)督和管理，包括對建設項目運行情況的后評價等。

3 環(huán)評審批中存在的問題及成因

3.1 我國以往環(huán)評審批的成就和問題

多年來我國施行環(huán)境影響評價制度，對預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮了重大的積極作用。我國幾十年來環(huán)境保護事業(yè)之所以取得巨大成就，環(huán)境影響評價制度功不可沒。但在肯定成績的同時，也要正視其中存在的問題，以促進生態(tài)環(huán)境部門有力改進工作。

(1) 關于環(huán)評許可后出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞

對于建設項目投入運營后產生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)評許可工作部門要有清醒的認識。2022年7 月21 日，生態(tài)環(huán)境部舉行新聞發(fā)布會，嚴肅批評了一些單位環(huán)評工作不負責任甚至粗制濫造、弄虛作假的行為[4]。根據(jù)發(fā)布會提供的資料，2021 年以來，生態(tài)環(huán)境部指導全國各級生態(tài)環(huán)境部門加強常態(tài)化監(jiān)管，已將存在環(huán)評文件編制質量等問題的265 家單位和217 人列入環(huán)評失信“黑名單”或限期整改名單。生態(tài)環(huán)境部還分4 批將29 份環(huán)評文件有嚴重質量問題的線索移交地方生態(tài)環(huán)境部門依法查處。各地生態(tài)環(huán)境部門加大執(zhí)法力度，據(jù)不完全統(tǒng)計，已依法查處環(huán)評文件嚴重質量案件50 多件，罰款金額1 400 多萬元[5-7]。以上數(shù)據(jù)，在一定程度上反映了環(huán)境影響評價和環(huán)評許可工作自身存在的問題，為各地環(huán)評和相關的審批工作提出了警醒。

(2) 關于建設項目環(huán)評許可后引發(fā)的信訪問題

多年來，我國一些地區(qū)因建設項目立項，引發(fā)周邊地區(qū)人民群眾的群體性事件。如在廈門市海滄PX 建設項目中，雖然2005 年原國家環(huán)境保護總局通過了該項目的環(huán)境影響評價文件，但由于其評價過程中未有效進行信息公開和公眾參與，導致出現(xiàn)信訪問題。2007 年3 月，中國科學院院士趙玉芬等105 名政協(xié)委員聯(lián)名簽署了“關于廈門海滄PX 項目遷址建議的議案”，呼吁叫停該項目。后為抵制PX 項目落戶廈門海滄區(qū)，部分廈門市民集體在廈門市政府門前表達反對意見。又如2013 年5 月，由于昆明安寧石化項目環(huán)境影響評價過程中存在信息披露不充分和缺乏公眾參與等問題，引發(fā)了昆明市居民反對在安寧草鋪工業(yè)園區(qū)建設1 000 萬t 煉油項目的群體性事件[8-9]。

以上案例說明，環(huán)境影響評價過程中缺乏信息公開和公眾參與，不僅會導致環(huán)評許可沒有得到當?shù)鼐用裾J可，而且因相關的群體性事件，使得經濟效益高的建設項目難以在當?shù)亻_工投產。

(3) 環(huán)評許可中存在的若干程序問題

我國環(huán)評制度在執(zhí)行過程中也存在一定程度上的程序瑕疵，引發(fā)項目申請人和企業(yè)周邊地區(qū)居民的不滿。如行政許可程序不夠公開透明，申請人難以了解生態(tài)環(huán)境部門在實施環(huán)評許可中的法律依據(jù)、條件、程序和得出結論的具體理由；環(huán)評許可程序缺乏公平機制，例如缺乏必要的聽證制度、說明理由制度等；環(huán)評許可的處理期限規(guī)定不夠明確，生態(tài)環(huán)境部門拖延辦理環(huán)評許可的現(xiàn)象在一些地方時有發(fā)生；環(huán)評許可程序的權利義務不對等，對于項目申請企業(yè)要求提交的申請材料過于瑣碎、龐雜；設定項目申請人的義務多，而設定生態(tài)環(huán)境部門的義務少；有的生態(tài)環(huán)境部門在準予行政許可后收回、撤銷、換證，而未征求被許可人的意見。環(huán)評許可程序的缺失以及許可程序的不合理，不僅嚴重影響環(huán)評許可的社會效果，而且損害了當?shù)氐臓I商環(huán)境。

3.2 原因分析

以上建設項目投產后造成嚴重的環(huán)境污染和引發(fā)的群體性事件，說明了生態(tài)環(huán)境部門在建設項目的審批過程中尚存在改進工作質量的空間。筆者通過調研后發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可工作中存在如下問題。

(1) 環(huán)評許可所遵循的法律原則存在缺位問題

以2015 年12 月原環(huán)境保護部頒發(fā)的《關于規(guī)范火電等七個行業(yè)建設項目環(huán)境影響評價文件審批的通知》為例，在《火電建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》中僅有第2 條的規(guī)定涉及到法律原則問題：要求項目建設符合環(huán)境保護相關法律法規(guī)和政策，符合能源和火電發(fā)展規(guī)劃，符合產業(yè)結構調整、落后產能淘汰的相關要求等審批原則。其余的規(guī)定都是一些技術政策要求。

在《水電建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》中僅有第2 條規(guī)定涉及到法律原則問題：要求建設項目應當符合環(huán)境保護相關法律法規(guī)和政策，滿足流域綜合規(guī)劃、水能資源開發(fā)規(guī)劃等相關流域和行業(yè)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評要求，梯級布局、開發(fā)任務、開發(fā)方式及時序、調節(jié)性能和工程規(guī)模等主要參數(shù)總體符合規(guī)劃等審批原則?！朵撹F建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》《銅鉛鋅冶煉建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》《石化建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》《制漿造紙建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》《高速公路建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）》等文件，亦均是僅有幾個條文涉及到法律原則，其余的規(guī)定依然都是一些技術政策要求。

2016 年12 月24 日原環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)水泥制造等七個行業(yè)建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則的通知》，2018 年1 月5 日原環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)機場、港口、水利（河湖整治與防洪除澇工程）三個行業(yè)建設項目環(huán)境影響評價文件審批原則的通知》。在以上各項關于建設項目環(huán)境影響評價審批的文件中，僅僅從技術層面對環(huán)評項目的審批提出要求，而沒有對《行政許可法》語境下需要遵循的法律原則作出明確規(guī)定。作為一個例外，以上各文件，都在其中保留一條“按相關規(guī)定開展了信息公開和公眾參與”的規(guī)定。但是，對這些信息公開和公眾參與的要求，并沒有配套的具體操作程序，因而未能引起生態(tài)環(huán)境部門的高度重視。這就導致在環(huán)評文件審批之后，前述的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題依然高位運行，并常常發(fā)生相關群體性事件的原因所在。

(2) 《行政許可法》的規(guī)定在實踐中沒有得到重視的歷史原因

《行政許可法》規(guī)定的法律原則在實踐中沒有得到普遍遵守，以上已經作過描述。該現(xiàn)象的出現(xiàn)有著一定的歷史原因。主要在于全國人大常委會2002年制定《環(huán)境影響評價法》時，《行政許可法》還沒有出臺，環(huán)保系統(tǒng)的業(yè)務專家對于行政許可制度并不了解。我國有關部門在起草《環(huán)境影響評價法》的時候，并沒有想到在環(huán)境影響評價文件的審批，需要遵循行政許可制度的要求。這就導致在一些地方，在項目審批和指導項目審批的過程中，并沒有按照《行政許可法》的規(guī)定對待環(huán)境影響評價報告的審批。也就是說，在起草《環(huán)境影響評價法》的時候，專家們是從如何保障政府決策的科學性的角度來認識和對待環(huán)境影響評價文件的審批，而未從行政許可的角度提出法律要求。因此，僅按照《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定進行環(huán)境影響評價文件的審批，而忽視《行政許可法》規(guī)定的各項法律原則，不可能有效地發(fā)揮環(huán)評許可作用。

(3) 行政許可法規(guī)定的重要制度沒有普遍實施的表現(xiàn)

2004 年7 月1 日起施行的《行政許可法》，規(guī)定了一系列的重要制度，但這些制度在環(huán)境影響領域某些方面未得到認真地貫徹施行。如《行政許可法》所要求的一些法律原則和程序要求，在一些地方的生態(tài)環(huán)境部門中，未得到認真遵守。有的地方認為遵守行政許可的程序，時間太慢，影響投資的效率，會破壞當?shù)氐臓I商環(huán)境。還有的地方，在環(huán)評行政許可的過程中，將生態(tài)環(huán)境部門負責環(huán)境影響評價文件審批的人員與當?shù)氐男姓徟块T合并，要求在項目申請的當天，必須批準項目申請人的建設項目申請，從而將環(huán)評行政許可制度和程序當成擺設，造成建設項目的環(huán)評行政許可形同虛設，為生態(tài)環(huán)境事故埋下重大隱患。

早在2009年，多晶硅就被定位為十大產能過剩行業(yè)之一。中國有95%的市場在國外，國內僅有5%的市場。出于對產能優(yōu)化和利用綠色資源的考慮，開發(fā)國內市場顯得十分必要。

4 應遵循的環(huán)評許可原則

環(huán)評許可的各項法律原則，是指在目前的環(huán)評審批工作中，有關生態(tài)環(huán)境部門應當遵循的《行政許可法》規(guī)定的各項法律原則。但是，由于這些原則在環(huán)評審批的實踐中未得到高度重視，引發(fā)了不良后果，因此才有了強化實施環(huán)評許可各項法律原則的必要性和緊迫性。

各地生態(tài)環(huán)境部門在建設項目的審批過程中，遵守《環(huán)境影響評價法》以及生態(tài)環(huán)境部關于環(huán)境影響評價文件審批的各項要求，這是必要的，但與此同時，還需要嚴格遵守《行政許可法》的各項法律原則。對于各級生態(tài)環(huán)境部門僅僅執(zhí)行與環(huán)境影響評價相關的法律法規(guī)，而不重視并嚴格執(zhí)行《行政許可法》的法律原則的行為，應當引起高度重視并注意改進。

根據(jù)《行政許可法》和配套法規(guī)的要求，開展環(huán)評許可應當遵循以下法律原則。

(1) 合法原則

合法原則是依法行政原則對行政許可程序提出的明確要求。在環(huán)評許可程序制度中，遵循合法原則，就要求環(huán)評許可程序的啟動、運行以及終止的各具體的步驟以及相應的程序性要求，都應當有明確的法律法規(guī)依據(jù)，而不能與這些法律法規(guī)相抵觸。

(2) 公開和公正原則

公開原則是指行政主體應當向行政相對人和社會公開其行政行為的一項重要原則[10]。在環(huán)評行政許可的實施過程中，公開原則主要體現(xiàn)在：1）行政許可的法律依據(jù)要公開；2）生態(tài)環(huán)境部門實施行政許可的權限以及內部機構職責等也要公開，包括行政機關處理行政許可的經辦機構、聯(lián)系人員等在內的信息都應當公開[11]；3）有關行政許可事項的決定內容，包括準予行政許可的決定、不予行政的決定、中止行政許可的決定、撤銷行政許可的決定等各種行政許可的決定，其處理的內容都應當公開，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的部分除外；4）作出的行政許可決定的過程，也要體現(xiàn)公開原則，為此應當建立健全有關行政許可規(guī)定的公布制度和公示制度。堅持公開原則有利于提高政府工作的透明度，有利于預防腐敗行為的發(fā)生，有利于政府決策得到人民群眾的理解和支持。

公正原則是指排除行政主體可能造成偏見的因素，使之公平地對待許可申請人，合理行使自由裁量權?！缎姓S可法》將反對歧視作為行政許可的一項重要規(guī)范。根據(jù)公正原則，要求行政機關在行使行政權時，應當對所有人一視同仁，沒有偏心，要求行政程序的因果關系應當符合邏輯、符合理性，平等地對待申請人，作出的決定和結果應當公正，在辦理的過程中也應注意平等對待申請人，給他們應有的表達意見的機會。在建設項目的環(huán)評許可中堅持公正原則，生態(tài)環(huán)境部門作出的決定才具有可接受性，才會得到行政相對人和周邊地區(qū)人民群眾的認同。為了防范生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可程序中不當行使權力，有關部門應當建立調查制度、回避制度和權力分解與集體決定制度，以有效預防環(huán)評許可中可能出現(xiàn)的不公正行為。

（3）公眾參與原則

公眾參與原則是明確廣大人民群眾擁有參與環(huán)境保護管理的權利并保障其行使這些權利的基本遵循[12]。公眾參與原則與公開公正原則關系密切、聯(lián)動實施。鑒于建設項目的開工建設和投入運營會對周邊地區(qū)人民群眾生活和工作、學習產生重大影響，因此對建設項目的選址和開工建設等重大行為，有關生態(tài)環(huán)境部門應當根據(jù)《行政許可法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》的規(guī)定，全面聽取周邊地區(qū)人民群眾的意見，尊重他們的陳述權，努力維護他們的合法權益。在環(huán)評許可過程中堅持保障公眾參與的原則，應當包括但不限于以下方面：1）環(huán)境保護公眾參與應當遵循依法、有序、自愿、便利的方針，暢通參與渠道，促進環(huán)境保護公眾參與依法有序發(fā)展；2）公眾參與的具體方式包括進行問卷調查、召開座談會、專家論證會、聽證會等；3）鼓勵和支持周邊地區(qū)人民群眾主動通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡等方式向生態(tài)環(huán)境部門提出意見和建議；4）生態(tài)環(huán)境部門向建設項目周邊地區(qū)的人民群眾征求意見時，應當與堅持信息公開原則結合起來，及時主動公布與建設項目相關的信息，包括建設項目的背景資料、征求意見的起止時間、公眾提交意見和建議的方式、具體的聯(lián)系部門和聯(lián)系方式等；5）生態(tài)環(huán)境部門組織召開座談會、專家論證會征求意見的，應當做好充分的準備，提前將會議的時間、地點、議題、議程等事項通知參會人員，必要時可以通過政府網(wǎng)站、主要媒體等途徑予以公告；6）對于重大的建設項目或者可能產生重大環(huán)境影響的建設項目，生態(tài)環(huán)境部門應當主動向社會公告，并依法舉行聽證會；7）生態(tài)環(huán)境部門應當對人民群眾提出的意見和建議，進行科學歸類整理、認真分析研究，在研究是否許可時予以充分考慮，并以適當?shù)姆绞较蛉嗣袢罕娮鞒龇答仯?）生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位重新征求公眾意見，退回環(huán)境影響報告書。

（4）信賴保護原則

所謂信賴保護原則，是指政府對自己作出的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。由此可見，信賴保護原則的核心是維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益?！缎姓S可法》確立了規(guī)范我國行政許可行為的重大原則——信賴保護原則（英美法稱“禁止反言”原則）。在該法第8 條中對這一原則的各要素進行了明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的上述法律文件修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。之所以在《行政許可法》中確立信賴保護原則，一個重要的原因，就是長期以來有諸多的行政機關缺乏誠信，行政行為反復無常，在行政相對人依法取得行政許可后，行政機關竟然隨意撤銷、變更該行政許可，給行政相對人造成較大甚至重大經濟損失，甚至導致企業(yè)的破產。

根據(jù)信賴保護原則，要求生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可的全過程都要維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益，而決不能朝令夕改，隨意給企業(yè)設定環(huán)評許可，又隨意撤銷企業(yè)的環(huán)評許可。這一原則在環(huán)評許可中可以分解成3 個要素：1）環(huán)評許可一經作出，非有法定事由并經法定程序不得隨意改變或撤銷；2）生態(tài)環(huán)境部門即使因公共利益需要改變、撤銷該環(huán)評許可，也應對之進行利益得失的評價，只有當公共利益方面的利益大于行政相對人的私益時，方可改變、撤銷該環(huán)評許可；3）環(huán)評許可因公共利益需要作出改變或者撤銷而給企業(yè)造成經濟損失時，應當給予相應補償。

(5) 監(jiān)督原則

所謂監(jiān)督原則，是指建設項目申請人在申請行政許可的過程中，要接受廣大人民群眾的監(jiān)督，要接受輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，下級部門要接受上級部門的監(jiān)督。不僅如此，還要強化事中和事后監(jiān)督[13]。由于環(huán)評許可權的行使對于人民利益關系重大，因此，必須加強對環(huán)評許可行為的監(jiān)督，確保生態(tài)環(huán)境部門實施環(huán)評許可時做到依法許可、公正許可。

首先要建立內部的監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境部門要制定嚴密的內部約束制度和監(jiān)督措施，防止環(huán)評許可審查權過分集中到個人，而應通過嚴格的會議審查和制約制度，防止對權力的濫用。其次，要建立對環(huán)評許可的實施機關和工作人員的社會監(jiān)督。對違法實施環(huán)評行政許可的，要支持公眾舉報。再次，要加強對環(huán)評許可實施情況的司法監(jiān)督。申請人和有關各方不服生態(tài)環(huán)境部門實施環(huán)評許可行為的，可以依法提起行政訴訟[14-15]。對于相應的群體性事件，應當在法治的軌道上有序解決。

以上各項實施環(huán)評許可所應當遵循的法律原則，是落實《行政許可法》的最低要求。在環(huán)評許可的實踐中，除了強化實施這些原則之外，還要嚴格遵守環(huán)評許可審批的特殊原則，比如“三同時原則”、風險防范原則、“損害擔責”等。

5 結語

由于歷史原因，當前我國一些地方在進行環(huán)評許可時，僅按照《環(huán)境影響評價法》及其配套規(guī)定進行，而對如何貫徹實施《行政許可法》，尤其對全面落實《行政許可法》所規(guī)定的各項法律原則，重視的程度顯然不夠。這些問題的存在，與建設法治政府、全面實施依法行政的要求有一定差距。這種局面應當盡快改變。在深入貫徹落實《行政許可法》的大背景下，生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)評許可，既要執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》以及配套文件的要求，更要執(zhí)行《行政許可法》規(guī)定的各項法律原則，只有這樣，才能保證我國的環(huán)評許可工作沿著法治化的軌道正確進行。同時，環(huán)評許可的實踐也為修改《環(huán)境影響評價法》提出了新要求。建議生態(tài)環(huán)境部將修改《環(huán)境影響評價法》的工作盡快提到工作日程上來，以使《環(huán)境影響評價法》與《行政許可法》有機銜接，充分滿足新形勢下建設法治政府、全面依法行政、建設美麗中國的實際需要。