成都錦江農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要做法及啟示

■ 張建軍/程詩惠

（1．國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司，北京 100812；2．中國地質(zhì)博物館，北京 100812）

成都錦江農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要做法及啟示

■ 張建軍1/程詩惠2

（1．國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司，北京 100812；2．中國地質(zhì)博物館，北京 100812）

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。在這個大背景下，成都市積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。作為成都的中心城區(qū)，錦江區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在成都市率先開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，走出同地同權(quán)的第一步，一些工作走在成都乃至全國的前列，值得總結(jié)和借鑒。

農(nóng)村；集體土地；土地流轉(zhuǎn)；做法；啟示；成都市；錦江區(qū)

錦江區(qū)屬于成都市經(jīng)濟(jì)圈的“第一圈層”，是典型的大城市帶大郊區(qū)農(nóng)村區(qū)域。全區(qū)幅員面積62.12平方公里，常住人口40萬。其中成都市新一輪土地利用總體規(guī)劃中確定的非城市建設(shè)用地區(qū)（即“198”范圍），涉及錦江區(qū)14個村81個組，7021戶農(nóng)戶，22107名農(nóng)民，幅員面積17.88平方公里（26819畝）。

1 基本做法

近年來，錦江區(qū)率先在成都中心城區(qū)啟動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)”的原則，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，成功打造了“五朵金花”，促進(jìn)農(nóng)村資源要素在城鄉(xiāng)之間有序流轉(zhuǎn)，取得了改革綜合效應(yīng)。

1.1 建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，落實(shí)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體

按照現(xiàn)行土地管理制度，集體土地屬三級（組、村、鄉(xiāng)）農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組進(jìn)行經(jīng)營管理，導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)不清。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，首先必須打破現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度對“集體”的規(guī)定不清晰、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體缺位的狀況。

錦江區(qū)做法是：把“198”區(qū)域原14個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革組建為11個村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織（即由工商部門注冊登記的有限責(zé)任公司），將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織，將土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證到農(nóng)戶。公司股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選出的村民代表，全體村民享有公司的收益分配權(quán)。同時，11個村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織又聯(lián)合組建了成都市農(nóng)錦資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司（簡稱農(nóng)錦公司），由其統(tǒng)一經(jīng)營管理農(nóng)村集體土地。按照“農(nóng)民→村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織→區(qū)農(nóng)錦公司→項(xiàng)目業(yè)主”的流程，通過土地使用權(quán)入股，建立起農(nóng)民與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益連接機(jī)制，大大增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力和致富增收的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 按“大集中、大統(tǒng)籌、大流轉(zhuǎn)”的思路，開展農(nóng)村土地確權(quán)工作

在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中，錦江區(qū)按照“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的思路，即將全區(qū)“198”范圍視為一個整體來統(tǒng)籌推進(jìn)，把除三圣鄉(xiāng)“五朵金花”以外的所有農(nóng)戶，全都就近集中到新建的農(nóng)民社區(qū)居住，把經(jīng)過確權(quán)登記頒證后的集體建設(shè)用地，和經(jīng)土地整治后新增的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo)，扣除農(nóng)民新居用地剩余部分，集中起來統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。

考慮農(nóng)村人口少，錦江區(qū)將“兩權(quán)”登記到村組。一是開展農(nóng)村土地實(shí)測，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織（記載到村民小組）。二是依據(jù)2004年地籍臺賬，將集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織（記載到村民小組）。這樣做，集體建設(shè)用地沒有簡單地按現(xiàn)狀確權(quán)給實(shí)際使用人，也沒有將建設(shè)用地具體地塊一一對應(yīng)，為下一步集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，也確保了農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不增加、農(nóng)用地總量不減少，

1.3 以土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺，盤活農(nóng)村集體土地

農(nóng)村集體建設(shè)用地包括三類：宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村公益用地。其中宅基地點(diǎn)多量大，利用潛力最大。錦江把土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤作為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個重要抓手，經(jīng)部、省批準(zhǔn)的土地整治項(xiàng)目，騰出的集體建設(shè)用地可報征為國有建設(shè)用地；經(jīng)區(qū)人民政府或市局批準(zhǔn)的項(xiàng)目，騰出的集體建設(shè)用地保留集體土地性質(zhì)。

在城市近郊“五朵金花”的核心區(qū)域，繼續(xù)按照“宜散則散”的原則，以發(fā)展和提升休閑旅游業(yè)為主；而在非核心區(qū)域則按照“三個集中”的思路和辦法推進(jìn)，涉農(nóng)社區(qū)居民進(jìn)入新型社區(qū)集中居住，促進(jìn)農(nóng)民生活環(huán)境和生產(chǎn)條件的改善。通過流轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)形態(tài)上從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市休閑旅游觀光業(yè)過渡，計(jì)劃將5000多畝集體建設(shè)用地經(jīng)過整治后，通過增減掛鉤試點(diǎn)，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)用于汽車運(yùn)動休閑、體育運(yùn)動休閑和文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.4 探索融資方式，建立集體土地投資和收益分配機(jī)制

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個核心問題是前期整理成本巨大，中間涉及利益廣泛，后期收益分配難測。錦江區(qū)實(shí)施農(nóng)用地和集體建設(shè)用地規(guī)模匹配流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃和整體開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價值最大化。2007年6月，區(qū)政府專門成立了“成都市興錦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司”作為融資平臺，利用區(qū)政府國有資源以及區(qū)財(cái)政擔(dān)保方式對外融資后，再借資給區(qū)農(nóng)錦公司用于土地整理成本費(fèi)用，然后由區(qū)農(nóng)錦公司將節(jié)余的集體建設(shè)用地統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，所得收入歸還借資（包括資金利息），如有不足則由區(qū)政府通過匹配的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置土地（1970畝）收益進(jìn)行兜底。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，錦江可整理出近3000畝土地，除去用于新居工程建設(shè)，還有2000多畝可用于開發(fā)。

1.5 完善規(guī)章制度，顯化集體土地價值

黨的十七屆三中全會明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。錦江區(qū)采取了幾項(xiàng)措施：

一是搭建交易平臺。為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，錦江區(qū)率先成立了農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心，將區(qū)國土、區(qū)統(tǒng)籌委、區(qū)房管三部門相關(guān)職能進(jìn)行整合，負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作。

二是制定流轉(zhuǎn)辦法。為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，錦江區(qū)先后制定和完善了《錦江區(qū)拍賣（掛牌）出讓（轉(zhuǎn)讓）集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則》、《成都市錦江區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》、《成都市錦江區(qū)集體建設(shè)用地收益分配管理辦法（試行）》等一系列配套辦法。根據(jù)管理辦法，集體建設(shè)用地可用于除商品房開發(fā)之外的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途，用地者在土地有形市場通過招拍掛方式公開取得，并辦理土地使用權(quán)登記手續(xù)。

三是招拍掛顯化集體土地價值。錦江通過開展集體建設(shè)用地整理，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的改善，提升了農(nóng)村集體土地價值。2008年11月，錦江區(qū)率先組織了“198”區(qū)域石勝片區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)園的兩宗共計(jì)23.2畝集體建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓活動，出讓成交價為80萬元/畝，總成交金額為1858萬元，邁出了城鄉(xiāng)土地“同地同價”的第一步。

1.6 實(shí)施配套工程，保障農(nóng)民權(quán)益

一是完善農(nóng)民就業(yè)保障體系。錦江把完善農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)保障體系作為配套推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要制度來抓，在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)時將農(nóng)用地和建設(shè)用地匹配掛鉤流轉(zhuǎn)，按流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地面積要求企業(yè)相應(yīng)地提供農(nóng)民就業(yè)崗位，充分保障農(nóng)民就近就業(yè)。通過土地流轉(zhuǎn)，錦江農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地租金、分紅和勞動工資“四項(xiàng)收入”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。

二是推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。錦江采取宅基地整理置換的辦法推進(jìn)農(nóng)民集中居住，按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)石勝新居（約85萬平方米）和大安新居（約15萬方米）兩個農(nóng)民新型社區(qū)，包括公建配套在內(nèi)的兩個農(nóng)民新型社區(qū)共占地約560畝，總建筑面積約100萬平方米，可安置農(nóng)民13500人。

三是完善基層治理機(jī)制。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，積極推進(jìn)撤村建社區(qū)工作，同步完善了農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)，形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會自治、新型集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的農(nóng)村基層組織運(yùn)行新機(jī)制。

2 啟示及問題

從錦江區(qū)實(shí)踐來看，我們可以得到不少啟示，也看到一些問題。

一是集體土地流轉(zhuǎn)總體上處于自發(fā)無序狀態(tài)，要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為前提。通過多年的發(fā)展，我國國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場正逐步規(guī)范有序，但集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總體上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。特別是在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，以低價私下出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)的情況不少，影響土地市場的健康發(fā)展。從實(shí)踐來看，集體土地流轉(zhuǎn)必須要地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平，有產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的支撐，有能力解決農(nóng)民就業(yè)、社保等問題，不然為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，不僅會損害農(nóng)民權(quán)益，影響社會穩(wěn)定，還制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二是有利于節(jié)約用地，但目前難以全面進(jìn)行流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于盤活量大面廣、利用粗放的集體建設(shè)用地資源，提高土地集約利用水平，緩解用地供求矛盾。但現(xiàn)行法律法規(guī)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等沒有明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)權(quán)益保障缺乏法律基礎(chǔ)。一些地方探索不夠規(guī)范，存在較大的法律風(fēng)險。而且集體建設(shè)用地整理成本較高，涉及利益面較廣，還難以全面展開。

三是有利于顯化農(nóng)村土地價值，但尚未建立合理的利益分配機(jī)制。集體土地流轉(zhuǎn)有利于盤活巨大的農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村土地價值。由于目前尚缺乏規(guī)范有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)有形市場，造成集體建設(shè)用地入市價格普遍低于國有土地的市場價格，損害國家和集體土地利益。同時，流轉(zhuǎn)收益在個人、集體和政府之間的合理分配，也缺乏保障機(jī)制。

四是有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但對現(xiàn)行征地制度帶來一定沖擊。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。但用地者直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地，改變了現(xiàn)行的通過

土地征收將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有土地然后向社會供應(yīng)的方式，勢必對國家征地制度帶來影響。而且農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益一般高于征地補(bǔ)償，造成集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對國家建設(shè)征收土地的抵觸增加。

3 有關(guān)建議

3.1 修訂完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度

總結(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的修改和完善，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的出臺，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法律保障。特別是要進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體、條件、用途、權(quán)益等。

3.2 做好農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤工作

堅(jiān)持政府部門主導(dǎo)，規(guī)劃先行，產(chǎn)業(yè)支撐，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，搞好農(nóng)村土地整治，加快成都現(xiàn)代田園城市建設(shè)。進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，摸清農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀，搞好收益分配。

3.3 培育和發(fā)展公開交易市場

結(jié)合實(shí)際情況，借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，積極探索符合本地區(qū)實(shí)際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。開展集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。建立健全統(tǒng)一的市場和服務(wù)體系，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。

3.4 建立健全流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

建立公平合理的收益分配及管理機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，同時兼顧國家、集體、農(nóng)民個人三方利益，合理確定收益分配比例。集體土地所有權(quán)的收益歸該集體組織所有，使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸土地使用權(quán)人所有；集體經(jīng)濟(jì)組織所分得的收益應(yīng)該主要用于農(nóng)民社會保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)；地方政府作為公共設(shè)施的提供者，按適當(dāng)比例參與流轉(zhuǎn)收益分配。

3.5 規(guī)范推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)

建立和完善宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵進(jìn)城農(nóng)民以農(nóng)村宅基地及其所建房屋所有權(quán)來置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房或商品房價格補(bǔ)貼。允許長期外出務(wù)工農(nóng)戶將農(nóng)村宅基地及房屋出租，允許農(nóng)戶在報經(jīng)審批后將其房屋用于出租或經(jīng)營“農(nóng)家樂”等。堅(jiān)持一戶一宅制度，對轉(zhuǎn)讓或出租房屋的農(nóng)戶，不再批準(zhǔn)新的宅基地。

[1]成都市國土資源局．成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件匯編[G]．成都：成都國土資源局,2010．

[2]成都市國土資源局錦江分局．成都市錦江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件匯編[G]．成都：成都市國土資源局錦江分局,2009．

[3]國家土地督察成都局．農(nóng)村土地管理制度改革探索．北京：[M]．中國大地出版社，2008．

[4]國家土地督察成都局．探索科學(xué)發(fā)展之路—西南地區(qū)土地管理熱點(diǎn)問題調(diào)研[M]．北京：中國大地出版社,2008．

[5]林毅夫．中國經(jīng)濟(jì)專題[M]．北京：北京大學(xué)出版社,2008．

F301.3（271CD）

B

1672-6995(2010)06-0033-03

2010-05-04

張建軍（1979-），男，湖北省黃岡縣人，管理學(xué)碩士，現(xiàn)工作于國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司，主要研究方向?yàn)閲临Y源宏觀調(diào)控和統(tǒng)計(jì)分析。