基層應(yīng)急管理關(guān)鍵要增強(qiáng)組織力

文_張國(guó)玉

（作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）黨建教研部教授）

（責(zé)任編輯 呂紅娟）

社會(huì)運(yùn)行通常有兩種狀態(tài)，一種是常態(tài)，另一種是非常態(tài)，即危機(jī)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)。不同社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)對(duì)治理體系治理能力和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)行為要求的重點(diǎn)有所不同，這就決定了在危機(jī)狀態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部需要能夠把握和遵循非常態(tài)治理的特點(diǎn)和規(guī)律，及時(shí)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)理念，迅速實(shí)現(xiàn)治理模式從常態(tài)治理到應(yīng)急管理的有序有效轉(zhuǎn)換。

一、應(yīng)急管理關(guān)鍵在組織力

通常危機(jī)狀態(tài)下需要迫切解決的重點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)也是應(yīng)急管理需要及時(shí)解決的重點(diǎn)任務(wù)是：危機(jī)出現(xiàn)或突然爆發(fā)后，一方面帶來(lái)一定時(shí)空范圍內(nèi)對(duì)應(yīng)急物資需求的急劇擴(kuò)大，但同時(shí)另一方面，在短時(shí)間又難以迅速供給所需大量物資。應(yīng)急管理的核心是圍繞如何迅速有效調(diào)配應(yīng)急物資及時(shí)處置危機(jī)事件，以及通過(guò)應(yīng)急溝通緩解人們搶購(gòu)物資的恐慌心理來(lái)展開(kāi)。通過(guò)處置現(xiàn)場(chǎng)和輿論場(chǎng)的“兩線作戰(zhàn)”盡快重建該區(qū)域的資源輸入——輸出系統(tǒng)，特別是資源輸入系統(tǒng)，以保證非常態(tài)下區(qū)域社會(huì)的有序運(yùn)行。

無(wú)論是在短時(shí)間內(nèi)調(diào)集大量物資進(jìn)行應(yīng)急處置，還是迅速對(duì)整個(gè)區(qū)域的人們進(jìn)行大范圍的輿論引導(dǎo)，單獨(dú)依靠哪一個(gè)單位和部門(mén)都難以做到。因此，一旦進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，必須通過(guò)對(duì)全社會(huì)的整體動(dòng)員，以大規(guī)模組織化的社會(huì)行為來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件損害的突發(fā)性和廣泛性。在危機(jī)狀態(tài)下，只有通過(guò)增強(qiáng)組織力，迅速構(gòu)建多方參與的社會(huì)動(dòng)員響應(yīng)體系，才能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大可能減少危機(jī)帶來(lái)的損失，減少對(duì)整體社會(huì)運(yùn)行的損害。

危機(jī)和突發(fā)事件常見(jiàn)于基層?；鶎涌拷C(jī)出現(xiàn)和突發(fā)事件爆發(fā)的一線，具有及時(shí)了解現(xiàn)場(chǎng)情況和能夠迅速部署處置的雙重優(yōu)勢(shì)，再加上基層組織具備基礎(chǔ)的管理職責(zé)和管理能力。因此，基層自然而然成為應(yīng)急管理的基本空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道、社區(qū)和村等基層組織是應(yīng)急管理的第一道防線，基層干部群眾是應(yīng)急管理的基本依靠力量。把基層力量組織起來(lái)、增強(qiáng)基層組織力是基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的關(guān)鍵。通過(guò)戰(zhàn)時(shí)組織起來(lái)的基層整體力量，在基層就能夠迅速形成一張安全網(wǎng)，使得危機(jī)和突發(fā)事件能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)在基層、有效處置在基層。

社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)往往是在常態(tài)和非常態(tài)下兩種狀態(tài)下進(jìn)行轉(zhuǎn)換，這決定社會(huì)治理模式也需要相應(yīng)及時(shí)實(shí)現(xiàn)在常態(tài)治理和應(yīng)急管理之間的轉(zhuǎn)換。增強(qiáng)基層組織力提高基層應(yīng)急管理能力的目的在于：使得基層治理建立常態(tài)治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩種治理模式的動(dòng)態(tài)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)之間的有序有效轉(zhuǎn)換。這有三個(gè)基本要求：第一，戰(zhàn)時(shí)貼近基層、依托基層組織迅速建立應(yīng)急管理處置機(jī)構(gòu)，保證在突發(fā)事件爆發(fā)后第一時(shí)間組建有效的應(yīng)急指揮體系；第二，平時(shí)注重通過(guò)應(yīng)急預(yù)案制定和應(yīng)急演練，把基層應(yīng)急處置力量組織起來(lái)，保證突發(fā)事件爆發(fā)后，應(yīng)急處置體系能夠迅速進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)；第三，統(tǒng)籌戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理和平時(shí)常態(tài)化管理，把應(yīng)急管理職責(zé)納入常態(tài)化管理，建立危機(jī)常態(tài)化防控機(jī)制，及時(shí)激活應(yīng)急管理指揮體系和應(yīng)急處置體系，實(shí)現(xiàn)常態(tài)治理向應(yīng)急管理的有序有效轉(zhuǎn)換。

二、貼近突發(fā)事件一線建組織

不同的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)，社會(huì)治理模式的特點(diǎn)不同。常態(tài)下的社會(huì)治理通常按照分工、層級(jí)和流程，工作按部就班，就可以保證社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)急管理是一種非常態(tài)下的管理模式，具有內(nèi)在的特殊性，本質(zhì)上是一種例外管理。因此，應(yīng)急管理往往超越常態(tài)例行管理的分工、層級(jí)和流程，需要對(duì)危機(jī)和突發(fā)事件進(jìn)行例外管理。危機(jī)狀態(tài)下例外管理的本質(zhì)是，迅速重建一個(gè)區(qū)域的資源輸入——輸出系統(tǒng)，為危機(jī)狀態(tài)下的資源輸入和資源分配重新建立資源輸入和分配的渠道、規(guī)范、流程。應(yīng)急管理的本質(zhì)是通過(guò)對(duì)突發(fā)事件實(shí)施例外管理，及時(shí)把危機(jī)爆發(fā)后區(qū)域的混亂狀態(tài)轉(zhuǎn)換為“常態(tài)”下的例行管理，從而做到既有效處置危機(jī)又維持危機(jī)狀態(tài)下本區(qū)域的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

常態(tài)下例行管理的指揮體系基于層級(jí)制，分工、層級(jí)和流程都比較明確。應(yīng)急管理指揮體系必須扁平化，只有扁平化的應(yīng)急指揮體系，才能有效保證應(yīng)急資源的調(diào)配和迅速處置。而扁平化的應(yīng)急指揮體系最適合建在突發(fā)事件爆發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，依托現(xiàn)有的基層組織建立應(yīng)急指揮體系。2021年4月28日頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）中明確要求：“在應(yīng)急狀態(tài)下，由村（社區(qū)）‘兩委’統(tǒng)籌調(diào)配本區(qū)域各類(lèi)資源和力量，組織開(kāi)展應(yīng)急工作?！笨梢钥闯?，無(wú)論從中央要求來(lái)說(shuō)，還是從應(yīng)急管理的科學(xué)性而言，在應(yīng)急狀態(tài)或者突發(fā)事件爆發(fā)后，都應(yīng)該在基層一線、依托基層組織迅速建立起屬地管理為主的應(yīng)急管理指揮體系。

從實(shí)際情況看，基層組織有著熟悉本地情況的天然優(yōu)勢(shì)，又處在突發(fā)事件一線，比較了解突發(fā)事件爆發(fā)后的真實(shí)情況。但同時(shí)也應(yīng)該看到，基層組織雖然被明確為應(yīng)急管理的主陣地和第一道防線，但其在危機(jī)狀態(tài)下特別是突發(fā)事件爆發(fā)后的應(yīng)急指揮力量和組織協(xié)調(diào)力量有著天然不足，僅僅依靠基層組織自己的力量往往很難及時(shí)協(xié)調(diào)整合各種資源、有效指揮各種專(zhuān)業(yè)力量的應(yīng)急處置工作?！兑庖?jiàn)》中明確指出，“市、縣級(jí)政府要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人、財(cái)、物支持”。因此，在危機(jī)出現(xiàn)或者突發(fā)事件爆發(fā)后，上級(jí)政府需要注意，及時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層組織應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，根據(jù)突發(fā)事件類(lèi)型選派相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和精干人員組成應(yīng)急管理指導(dǎo)服務(wù)組，迅速趕赴突發(fā)事件一線，參與突發(fā)事件處置指揮工作。

上級(jí)政府下派應(yīng)急指導(dǎo)服務(wù)力量下沉到基層，并不是也不能替代基層組織的應(yīng)急管理處置作用，一般情況下，上級(jí)政府派出的應(yīng)急力量可以由基層組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)指導(dǎo)服務(wù)組主要成員進(jìn)入基層應(yīng)急管理指揮體系參與領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)。借鑒深圳市在防控新冠肺炎疫情中下派指導(dǎo)服務(wù)組的經(jīng)驗(yàn)做法，可以把上級(jí)應(yīng)急指導(dǎo)服務(wù)小組的主要職責(zé)明確為“四查三幫兩考核”：查主體責(zé)任是否落實(shí)、查宣傳發(fā)動(dòng)是否到位、查聯(lián)防聯(lián)控是否嚴(yán)密、查工作措施是否扎實(shí)；幫解決困難、幫克服短板、幫堵塞漏洞；考核應(yīng)急工作成效、考核干部表現(xiàn)等。同時(shí)，根據(jù)上級(jí)對(duì)應(yīng)急管理要求，及時(shí)向基層傳達(dá)指導(dǎo)，第一時(shí)間推動(dòng)市縣政府新的決策部署落實(shí)到基層，夯實(shí)一線應(yīng)急管理指揮力量。

三、以一萬(wàn)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)萬(wàn)一事件

應(yīng)急管理既需要集中統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系，還需要有效協(xié)同的各種應(yīng)急處置力量。應(yīng)急處置力量體系的組建關(guān)鍵在平時(shí)，主要包括心理準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、隊(duì)伍準(zhǔn)備等方面。應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備能夠把心理準(zhǔn)備、應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急物資三者貫通起來(lái)，使得應(yīng)急處置力量體系在平時(shí)就能夠有效組織起來(lái)，這樣才能保證在危機(jī)狀態(tài)下，危機(jī)處置力量在應(yīng)急指揮體系下做到如身使臂、如臂使指，保證危機(jī)發(fā)現(xiàn)在早、處置在小。

“憂先于事故能無(wú)憂，事至則憂無(wú)救于事?！睉?yīng)急管理務(wù)必要居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，時(shí)刻保持如履薄冰的謹(jǐn)慎、見(jiàn)葉知秋的敏銳，以大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，轉(zhuǎn)變重應(yīng)急處置輕危機(jī)預(yù)防的想法和態(tài)度?；鶎訉?duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)需要積極主動(dòng)，未雨綢繆，見(jiàn)微知著，防微杜漸，下好先手棋，打好主動(dòng)仗，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)必須“釜底抽薪”，強(qiáng)調(diào)未病先防，立足不發(fā)生危機(jī)，把功夫用在平時(shí)，把應(yīng)急管理重點(diǎn)放在危機(jī)爆發(fā)前的日常防范和安全管理上，在日常工作中提早消除誘發(fā)危機(jī)的各種因素?；鶎訉?duì)管轄區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、應(yīng)急人員、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資和應(yīng)急場(chǎng)地等各種情況做到底數(shù)清、狀態(tài)明，保證關(guān)鍵時(shí)刻能調(diào)得動(dòng)、拉得出、上得去、拿得下。

應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備集中于對(duì)所有可能發(fā)生的壞情況做好提前準(zhǔn)備，確定應(yīng)對(duì)措施、指揮程序和人員分工，以消除突發(fā)事件爆發(fā)后各種應(yīng)急處置工作的模糊性，為迅速進(jìn)行應(yīng)急處置提供行動(dòng)指引。應(yīng)急預(yù)案雖然不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案一定是萬(wàn)萬(wàn)不行的。沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案，意味著在危機(jī)來(lái)臨時(shí)，就沒(méi)有一個(gè)應(yīng)急處置的基本指引，危機(jī)一旦降臨必然猝不及防。建立應(yīng)急預(yù)案的目的是通過(guò)事前的充分準(zhǔn)備，來(lái)把握并化解將來(lái)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，保證基層干部在突發(fā)事件爆發(fā)后，能夠依然保持對(duì)應(yīng)急處置工作的主動(dòng)性和控制權(quán)。因此，在很大程度上可以說(shuō)，預(yù)案準(zhǔn)備水平有多高，應(yīng)急處置的水平就有多高。應(yīng)急管理最核心的任務(wù)是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做好人、財(cái)、物等各種資源的預(yù)案準(zhǔn)備，特別是對(duì)基層常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)進(jìn)行預(yù)判，做細(xì)、做實(shí)基層應(yīng)急預(yù)案。

應(yīng)急管理的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)有兩個(gè)重點(diǎn)：一是前方的應(yīng)急處置，二是后方的物資籌集。應(yīng)急管理既需要“兵馬未動(dòng)、糧草先行”的先期儲(chǔ)備，也需要“兵馬一動(dòng)、糧草緊跟”的強(qiáng)大后備。常態(tài)下，除了個(gè)別的特殊生產(chǎn)企業(yè)或單位，通常不會(huì)儲(chǔ)備大量的應(yīng)急物資。應(yīng)急物資供應(yīng)保障的基本原則是平戰(zhàn)結(jié)合。危機(jī)狀態(tài)下物資供應(yīng)保障關(guān)鍵是善于從平時(shí)轉(zhuǎn)換到戰(zhàn)時(shí)，把常態(tài)下分散的物資儲(chǔ)備狀態(tài)轉(zhuǎn)換成戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下集中的應(yīng)急物資調(diào)運(yùn)狀態(tài)。應(yīng)急物資供應(yīng)保障最重要的是調(diào)得快、用得上，應(yīng)急物資供應(yīng)保障機(jī)制需要建立從社區(qū)到區(qū)域，從區(qū)域內(nèi)到區(qū)域外不同層次的銜接聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制。第一，建立社區(qū)常備物資的固定盤(pán)點(diǎn)機(jī)制。了解社區(qū)儲(chǔ)備的物資種類(lèi)和分布情況及聯(lián)系人。第二，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)區(qū)域內(nèi)主要物資種類(lèi)及分布情況通報(bào)機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域主要物資種類(lèi)和分布情況。第三，建立市縣（區(qū)）以及應(yīng)急物資流通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，掌握應(yīng)急處突主要物資的流通渠道、流通企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)布局。

應(yīng)急處置力量除了消防救援、衛(wèi)生防疫等專(zhuān)業(yè)力量主要依靠外部支援之外，其他應(yīng)急處置具體工作很大程度上都要依靠本地的基層力量來(lái)完成。因此，基層干部平時(shí)就需要注意了解和組織轄區(qū)內(nèi)可能的應(yīng)急處置力量，比如社區(qū)里組織化程度相對(duì)高一些的物業(yè)公司、社區(qū)駐地的黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、社會(huì)組織和社區(qū)小店等機(jī)構(gòu)，以及相對(duì)容易組織起來(lái)的社區(qū)黨員、干部、大學(xué)生、志愿者等人員，建立固定的組織聯(lián)系和溝通機(jī)制，注重平時(shí)的培訓(xùn)和演練，確保一旦危機(jī)來(lái)臨，應(yīng)急隊(duì)伍就能拉得出、用得上、打得贏。

四、建立平戰(zhàn)結(jié)合的危機(jī)防控常態(tài)化機(jī)制

“士不素習(xí)，當(dāng)陣惶惑；將不素習(xí)，臨陣暗變?！比绻f(shuō)應(yīng)急指揮體系是“大腦”，應(yīng)急處置力量就是“手腳”，要把“大腦”和“手腳”在戰(zhàn)時(shí)有機(jī)協(xié)同起來(lái)，保證突發(fā)事件爆發(fā)后能夠有效處置，在平時(shí)就需要把應(yīng)急管理體系有效用起來(lái)。戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急管理是否有效，很大程度上取決于平常時(shí)候是否注重預(yù)案演練、是否注重事前預(yù)防。換言之，應(yīng)急演練應(yīng)該成為基層的必修課，實(shí)現(xiàn)危機(jī)防控的常態(tài)化。

先勝而后求戰(zhàn)。應(yīng)急預(yù)案要做到戰(zhàn)時(shí)管用，平時(shí)就要注重應(yīng)急預(yù)案的演練。如果應(yīng)急管理追求的是“先戰(zhàn)而后求勝”，意味著應(yīng)急管理已經(jīng)失敗。應(yīng)急預(yù)案究竟有沒(méi)有效，不能等到危機(jī)發(fā)生了再去用，再看有沒(méi)有效果。應(yīng)急預(yù)案能不能用、管不管用，只有用了才知道。應(yīng)急預(yù)案演練關(guān)鍵是不同單位和各個(gè)隊(duì)伍之間的合練，重在形成應(yīng)急處置的整體合力。第一，幫助人們迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，不至于猝然臨之，不知所措。第二，有助于在經(jīng)常性演練中不斷完善預(yù)案，及時(shí)根據(jù)發(fā)現(xiàn)的新情況和不足來(lái)修訂預(yù)案，保證預(yù)案的管用、好用。第三，通過(guò)經(jīng)常演練來(lái)保持人們特別是基層干部的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏銳性和行動(dòng)力。

應(yīng)急管理有三個(gè)主要環(huán)節(jié)，即爆發(fā)之前的危機(jī)預(yù)防、爆發(fā)之后的應(yīng)急處置和處置之后的危機(jī)恢復(fù)。應(yīng)急管理的最佳狀態(tài)是無(wú)急可應(yīng)，可能的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)盡量都通過(guò)事前的危機(jī)預(yù)防加以消除和規(guī)避。預(yù)防為主是應(yīng)急管理的根本原則，前期預(yù)防比后期處置更重要，盡可能做到“危機(jī)不發(fā)生、出現(xiàn)不激化、爆發(fā)不升級(jí)”。危機(jī)預(yù)防重在日常防范、源頭治理、關(guān)口前移、前端處理，力爭(zhēng)把風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭，以小的成本解決將來(lái)可能出現(xiàn)的大問(wèn)題，把風(fēng)險(xiǎn)控制在基層，化解在萌芽，解決在當(dāng)?shù)?，防止風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)惡化。這需要基層干部在日常工作中對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各種情況做到胸中有數(shù)，針對(duì)危險(xiǎn)源和可能的爆發(fā)點(diǎn)，編好預(yù)案，抓好演練，備好物資，做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)確研判和及時(shí)預(yù)警。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測(cè)一定要防止認(rèn)不清、想不到、管不到等問(wèn)題的發(fā)生，做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各種準(zhǔn)備，早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告，早處置，確保關(guān)鍵時(shí)刻有手段、拿得下。