我國農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實困囿及優(yōu)化向路
——基于環(huán)境權(quán)保障的視角

王小東

（蘭州理工大學(xué)法學(xué)院 甘肅，蘭州 730050）

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)下，深化農(nóng)村改革，其主要目的在于建設(shè)美好鄉(xiāng)村。而美好鄉(xiāng)村是一個集合性概念，其涵蓋了經(jīng)濟、文化、政治、生態(tài)環(huán)境等多方元素。而農(nóng)村的環(huán)境治理，則是建設(shè)美好農(nóng)村生態(tài)的重要組成部分。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)的過程中，城鄉(xiāng)界限出現(xiàn)模糊趨勢，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)不斷加快，在廣大農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度之間存在客觀上的不匹配，導(dǎo)致農(nóng)村面臨排污量多、排污覆蓋面較為嚴(yán)重、城市與農(nóng)村之間出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移等客觀環(huán)境問題。諸多問題的出現(xiàn)，其源頭涵括了歷史、社會、經(jīng)濟等多方原因。但是，作為環(huán)境保護最直接的責(zé)任主體，鄉(xiāng)級政府及村民自治機構(gòu)對農(nóng)村環(huán)境保護及治理、對于保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)，具有最直接的職能和職責(zé)，理應(yīng)在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮重大作用。實踐中，這兩方直接的逐治理主體卻存在一定的履職缺位。在當(dāng)下，深化農(nóng)村改革的時代背景下，探討如何建設(shè)新時代美好農(nóng)村，強化農(nóng)村環(huán)境治理、保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益具有重要意義。

1 農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保障的作用機理

1.1 農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)質(zhì)

農(nóng)村環(huán)境治理，指的是農(nóng)村資源的開發(fā)及利用主體，為了能夠?qū)①Y源的利用與開發(fā)行為予以持續(xù)，通過公共或者私人組織，通過具體的預(yù)防或者治理行為，促成農(nóng)村環(huán)境和資源的平衡或者優(yōu)化，從而實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境持續(xù)發(fā)展的整體過程。農(nóng)村環(huán)境治理過程中，有權(quán)限的治理主體之間的地位劃分、職權(quán)劃分、義務(wù)與權(quán)利的劃分，以及劃分后的關(guān)系構(gòu)成及方式運行，則組成了農(nóng)村環(huán)境治理機制。從農(nóng)村環(huán)境治理主體上來看，當(dāng)前學(xué)理界較為一致的認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理主體應(yīng)當(dāng)是“多元主體”共同參與治理。但是，從現(xiàn)行制度安排上看，農(nóng)村環(huán)境治理具有明顯的“鄉(xiāng)村”兩級主體的體征。一方面，鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)組織，在農(nóng)村的經(jīng)濟、社會、環(huán)境治理等方面享有直接的行政權(quán)能。因此，鄉(xiāng)級政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村環(huán)境治理中，充分履職盡責(zé)，通過環(huán)境宣傳、環(huán)境監(jiān)控、環(huán)境行政等手段，持續(xù)化開展環(huán)境治理工作，維護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。此外村“兩委”作為村民自治機構(gòu)，直接接觸農(nóng)村環(huán)境治理，不僅是政府環(huán)境治理政策的落實者，也是發(fā)動農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境宣傳、治理動員、強化農(nóng)民環(huán)保意識的重要力量。從環(huán)境治理的客體上來說，農(nóng)村的自然環(huán)境資源是主要治理對象。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及自然資源能夠可持續(xù)利用為主要治理目標(biāo)，農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)為主要目的。總體來說，農(nóng)村環(huán)境治理是促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)、促進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要首手段。

1.2 農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保障的內(nèi)在聯(lián)系

農(nóng)民環(huán)境權(quán)，指的是農(nóng)民作為農(nóng)村空間領(lǐng)域的生活及生產(chǎn)主體，擁有生活與良好環(huán)境之中，并合理利用自然環(huán)境資源，當(dāng)其權(quán)利遭到侵害時，能夠獲取及時救濟的權(quán)利。環(huán)境權(quán)是農(nóng)民重要的發(fā)展性權(quán)利之一。在當(dāng)下，農(nóng)民作為環(huán)境權(quán)的享有主體，其權(quán)利意識和權(quán)利維護能力無疑是比較弱的。在實踐中，如果沒有明確的權(quán)利救濟渠道及權(quán)利保障機制，農(nóng)民群體面對環(huán)境權(quán)被侵害，很容易出現(xiàn)“集體沉默”的行為狀態(tài)。這就需要通過公權(quán)力的干預(yù)或者其他第三方力量的介入，通過農(nóng)村環(huán)境治理行為，保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。政府作為公權(quán)力的代表，其存在的目的在于執(zhí)行憲法及法律，維護公民的合法權(quán)益。

在農(nóng)村的環(huán)境治理中，鄉(xiāng)級政府作為直接的公權(quán)力執(zhí)行者，更應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村的環(huán)境治理中發(fā)揮管理作用，通過行政機制或者行政救濟等手段，維護、發(fā)展農(nóng)民的環(huán)境權(quán)保障機制。從立法安排上看，我國《環(huán)境保護法》第6條明確規(guī)定“……地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)……”。第28條直接將環(huán)境治理作為地方政府的主要行政任務(wù)。我國《土地管理法》第42條直接規(guī)定了“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府應(yīng)當(dāng)……提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積、保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境……”。這一條款事實上賦予縣鄉(xiāng)兩級政府保障農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)。除此之外，按照我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會作為農(nóng)村基層自治組織，同樣具有保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)的職責(zé)與義務(wù)。其中，《村民委員會組織法》第8 條明確規(guī)定“……村民委員會……引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”但是與鄉(xiāng)級政府不同的是，村委會的環(huán)境責(zé)任是通過引導(dǎo)村民采取行為而實現(xiàn)的。但總體而言，農(nóng)村環(huán)境治理的主要目的在于保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，而農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障則離不開政府、農(nóng)民及多方主體的參與。

2 當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實困囿

雖說，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略推進(jìn)下，農(nóng)村環(huán)境治理出現(xiàn)明顯成效，但是從實現(xiàn)并保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)的出發(fā)點，農(nóng)村環(huán)境治理在制度建設(shè)、機構(gòu)完善及機制優(yōu)化等方面仍然存在諸多困囿。

2.1 制度設(shè)計上農(nóng)村環(huán)境保護職權(quán)劃分有失具體

作為農(nóng)村環(huán)境治理的直接責(zé)任主體，鄉(xiāng)級政府和村委會在農(nóng)村的環(huán)境治理上都負(fù)有重要責(zé)任。但是，在立法安排中，現(xiàn)行法律對兩者的環(huán)境保護職權(quán)仍然存在一定的模糊性，不利于農(nóng)村環(huán)保行為的實施?！董h(huán)境保護法》第6條，確實將環(huán)境保護的責(zé)任鑲嵌入地方各級人民政府的職責(zé)之中，但是這只是一種較為模糊性的表達(dá)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境保護行動中發(fā)現(xiàn)的違法行為，鄉(xiāng)級政府沒有實際的處罰權(quán)和監(jiān)管權(quán)。與此相同，村委會作為農(nóng)村環(huán)境治理與保護的村民自治機構(gòu)，具有保護農(nóng)村環(huán)境的義務(wù)，但是有義務(wù)就應(yīng)當(dāng)具有相對應(yīng)的權(quán)利。但事實中，《村民委員會組織法》第8 條雖然明確規(guī)定了“……村民委員會……引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！钡亲鳛榇迕褡陨懋a(chǎn)生的自治機構(gòu)，對于本村轄區(qū)內(nèi)的發(fā)現(xiàn)違反了相關(guān)環(huán)境保護法律、破壞農(nóng)村環(huán)境的行為，村委會是否能具有一定的權(quán)限要求停止破壞行為、對涉事人員批評教育等。法律上并無明確規(guī)定。此外，面對農(nóng)民個體在訴訟中的弱勢地位，對于農(nóng)民環(huán)境權(quán)益遭到侵害的相關(guān)訴訟，村委會代表村民提起訴訟也無明確的法律依據(jù)，這不利于農(nóng)民的環(huán)境權(quán)保護。

2.2 機構(gòu)運行上農(nóng)村基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)置不夠完善

一方面，鄉(xiāng)級政府并未設(shè)置專門的環(huán)境保護機構(gòu)，也缺乏環(huán)保專職人員?！董h(huán)境保護法》第24 條只對縣級以上政府部門的環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置及權(quán)限劃分做出了說明，但是對于鄉(xiāng)級政府的機構(gòu)設(shè)置則處于法律真空狀態(tài)。《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64 條對政府部門的機構(gòu)設(shè)置提出了嚴(yán)格的要求，對環(huán)境保護機構(gòu)的設(shè)置也沒有較為硬性的要求。另一方面，作為基層自治組織，村委會也沒有專門的環(huán)保機構(gòu)及專職人員?！洞迕裎瘑T會組織法》第7 條明確了村民委員會在日常工作中，可以根據(jù)需要設(shè)治安保衛(wèi)、人民調(diào)解衛(wèi)生等委員會，但是并未提及設(shè)立專職的環(huán)境保護委員會。而且在現(xiàn)實中，許多村委會并未設(shè)立專門的環(huán)保委員，對農(nóng)村的環(huán)境污染也多數(shù)采取向上級報告的方式來處理。此外，村委會作為自治機構(gòu)，本應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護中充分履行引導(dǎo)村民參與環(huán)保之中，使得村民能夠認(rèn)識到自己的環(huán)境權(quán)益，從而提升農(nóng)民環(huán)境權(quán)自我維護的能力。但是，由于在村委會中，環(huán)境專職人員及機構(gòu)設(shè)立的缺失，農(nóng)村環(huán)保工作容易處于缺位狀態(tài)，這使得環(huán)境保護履職不充分，難以達(dá)到預(yù)期效果。

2.3 機制建設(shè)上農(nóng)民環(huán)境權(quán)保障設(shè)計不健全

這主要體現(xiàn)于三個方面。首先，農(nóng)村環(huán)境信息公開機制不健全。一方面，環(huán)境信息的公開在外表上過于專業(yè)化，其晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語，使得許多村民不清楚、不明白，進(jìn)而不關(guān)心。另一方面，環(huán)境信息公開缺乏一定的針對性。現(xiàn)在隨著信息公開工作的不斷強化，信息公開有所提高，覆蓋面有所擴大。但是，公開內(nèi)容上大豆針對于大氣、空氣質(zhì)量等，對于農(nóng)民普遍關(guān)心的土壤狀況、地下水狀況等信息，事實上是缺失的。其次，農(nóng)民參與環(huán)境決策的機制并不完善。雖然我國早已經(jīng)建立的環(huán)境影響評價的公眾參與制度，但是在農(nóng)村地區(qū)，參與機制仍然不夠完善。一方面，農(nóng)民在環(huán)境保護中的知情權(quán)和話語權(quán)面臨缺失狀態(tài)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得大量空心村的存在，農(nóng)民逐漸流動到城市之中，消息獲取渠道不暢通，難以參與到家鄉(xiāng)的環(huán)境保護中去，話語權(quán)則難以實現(xiàn)。另一方面，面對較為分散的流動狀態(tài)，原有的村民民主決策渠道流于形式化，農(nóng)民個體在在決策中往往被代表。農(nóng)民長期無法參與到環(huán)境決策中去，長久下來，也便失去了參與熱情，這也成為農(nóng)民集體失聲的重要原因之一。最后，對于環(huán)境違法及侵權(quán)行為，農(nóng)民往往面臨監(jiān)督缺位。環(huán)境監(jiān)督機制的建立，目的在于對政府的環(huán)境治理公權(quán)力行為進(jìn)行必要的制約，但是，雖然法律規(guī)定了公民享有監(jiān)督權(quán)利，實踐中，農(nóng)民如何采用上述權(quán)利，其操作細(xì)則、救濟途經(jīng)等相關(guān)程序并不完善。即便農(nóng)民具有權(quán)益保障的意識，但是個體的農(nóng)民本身便處于弱勢地位，如何實現(xiàn)其利益代表機制，仍然需要進(jìn)一步完善。

3 我國農(nóng)村環(huán)境治理的優(yōu)化向路

根據(jù)上述分析可知，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境的治理現(xiàn)狀中，存在諸多困囿，主要體現(xiàn)在制度、機構(gòu)、機制等層面，需要采取較為針對性的舉措不斷完善農(nóng)村環(huán)境治理模式，保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。

3.1 制度層面上應(yīng)當(dāng)對基層環(huán)保機構(gòu)依法賦權(quán)

制度層面上，首先，應(yīng)對鄉(xiāng)級政府依法賦予環(huán)境保護權(quán)。一方面，在立法設(shè)計上應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)級人民政府的環(huán)境保護職責(zé)及權(quán)限進(jìn)行明確的規(guī)定，并賦予其較為明確的、在一定限度之內(nèi)的環(huán)境保護行政處罰權(quán)限。此外還應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)級人民政府對環(huán)境保護先進(jìn)個人及單位一定的表彰權(quán)，以及對破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的個人、單位的教育權(quán)等。另一方面，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)級政府在環(huán)境保護中的具體責(zé)任，明確責(zé)任范圍和責(zé)任內(nèi)容，對于不盡責(zé)或者不正確盡責(zé)的責(zé)任人員予以一定的處分。其次，應(yīng)對村委會進(jìn)行環(huán)境保護賦權(quán)。村委會雖然不是政府機構(gòu)，但是作為農(nóng)村村民自治機構(gòu)，村委會所代表的的是村集體的利益，農(nóng)村的環(huán)境保護與村委會有著直接的聯(lián)系。村委會當(dāng)然成為農(nóng)村環(huán)境保護的事實主體。因此，應(yīng)當(dāng)在立法中明確村委會對農(nóng)村環(huán)境保護的管理職權(quán)。具體而言，不僅要賦予村委會對于農(nóng)村環(huán)境的環(huán)境教育權(quán)，還應(yīng)當(dāng)賦予其一定的環(huán)境監(jiān)督權(quán)。對于出現(xiàn)的破壞農(nóng)村環(huán)境的行為，有權(quán)依法監(jiān)督。此外，鑒于農(nóng)民個體的弱勢地位，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟中，明確村委的農(nóng)民權(quán)益代表權(quán)，允許其代表農(nóng)民參與環(huán)境訴訟，進(jìn)而提升監(jiān)督效果。

3.2 運行層面上應(yīng)完善基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)置及人員配置

運行層面上，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保機構(gòu)及專職人員。在當(dāng)下，政府機構(gòu)仍然是農(nóng)村環(huán)境保護的中堅力量，在解決環(huán)境糾紛、化解環(huán)境危機中發(fā)揮著重要作用。因此，強化基層政府的環(huán)境職責(zé)仍然是保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的重要途徑。針對現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)建立起專門的環(huán)境保護機構(gòu)，強化農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法力度，其主要工作內(nèi)容，具體而言：一是履行環(huán)境污染發(fā)現(xiàn)職責(zé)，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級環(huán)保部門報告。二是履行環(huán)保宣傳及服務(wù)職責(zé)。強化思想宣傳，并向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)等講解環(huán)保法規(guī)，引導(dǎo)其自覺遵守環(huán)境法規(guī)。三是受理環(huán)境問題投訴與調(diào)節(jié)，化解農(nóng)村環(huán)境糾紛。其次，應(yīng)當(dāng)完善村民委員會內(nèi)部的環(huán)境保護專職人員設(shè)置。對于農(nóng)村的環(huán)境問題而言，村委會始終處于第一線。因此，可以在村委會中設(shè)立環(huán)境保護委員，作為本村的環(huán)境保護責(zé)任人。

3.3 機制層面上應(yīng)應(yīng)強化農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障

在機制層面上，首先，應(yīng)當(dāng)不斷完善農(nóng)村環(huán)境保護的信息公開機制，實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)。在具體實施中，要充分考慮到農(nóng)民群體和農(nóng)村環(huán)境的空間場域，在信息公開中，涵括農(nóng)村生活息息相關(guān)的環(huán)境元素，并且對監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行文字上的改進(jìn)，能夠讓農(nóng)民易于了解，從而才能真正實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)，進(jìn)而調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)境保護的積極性。此外，在信息公開的形式上，也可以針對性的進(jìn)行改進(jìn)，例如，可以采取廣播、村民大會、貼公告等方式，兼顧哪些年齡較大，存在“新媒體障礙”的村民。其次，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)民環(huán)境保護參與機制。利益論認(rèn)為，人與人之間的關(guān)系，建立在利益之上，為了能夠保證這種利益的公平分享，利益各方主體當(dāng)然要參與其中。在農(nóng)村環(huán)境保護過程中，農(nóng)民作為利益主體之一，應(yīng)當(dāng)平等的參與環(huán)境治理的決策之中，享有必要的話語權(quán)。因此，可以在法律和政策中，明確農(nóng)村環(huán)境保護和治理的公眾參與制度，并且需要明確參與渠道、參與方式及參與程序，從而保障決策的科學(xué)化、民主化與公開化。最后，還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)民參與環(huán)境治理的監(jiān)督機制和救濟機制。一方面可以拓展農(nóng)民的監(jiān)督渠道，例如可以設(shè)立環(huán)境治理投訴熱線，建立環(huán)境問題信訪專班，并建立舉報獎勵制度。引導(dǎo)農(nóng)民自覺參與環(huán)境治理監(jiān)督，調(diào)動參與積極性。另一方面，應(yīng)當(dāng)賦予村委會或者第三方機構(gòu)一定的代表權(quán)，能夠代表農(nóng)民參與環(huán)境侵害監(jiān)督于救濟，從而維護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，強化監(jiān)督與救濟實效。