重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的路徑研究

馮彥儒

（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇，南京 211815）

1 引言

“貧困”和“鄉(xiāng)村衰落”是普遍性的人類發(fā)展難題，消除貧困、振興農(nóng)村是世界共同目標(biāo)，技術(shù)革命日新月異，政治經(jīng)濟(jì)文化的全球化，人們生活質(zhì)量大幅度提升，不可同年而語(yǔ)，但與此同時(shí)也面臨著城鄉(xiāng)貧富差距進(jìn)一步加大的難題。中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民隊(duì)伍龐大，農(nóng)村占地廣闊，貧困問(wèn)題長(zhǎng)久以來(lái)就像是箍在國(guó)家發(fā)展進(jìn)步頭上的“緊箍咒”。新時(shí)代新矛盾，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民”問(wèn)題成為限制國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的短板，而貧困作為短板中的“突出短板”，黨和國(guó)家為補(bǔ)齊這一“突出短板”，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，做出精準(zhǔn)扶貧決策重大部署，提出鄉(xiāng)村振興重要戰(zhàn)略。

后貧困時(shí)代精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接是必然的，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策存在促進(jìn)激勵(lì)作用，文豐安指出鄉(xiāng)村振興為扶貧提供了政策支持和人才氛圍，有助于鞏固扶貧成果。

政策跟蹤落實(shí)審計(jì)是一種具有中國(guó)特色的創(chuàng)新審計(jì)模式，受我國(guó)特殊國(guó)情影響，它具有預(yù)防、揭示、抵御、見(jiàn)證、評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)的功能，能夠發(fā)揮對(duì)精準(zhǔn)扶貧從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)的全過(guò)程監(jiān)督治理效能，精準(zhǔn)扶貧政策的動(dòng)態(tài)性決定了重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)的必然性。

2020年是實(shí)現(xiàn)整體摘帽的收官之年，2022年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也將完成階段性目標(biāo)。貧困農(nóng)村地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要戰(zhàn)場(chǎng)，也是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)區(qū)域，做好精準(zhǔn)脫貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)“兩個(gè)百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

為了推動(dòng)全國(guó)鄉(xiāng)村振興工作優(yōu)質(zhì)開(kāi)展，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金動(dòng)態(tài)可監(jiān)視化目標(biāo)，為了達(dá)到項(xiàng)目建設(shè)效益最大化的目標(biāo)，為了鞏固脫貧成果，為了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)勢(shì)在必行。

2 重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)理

重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)有助于彌合政策本土化過(guò)程中產(chǎn)生的政策落差，監(jiān)督政策貫徹執(zhí)行過(guò)程中的結(jié)果脫耦，作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 政策作用機(jī)理

2.1 政策落差問(wèn)題

中央立足于國(guó)家發(fā)展，制定符合中央意圖的頂層政策，要求下級(jí)政府不折不扣地執(zhí)行，又賦予了其結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行政策本土差異化的自主權(quán)。政策本土化過(guò)程中存在落差大致是以下兩方面的原因。

一是政策向下傳遞過(guò)程中的外部原因，包括上級(jí)政府政策制定模糊埋下落差隱患，組織間利益關(guān)系沖突導(dǎo)致方向偏差等。上級(jí)決策制定者總是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況或總體全局的角度出發(fā)制定公共政策，要求政策下沉，地方實(shí)施變革，出于中國(guó)國(guó)情復(fù)雜，地域差異明顯，人口結(jié)構(gòu)失調(diào)，貧困因素多元等多方面影響，中央制定的宏觀政策為下級(jí)政府針對(duì)本地的實(shí)際情況和特殊原因進(jìn)行政策本土差異化提供了發(fā)揮空間，但是同時(shí)也為地方部分黨政機(jī)關(guān)或基層的政策執(zhí)行者預(yù)留了投機(jī)取巧、謀取私利的漏洞。另外，行政組織龐大，根深錯(cuò)雜，上至國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)工作小組和國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，下至村鎮(zhèn)、街道和社區(qū)的基層一線工作人員，利益關(guān)系沖突，出于人性本質(zhì)趨利的角度，總是希望政策的制定、執(zhí)行能夠按照自己利益最大化的方向發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)人為導(dǎo)致政策方向與中央改革意圖發(fā)生偏差，導(dǎo)致政策落差的形成。

二是下級(jí)政府對(duì)上級(jí)下傳的政策本土化過(guò)程中的內(nèi)部原因，多是在于政策制定者，包括其有限理解能力、知識(shí)存量較少、認(rèn)知水平偏低等。中央改革意圖在地方的完美體現(xiàn)和高效產(chǎn)出，最關(guān)鍵的前提因素是地方完全理解了中央意圖并無(wú)落差地將政策本土化，但是政策下沉和本土化都離不開(kāi)“人”，社會(huì)人不可能完全理性，正是由于理性程度差異，導(dǎo)致理解偏頗，本土化過(guò)程中決策者知識(shí)存量較低，無(wú)法完全理解中央意圖或使下級(jí)決策者、決策執(zhí)行者完全理解自己的政策意圖，認(rèn)知水平較低直接導(dǎo)致政策下沉效果的不理想，最終導(dǎo)致政策落差的存在。

2.2 結(jié)果脫耦問(wèn)題

結(jié)果脫耦是指組織按照政策要求實(shí)施了實(shí)質(zhì)性措施，但是產(chǎn)出卻沒(méi)達(dá)到政策制定者預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象。結(jié)果脫耦現(xiàn)象存在的原因多元，包括政策下沉不適用本地發(fā)展情況，或組織成員在實(shí)踐工作中認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行效果有限但外部壓力驅(qū)使下只能“硬著頭皮干”，或是政策執(zhí)行者的有限理解、知識(shí)存量、認(rèn)知水平和人性本質(zhì)，多種因素共同作用下導(dǎo)致產(chǎn)出低效，結(jié)果脫耦。

2.3 審計(jì)彌合和審計(jì)監(jiān)督

政策執(zhí)行是決策者根據(jù)實(shí)際情況對(duì)政策設(shè)計(jì)檢驗(yàn)修正的過(guò)程，可以通過(guò)監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程，及時(shí)反饋，進(jìn)而助推政策有效落地。國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理，其功能逐漸深化、擴(kuò)展。政策生命周期的四個(gè)階段——政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估整改和政策反饋，它們相互影響，共同作用，階段性保證政策的規(guī)范科學(xué)、及時(shí)有效。

國(guó)家審計(jì)作為獨(dú)立的外部監(jiān)督者，通過(guò)揭示政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題追溯政策設(shè)計(jì)缺陷或漏洞，以過(guò)程跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)等審計(jì)方法，從現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)或外延調(diào)查等角度，快速準(zhǔn)確地尋找政策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，履行審計(jì)監(jiān)督職能，推動(dòng)決策者圍繞“中央意圖”開(kāi)展高效優(yōu)質(zhì)的本土化工作，助力國(guó)家政策的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政策制定者、地方?jīng)Q策者和政策執(zhí)行者、外部監(jiān)督者等社會(huì)公眾共同參與決策完善的理想目標(biāo)。

3 重大政策執(zhí)行過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

筆者查閱近幾年中國(guó)審計(jì)署官網(wǎng)公布的國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)結(jié)果公告），發(fā)現(xiàn)自2016年第二季度開(kāi)始，審計(jì)結(jié)果公告單獨(dú)對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)明，通過(guò)整理審計(jì)結(jié)果報(bào)告和閱讀文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)中存在的問(wèn)題大多集中在三個(gè)方面：政策、資金和項(xiàng)目。

3.1 政策執(zhí)行落實(shí)

下級(jí)政府未能真正領(lǐng)會(huì)中央和上級(jí)政治改革意圖或政策本土化過(guò)程中由于下級(jí)決策者個(gè)人能力受限導(dǎo)致的政策存在落差、地方未能積極響應(yīng)黨中央的重大決策部署、政策執(zhí)行層未嚴(yán)格按照規(guī)定正確落實(shí)、各方責(zé)任未明確界定和落實(shí)、獨(dú)立第三方監(jiān)督形式化等問(wèn)題的存在，根本上阻礙了我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增加了鄉(xiāng)村振興工作的行政成本，降低了工作效率。此外，鄉(xiāng)村振興工作的全面性凸顯了重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)的在覆蓋范圍和審查力度方面的不足，筆者認(rèn)為，審計(jì)資源受限、審計(jì)難度不同和具體政策有差異是導(dǎo)致審計(jì)覆蓋范圍和審查力度不足的主要原因。

3.2 資金分配使用

中央財(cái)政大力支援鄉(xiāng)村振興工作開(kāi)展，大量財(cái)政資金涌入鄉(xiāng)村振興工作一線，振興資金的合理分配和使用是重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。振興資金作為鄉(xiāng)村人民的兜底錢(qián)，是鄉(xiāng)村振興中堅(jiān)力量，但是審計(jì)問(wèn)題層出不窮。但是資金存在被私自挪用、被騙取侵占、被閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，甚至還存在“借振興機(jī)牟自己利”的腐敗現(xiàn)象，直接導(dǎo)致振興工作效益不佳、進(jìn)度停滯。資金使用的合規(guī)性和效益性是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，也是振興工作的“高壓線”和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，資金的合規(guī)分配和高效使用是丞待解決的難題，也是重大政策跟蹤落實(shí)過(guò)程中需要關(guān)注的方向。

3.3 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)

振興項(xiàng)目是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，但項(xiàng)目進(jìn)度滯緩、績(jī)效不達(dá)標(biāo)、管理不規(guī)范、項(xiàng)目閑置，甚至部分項(xiàng)目超規(guī)格建設(shè)等問(wèn)題廣泛存在。探究其根本原因，筆者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)生是由于項(xiàng)目前期布局不合理，規(guī)劃不科學(xué)，管理存在漏洞等，造成了資源浪費(fèi)。如何將振興項(xiàng)目真正惠及村民、利在村民，是審計(jì)人員未來(lái)將努力的目標(biāo)和方向。

4 重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

4.1 政策審計(jì)功能弱化

根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，目前重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)大多是事后審計(jì)，重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)工作的開(kāi)展和實(shí)施只能圍繞政策執(zhí)行落實(shí)后的違法違規(guī)問(wèn)題，審計(jì)的事前預(yù)防功能缺位，事中審計(jì)的監(jiān)督糾偏未得到體現(xiàn)，事后審計(jì)的揭示功能效果底下，審計(jì)整改不到位，信息披露也尚不完善。審計(jì)職能缺失，審計(jì)功能弱化。

4.2 審計(jì)范圍未全覆蓋

重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生和鄉(xiāng)村生態(tài)等方面關(guān)注度較低，審計(jì)實(shí)施過(guò)程中審計(jì)力量大幅度向?qū)徲?jì)資金使用合規(guī)效益和項(xiàng)目建設(shè)合法規(guī)范傾斜，對(duì)于政策貫徹落實(shí)情況輕描淡寫(xiě)，用“政策落實(shí)不到位”總結(jié)過(guò)錯(cuò)，但是僅憑一句話很難反推出現(xiàn)偏差的具體環(huán)節(jié)或找出政策存在的具體漏洞，審計(jì)范圍的未能全覆蓋導(dǎo)致審計(jì)信息披露有限，不利于審計(jì)整改的后續(xù)工作開(kāi)展。

4.3 審計(jì)深度未觸及末端

重大政策的核心在于地區(qū)差異化，導(dǎo)致重大政策本土化存在政策落差，其緊迫性與重要性，都對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員提出了更嚴(yán)格的高要求。

5 關(guān)于改進(jìn)重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)的建議

5.1 政策跟蹤落實(shí)審計(jì)

要切實(shí)嵌入重大政策貫徹落實(shí)全過(guò)程的各個(gè)時(shí)點(diǎn)，為政策生命周期全過(guò)程——政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估整改和政策反饋的順利進(jìn)行保駕護(hù)航，充分發(fā)揮和利用審計(jì)的預(yù)防揭示、監(jiān)督指導(dǎo)功能，提高重大政策的實(shí)施效益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策漏洞、防止行為偏失，有效追溯政策的不科學(xué)合理之處，減少行政工作開(kāi)展的行政成本，真正全方位地做到“精準(zhǔn)”，確保政策落到實(shí)處。

5.2 健全重大政策跟蹤落實(shí)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制

明確基層工作中各項(xiàng)職責(zé)分配，落實(shí)到人，減少政策落實(shí)過(guò)程中的投機(jī)行為，量化政策結(jié)果，對(duì)于不能或難以量化的情況，應(yīng)咨詢外部專家學(xué)者，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，以滿足審計(jì)問(wèn)責(zé)制度需求，促進(jìn)政策成果化，不斷推進(jìn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.3 提高審計(jì)人員職業(yè)素養(yǎng)，有效配置審計(jì)資源

形成外部專家學(xué)者與內(nèi)部實(shí)踐工作人員的審計(jì)合力，以此來(lái)弱化審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的“短板”問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要與時(shí)俱進(jìn)，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的緊迫開(kāi)展，不同行業(yè)不同標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)不同政策，不同程度不同措施，審計(jì)難度大幅提升，審計(jì)人員要不斷擴(kuò)充知識(shí)存量，滿足審計(jì)需求。

5.4 多元化審計(jì)監(jiān)督主體，提高社會(huì)群眾參與國(guó)家治理的積極性

重大政策跟蹤落實(shí)審計(jì)應(yīng)當(dāng)將這些對(duì)重大政策貫徹落實(shí)情況最為了解的人納入審計(jì)范圍，借他們的“眼”去看重大政策貫徹落實(shí)的真實(shí)情況，提供廣大社會(huì)和人民群眾與國(guó)家審計(jì)共同監(jiān)督的途徑，創(chuàng)造政策福利享受者參與政策制定、反饋和完善的機(jī)會(huì)，提高社會(huì)群眾參與國(guó)家治理的積極性，最終實(shí)現(xiàn)全民治理的理想目標(biāo)。