確保初級農產品穩(wěn)定供給筑牢國家糧食安全根基

文_李國祥

（作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員）

（責任編輯 胡秀榮）

2021年底召開的中央農村工作會議，從應對風險挑戰(zhàn)迫切性與國家糧食安全戰(zhàn)略高度強調了確保初級農產品穩(wěn)定供給的重大意義。初級農產品供給，核心是初級農產品的國內生產，事關國家糧食安全主動權，事關經濟社會穩(wěn)定，事關新時代中國全面現(xiàn)代化建設。發(fā)展初級農產品生產，必須以國內越來越稀缺的耕地等資源為保障，各地在實踐中都會面臨一系列經濟上的困難，但絕不能因為有困難就退縮，必須在執(zhí)行力和措施有效性上動腦筋下功夫。

一、保障好初級農產品供給是重大戰(zhàn)略任務

中央農村工作會議為什么要強調初級農產品穩(wěn)定供給，什么是初級農產品？一般情況下，未加工的糧食就是初級農產品。糧食有時僅指口糧，主要包括稻谷、小麥，也包括雜糧雜豆；有時是各類食物的統(tǒng)稱。國家統(tǒng)計局口徑的糧食特指包括稻谷、小麥、玉米與雜糧的谷物、薯類和豆類。本文擬結合近年來國際國內形勢，分析為什么中央政策強調糧食等初級農產品供給。

當今世界，各國判斷國際形勢，都無法回避中國因素。我國如何處理初級農產品生產，對全球糧食安全等都會產生重大影響，這又進一步影響我國推進新時代現(xiàn)代化建設的國際環(huán)境。從國內看，進入全面小康社會，解決好新時代社會主要矛盾，對保障初級農產品供給提出更高要求。

認識和把握保障好初級農產品供給，除了從我國所處國際環(huán)境和國內主要矛盾及其戰(zhàn)略目標任務歷史性轉移等大背景來加深理解外，還可以從一些更加具體的要求或者標準來對照。

初級農產品保障好不好，是可以用一系列“指標”來觀察和衡量的。受新冠肺炎疫情影響，全球糧食安全呈現(xiàn)惡化態(tài)勢，國際糧食價格上漲，一些國家糧食危機比較嚴重。我國不能因為初級農產品生產不足，急劇地或者持續(xù)地擴大進口，成為國際農產品市場波動的推手。只有加強國內初級農產品生產，才能有效地提高國家聲譽，更好地與遏制中國的力量博弈，為全球糧食安全作出更大貢獻，也才能有效地避免將國際農產品市場波動傳導至國內，規(guī)避國際農產品供應鏈中斷風險，筑牢國家糧食安全根基。

2020年，國際農產品市場波動加劇，價格結束相對穩(wěn)定低位運行態(tài)勢。2021年，多數(shù)農產品和食物國際市場價格上漲幅度較大。我國進口規(guī)模較大的大豆、食用油和食糖等價格上漲更加明顯。過去，我國進口玉米不多，一般在500萬噸左右。2020年我國進口玉米超過1000萬噸，2021年進口玉米大約3000萬噸。不能否認，近年來我國農產品進口規(guī)模擴大速度較快。過去，我國農產品國際貿易逆差一般不超過500億美元。2020年農產品國際貿易逆差不足1000億美元，2021年農產品國際貿易逆差較大幅度地超過1000億美元。我國大豆等進口規(guī)模龐大，近年來玉米等進口成倍增長，這種進口規(guī)模且增長速度急劇變化的初級農產品格局可能以后會消除，但如今也應盡可能避免。為此，就必須穩(wěn)定糧油等初級農產品國內生產，特別是要擴大國內大豆和油料作物的生產，減少對進口的依賴和對國際市場運行的不利影響。

面對世界百年未有之大變局，我國更不能因為初級農產品生產嚴重不足，造成在國際關系上的被動。更為重要的，進入全面小康社會，更應該讓人民群眾對口糧安全有信心。

當今世界，主要國家居民家庭恩格爾系數(shù)一般不超過20%，只有少數(shù)國家居民家庭恩格爾系數(shù)超過25%，但普遍低于30%。根據(jù)中國統(tǒng)計出版社出版的2020年《國際統(tǒng)計年鑒》轉引的經濟合作與發(fā)展組織（OECD）最新的數(shù)據(jù)，2018年美國居民家庭恩格爾系數(shù)不到9%，日本雖然食品價格水平居世界高位，但2018年居民家庭恩格爾系數(shù)不到18%。比較而言，近年來我國居民家庭恩格爾系數(shù)平均值在30%左右，嚴重偏高。居民家庭恩格爾系數(shù)越高，初級農產品價格及食品價格對居民家庭經濟負擔和生活水平影響越大。初級農產品價格直接決定食品價格。不僅如此，收入越低的家庭，食物來源于初級農產品的比重越大。因此，從經濟負擔和人們感受來說，初級農產品供給及其價格直接關系居民獲得感和幸福感。要讓普通百姓有更多獲得感和幸福感，就不能出現(xiàn)初級農產品價格較大幅度上漲。當然，初級農產品價格也不能太低。否則，農民發(fā)展農業(yè)生產就可能失去動力。

2020年和2021年，個別地方出現(xiàn)少數(shù)人搶購米面油菜現(xiàn)象，雖然是因為受到片面甚至是虛假信息擾動，時間非常短暫，且后來都證實我國任何地方的初級農產品及其加工品供給能力都很強大，根本不存在農產品短缺的問題，各地應急供應體系及其機制也十分完善，搶購糧油菜屬于完全非理性行為，但這一罕見現(xiàn)象仍然反映出少數(shù)人在食物消費上存在著不安全感。全面小康社會，底線是讓所有國人溫飽不愁。社會上有人對食物消費存在不安全感，表明“三農”工作仍然要不斷上新臺階。

要正確認識和把握保障好糧食等初級農產品供給，必須了解近年來我國糧食等初級農產品的進口與生產形勢，必須對我國居民消費糧食和肉類等食物的未來趨勢作出總體判斷。這樣，才能更好地按照統(tǒng)籌發(fā)展和安全總體要求來協(xié)調推進提高農業(yè)綜合生產能力和結構調整，為糧食和肉類等跨周期調節(jié)創(chuàng)造更加有利的供求環(huán)境，避免新一輪個別初級農產品的產能過剩和結構性矛盾加劇。

從長期來看，我國保障好初級農產品供給要由重在生產領域兼顧流通領域，向生產、流通和消費并重轉變，特別要重視在消費環(huán)節(jié)保障居民糧食安全工作?？紤]到我國公共政策要確保零饑餓和全民健康營養(yǎng)，建議各地可探索直接通過政府采購，將初級農產品及其加工品或者基本食物提供給低收入群體、特殊群體和脆弱群體，一方面，實現(xiàn)全面小康社會中人人不愁吃目標，讓居民家庭恩格爾系數(shù)大幅度較快降下來；另一方面，有助于初級農產品生產的穩(wěn)定和結構的優(yōu)化。否則，克服初級農產品市場劇烈波動就較難找到根本途徑；時而傷害生產者，時而傷害低收入群體、特殊群體和脆弱群體糧食安全的現(xiàn)象就無法避免。

二、糧食安全黨政同責中心任務是保護、建設、使用好耕地資源

保障好初級農產品供給，關鍵是發(fā)展農業(yè)生產。影響農業(yè)豐歉的因素很多。有些因素是確定的，如土地和水資源、科技；有些是不確定的，如天氣。有些因素與黨政領導認識和決策有關，如耕地保護建設使用；有些因素與農民種養(yǎng)效益等有關，如種植大豆和油料虧損程度。無論哪類因素，最終都與黨政領導和“三農”工作有關。

前些年，我國出現(xiàn)的耕地過度非農化，與一些地方黨政領導的認識和決策直接相關；一些地方農業(yè)生產出現(xiàn)過度非糧化，與農民種糧比較效益嚴重偏低直接相關。無疑地，農民種糧效益偏低影響農民種糧積極性從而進一步導致更加嚴重的非糧化，也與“三農”政策措施不完善相關。

農業(yè)生產離不開土地。而土地在中國是極其稀缺的。土地是用于農業(yè)生產，還是用來非農開發(fā)，每個地方都會算經濟賬。土地用于非農開發(fā)，其收益往往是農業(yè)效益的百倍甚至千倍。農業(yè)生產，不僅畝效益極其低下，而且農業(yè)收益歸農業(yè)生產者，與政府沒有關系。土地用于農業(yè)生產，不僅不能給地方政府帶來財源，而且地方政府還要給予農業(yè)生產補貼?？梢哉f，在發(fā)展農業(yè)生產的影響因素中，保護建設使用耕地資源對地方政府的考驗最嚴峻。

在經濟發(fā)達地區(qū)，領導干部往往強調當?shù)赝恋貎r值高，主張應讓經濟欠發(fā)達地區(qū)的土地用來發(fā)展農業(yè)生產。而在經濟欠發(fā)達地區(qū)，主要從事農業(yè)生產，領導干部普遍覺得在經濟上“吃虧”，因而主張國家應給予更多的建設用地指標。各地不僅都在爭建設用地指標，而且還用劣質耕地來平衡耕地數(shù)量，從而造成對良田的占用，甚至一些地方不斷地擴大土地儲備規(guī)模，造成良田的荒蕪。既然各地占用良田的經濟動力過于強烈，那么保護建設使用好耕地，就只能動用非經濟手段。實行黨政同責，才能有望將保護建設使用好耕地落到實處。

保護建設使用好耕地等國土資源，必須著眼國家戰(zhàn)略需要，提升應對風險挑戰(zhàn)能力和水平，充分考慮當?shù)刭Y源稟賦，做好優(yōu)化配置工作。為此，各地在嚴格保護好耕地、提高土壤肥力和加大高標準農田建設的同時，必須把握好居民食物消費升級規(guī)律。特別地，要避免簡單地將糧食安全與口糧生產畫等號。按照中國人的習慣理解，以米飯和面食為代表的口糧，在食物消費水平不高的時代，顯得最重要。確?？诩Z絕對安全，是我國糧食安全應有之義。但是，糧食安全并不等于稻谷加小麥的生產。南方一些發(fā)達地區(qū)，居民生活水平已經很高，習慣用語中的人均口糧消費量已經很少，所以在理解和落實中央有關糧食安全責任制時往往會產生錯誤理解：既然當?shù)鼐用褫^少消費口糧，因而不存在糧食安全風險。認識上出現(xiàn)誤區(qū)，導致從地方不同層級領導到普通老百姓在心理上都對中央嚴禁耕地非農化這一規(guī)定產生十分抵觸的現(xiàn)象。

調研中在與南方經濟發(fā)達地區(qū)的一些基層干部交流時了解到，在耕地保護和糧食種植方面采取行動與實際結果上，他們時常會產生困惑。南方以生產水稻為主，而目前我國稻谷總體上存在階段性過剩。當?shù)刈ニ旧a，價格低，農民不愿種，補貼后發(fā)展水稻生產，結果稻谷庫存越來越多。不僅稻谷市場出清越來越難，而且財政在稻谷儲存上的支出負擔也越來越重。近年來，中央推行糧食安全黨政同責，南方一些經濟發(fā)達地區(qū)機械地把糧食安全理解成擴大水稻種植，通過每畝幾萬元的政府補償將一些特色優(yōu)勢作物種植改為水稻種植，結果是相關主體都不滿意，這類做法不可能持續(xù)，既不能改善新時代的糧食安全狀況，也不能促進市場供求偏緊初級農產品供給的更好保障。

當今中國，糧食安全，一定是超越口糧安全的大食物安全，是所有中國人的吃飯安全。這就要求必須轉變觀念，樹立大食物觀、大農業(yè)觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源。只有這樣，才能保障好初級農產品供給。各地應結合國家需要和本地資源條件，黨政同責，在保護建設使用好耕地等稀缺資源基礎上，總體上穩(wěn)定糧食種植面積，重點應放在發(fā)展國內產需缺口較大的初級農產品生產上。2022年乃至未來一段時間內，保障好初級農產品供給工作重點應優(yōu)先擴大小麥、大豆和油料作物生產，穩(wěn)定生豬產能，有效增加蔬菜供應。

三、發(fā)展初級農產品生產要攻堅克難

不可否認，我國發(fā)展大豆油料等初級農產品面臨很大困難。受國際市場影響，國內大豆和油籽等初級農產品市場波動復雜。大豆油料總體上比較效益偏低，農民不愿種。大豆油料支持政策不穩(wěn)定，多數(shù)情況下支持政策較少。大豆支持力度大，但主要限于東北三省和內蒙古。大豆和一些油料作物與其他作物可能爭地，不同農產品生產之間的協(xié)調難度較大。2021年，由于玉米種植效益明顯提升，玉米播種面積擴大，全國減少大豆播種面積約2000萬畝。

農民之所以不愿種植大豆，一個重要原因是種植效益不理想。2020年，盡管大豆單產提高了4%，大豆平均價格每斤超過2.4元，比上年上漲30%，但是大豆每畝凈利潤為-60.3元，雖然負凈利潤比上年減少了130多元，但仍然沒有改變農民種植大豆靠價格途徑無法盈利的局面。我國農民種植大豆每斤超過2.4元都無法盈利，而國際市場大豆價格上漲后的價格水平一般不會超過每斤2.0元，通常情況下國際市場大豆價格每斤只有1.5元左右。面對激烈的國際競爭，我國大豆缺乏價格競爭力，農民種植大豆不僅不賺錢，可能還要面臨銷售困境。

大豆生產者補貼政策主要在東北三省和內蒙古實施。實際上，遼寧省的大豆種植面積并不多。2020年，遼寧省大豆種植面積大約有150萬畝。一些種植戶種植大豆，主要是出于省工、養(yǎng)地和可以獲得每畝300多元補貼的動機。他們都不愿真正地發(fā)展大豆生產，讓其他沒有補貼政策地方的農民真心實意地發(fā)展大豆生產，難度可想而知。

花生和油菜籽是我國兩大油料作物。大田種植的花生是秋收作物。多數(shù)情形下花生與玉米和大豆等會存在爭地矛盾。多年來，我國花生種植效益相對理想，花生種植面積不斷擴大，但花生與其他作物的爭地矛盾也比較突出。南方可以普遍地種植油菜籽，且秋播夏收，在生長季節(jié)上與秋糧等爭地矛盾不突出。遺憾的是，油菜籽種植效益通常不理想。2020年，油菜籽每畝凈利潤為-138.9元，雖然與之前相比虧損減少了約50元，但仍然沒有改變虧損較重的局面。如果不改變油菜籽生產虧損又沒有政策支持的局面，是很難讓南方的冬閑田大規(guī)模種上油菜籽的。

盡管發(fā)展大豆油料生產面臨的困難較多，但是，擴種大豆油料是2022年的重大政治任務，各地必須多措并舉擴大種植面積，推廣優(yōu)良品種，提高產量。要盡快提高大豆油料種植效益，調動農民積極性。從長時間來看，各地必須培育大豆油料專業(yè)社會化服務組織，通過政府購買服務等方式，推廣冬閑田和可用來種植大豆油料作物的田間托管，確保大豆油料生產不斷發(fā)展。