大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的公安管理模式創(chuàng)新研究

張麗園（貴州警察學院，貴州 貴陽 550005）

大數(shù)據(jù)時代，人們的思維和生活方式都發(fā)生了極大的變化，在這樣的背景下，公安民警必須從根本上順應時代需要，改變工作理念，建立順應大數(shù)據(jù)時代的思維模式，公安工作運行模式也要實現(xiàn)相應的轉(zhuǎn)變。對公安機關而言，大數(shù)據(jù)徹底影響了傳統(tǒng)公安管理的觀念和運轉(zhuǎn)模式，產(chǎn)生了全新的公安管理思維需求，特別是人工智能、云計算等技術的發(fā)展，進一步將立體化的動態(tài)思維理念貫穿到公安管理實踐工作當中。對于公安管理工作而言，樹立適應大數(shù)據(jù)背景下的思維理念，將有利于我國公安管理模式的有效轉(zhuǎn)變，從而取得更加科學的公安管理成效。

一、傳統(tǒng)公安管理模式簡析

傳統(tǒng)的理論觀點認為：公安管理是指各級公安機關依據(jù)國家法律和黨的政策，在維護國家安全與社會治安秩序，服務社會主義現(xiàn)代化國家建設的過程中，運用現(xiàn)代管理科學理論、方法與手段，充分發(fā)揮公安人力、物力、財力和信息等資源的作用，為實現(xiàn)公安工作目標，對公安行為各種要素進行的決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動的過程。簡而言之，公安管理是指公安機關及其人民警察依法在職責范圍內(nèi)，實施的一系列社會治安管理和自身管理的活動過程。這是從管理過程的角度對公安管理活動進行認識的觀點。此外，有的學者以所有公安管理活動為對象，認為公安管理模式是某一特定時期所有公安管理活動的總體描述和概括。還有的學者認為公安管理模式就是一種警務機制，[1]是對公安工作在不同時期的特征的概括，是一個集合概念，包含了公安機關的工作理念、方法、機制、機構設置、管理體制等方面；同時公安管理模式不是一成不變的，它會隨著社會的發(fā)展、公安機關自身管理的需要以及世界警務改革的變化而變化的。

我國警學界對公安管理模式的理論和實踐應用研究也一直在進行，上個世紀90 年代末，西方的“社區(qū)警務”理論開始傳入我國，因其所倡導的“警力無增長改善論”，以及警力有限、民力無窮的理念具有較大的借鑒意義，所以從2002 年開始，公安部在全國范圍內(nèi)推廣，隨后短短幾年內(nèi)，社區(qū)警務逐漸成為了我國基層公安機關的主要警務運行模式。隨著我國社會管理模式的多元化轉(zhuǎn)變，公安管理模式、管理職能、工作重心、工作理念、警民角色定位等都發(fā)生了很大的變化，我國公安學術界對公安管理模式的創(chuàng)新也展開了各方面的研究，取得了較多的理論成果。

傳統(tǒng)的公安管理模式是順應傳統(tǒng)社會管理的需要，在相當長的社會發(fā)展階段發(fā)揮了很好的管理作用。然而，當社會進入大數(shù)據(jù)時代，由于整個社會結(jié)構、理念、系統(tǒng)、思維、生活都發(fā)生了根本性變化，以往的公安管理模式就越來越不適應時代發(fā)展的需要了。在管理理念上，傳統(tǒng)的公安管理完全是行政化的，基本思路就是重管理輕服務，沒有把服務的意識很好地體現(xiàn)在管理過程中，導致在很長的時期里，行政命令成為公安管理的主要模式，公安民警以管人者自居的現(xiàn)象普遍存在，由此不可避免地產(chǎn)生了“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的社會群眾對公安機關的不良印象。而在信息化時代，人們獲取信息的途徑是多元化的，信息流通方式是全方位、快捷的，社會每個成員都是信息的主體，因而信息盲區(qū)現(xiàn)象基本不存在。大數(shù)據(jù)時代一切資源都是共享的，社會群眾總體的法治意識、民主意識、維權意識、監(jiān)督意識也在不斷增強，而大數(shù)據(jù)跨地域、時空等特點，也為人們廣泛參與、監(jiān)督政府各職能部門的工作行為提供了便利條件。傳統(tǒng)的公安管理模式習慣以行政命令、經(jīng)驗和直覺為主，管理流程一般是發(fā)現(xiàn)問題、進行分析、擬定對策、形成管理方案，這種管理方式雖然也能夠解決一些問題，但很容易受主觀認定左右，形成“拍腦袋決策管理”，導致管理行為的隨意性，忽視管理要素瞬息萬變的動態(tài)性。[2]如犯罪嫌疑人在作案后，很多會更改姓名、手機號、微信號、QQ 號等，有些還會去整容，這就必然給實時識別帶來難度，必須借助電信網(wǎng)絡監(jiān)控數(shù)據(jù)分析、DNA 鑒定等去辨識犯罪嫌疑人。這些客觀情況變化，都要求公安機關將傳統(tǒng)的公安管理模式，全方位轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)驅(qū)動為主的新型管理模式，推動形成大數(shù)據(jù)警務管理模式。換言之，就是堅持一切用數(shù)據(jù)說話，形成“搜集數(shù)據(jù)——鎖定目標——分析研判——尋找數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)點——提出最佳方案”的管理決策流程，提高公安管理的合理性、科學性。[2]

大數(shù)據(jù)背景下，需要構建一種開放共享型的管理模式，這就必將對公安機關傳統(tǒng)管理模式形成挑戰(zhàn)。首先，新的大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用和多元化滲透，使很多管理要素動態(tài)存在，這就使得傳統(tǒng)的以警種為依據(jù)進行的專業(yè)分工形成數(shù)據(jù)共享壁壘，不符合新型管理的共享要求。其次，日益復雜嚴峻的社會治安形勢，也要求公安機關必須打破警種壁壘，建立多警種、多部門聯(lián)勤聯(lián)動的合成作戰(zhàn)模式，來替代目前相對各自為陣的傳統(tǒng)組織結(jié)構。黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，黨的十九屆六中全會提出了在本世紀中葉，要全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。在這個進程中，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新型管理模式正在社會治理各個領域形成，這些都要求公安機關必須跟上時代發(fā)展的步伐，主動改變傳統(tǒng)的公安管理思維、模式，從行政化的靜態(tài)管理向服務共享型的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從忽視風險型管理向防范風險型管理轉(zhuǎn)變，將管理的思路轉(zhuǎn)向公安機關引導下的全社會共商共治共建共享的管理模式上來。

二、大數(shù)據(jù)背景下公安管理模式創(chuàng)新

（一）強化公安管理服務理念創(chuàng)新

從公安管理理念的角度來看，公安管理模式創(chuàng)新必須要樹立起以人民為中心的服務意識，以提高人民群眾的安全感、滿意度為主要管理理念。大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，各級公安機關在管理過程中，要全面貫徹以人為本的服務理念，將傳統(tǒng)的以行政命令為主的公安管理模式迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑毡忝駷橹鞯男履Ｊ剑皶r全面地了解、預測群眾的合理需求，在公安管理中提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的各類服務。如貴州省公安機關2020 年推出的21 項便民利民措施，其中有縮短居民身份證辦理時限，由原來的60 個工作日縮短到15 個工作日，有公安戶籍業(yè)務審批權限一律下放至縣級公安機關，有戶口遷移“一站式”辦理等，讓群眾實實在在享受到了辦事的便捷，深受群眾歡迎。陜西省公安機關推出便民利民18 項服務措施，如開通戶政業(yè)務老年人優(yōu)先辦理綠色通道，推行戶政業(yè)務上門服務，優(yōu)化出入境證件辦理流程，提供多種繳費方式等。這些舉措都極大地體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，公安管理服務模式的創(chuàng)新，也印證了公安機關服務理念的與時俱進。

公安機關應該在保證安全的前提下，優(yōu)化公安管理，推進警務工作不斷轉(zhuǎn)型升級、提升服務群眾能力水平。發(fā)揮大數(shù)據(jù)“聚通用”的功能，將數(shù)據(jù)資源提供給社會公眾共享。一是優(yōu)化公眾服務管理，借助網(wǎng)絡平臺，依托信息化資源優(yōu)勢，打造電子警務發(fā)展新模式，建好用好公安官方門戶網(wǎng)站、公安官方微博、公安官方微信、警務QQ 群等便民服務平臺，優(yōu)化升級網(wǎng)上公安局、網(wǎng)上警務室，推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦證、網(wǎng)上查詢等現(xiàn)代服務，接受網(wǎng)上報警、求助、線索舉報，探索應用網(wǎng)上全流程辦事服務，建立對外信息服務共享交換機制，暢通警民聯(lián)系渠道，將公安機關公共服務事項和行政審批的要求、范圍、內(nèi)容和程序等公之于眾，通過網(wǎng)絡平臺與社會組織、社會群眾展開良性互動，建立良好的警民關系。二是注重收集社會各界群眾對公安機關管理工作的意見、建議，歸納整理群眾的咨詢、訴求，并對收集的數(shù)據(jù)進行分類整合，通過數(shù)據(jù)挖掘，科學地運用大數(shù)據(jù)決策，不斷提高服務社會的水平。三是強化服務意識，依托信息技術不斷完善大數(shù)據(jù)“警務云”建設，推出人性化的服務流程，為群眾辦事提供便捷服務。四是優(yōu)化安全監(jiān)督管理。要進一步完善社會治安管控工作平臺，強化對物流、車輛租賃、危爆物品等重點物品和行業(yè)管理，推進危化品運輸車輛動態(tài)管控系統(tǒng)建設，嚴防嚴打危險駕駛、危害公共安全等行為。五是深化智能交通安全應用，通過海量數(shù)據(jù)挖掘分析卡口數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)對人、車、路、環(huán)境等交通基本要素的實時監(jiān)控與動態(tài)管理，推進車輛管理系統(tǒng)和車輛系統(tǒng)公共安全管理機制建設。六是公安機關應建立更加科學的評估指標體系，把服務績效納入工作考核，建立科學的督導考核方式，以提高服務的質(zhì)量和水平。

（二）優(yōu)化公安管理模式不斷轉(zhuǎn)型升級

創(chuàng)新公安機關社會管理模式、提升服務群眾能力水平，是大數(shù)據(jù)背景下公安管理的重要目標。優(yōu)化公安管理模式，就要與時俱進，順應時代需求，依托信息化資源優(yōu)勢，打造電子警務發(fā)展新模式，要建好、用好公安機關官方微博、微信公眾號、QQ 群等網(wǎng)絡平臺，優(yōu)化升級網(wǎng)上公安局、網(wǎng)上警務室，以便民服務為公安管理立足點，打破群眾“辦事難、辦事慢、來回跑、不方便”的瓶頸，推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦證、網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上查詢咨詢等服務，接受群眾網(wǎng)上報警求助、網(wǎng)上線索舉報，探索應用網(wǎng)上全流程辦事服務；積極對接政府相關部門，在不涉密的前提下，打破各部門、各警種之間的數(shù)據(jù)資源保護壁壘，建立信息數(shù)據(jù)資源共享機制，形成全方位的服務聯(lián)動，讓群眾感受到公安管理方式的便民利民，足不出戶就能夠享受到各種便捷優(yōu)質(zhì)的服務。

另外，在公安管理模式創(chuàng)新的過程中，還要優(yōu)化執(zhí)法行為的規(guī)范化管理，因為許多公安管理行為是通過執(zhí)法行為來體現(xiàn)的。要堅持用基礎工作信息化來引領執(zhí)法規(guī)范化，依照法律和共性業(yè)務需求，優(yōu)化基礎平臺執(zhí)法辦案、涉案財物管理和執(zhí)法監(jiān)督等模塊，完善電子卷宗、電子檔案、電子筆錄、簽章等系統(tǒng)功能，推動各警種執(zhí)法辦案基礎平臺一體化開展。整合各類執(zhí)法信息資源，推進執(zhí)法辦案場所視頻監(jiān)控、同步錄音錄像系統(tǒng)建設，完善視頻督察平臺建設，大力推進執(zhí)法規(guī)范化。

如貴州省水城縣公安局，以“大數(shù)據(jù)+云計算”為統(tǒng)領，以大數(shù)據(jù)時代的“信息資源整合共享”為警務改革的契機，根據(jù)現(xiàn)實執(zhí)法需求，創(chuàng)新執(zhí)法辦案“警情+”的管理模式，對執(zhí)法各個環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的問題進行認真梳理，資助研發(fā)了“水城縣公安局執(zhí)法規(guī)范化應用平臺”，對執(zhí)法實現(xiàn)了信息化管理，打造了執(zhí)法智能區(qū)。[3]如針對涉案財物、執(zhí)法記錄儀等無法實時有效監(jiān)督的問題，水城縣公安局著手打造“執(zhí)法記錄儀管理使用系統(tǒng)”“涉案財物管理系統(tǒng)”“執(zhí)法辦案區(qū)管理使用系統(tǒng)”“案卷管理系統(tǒng)”等智能系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的研發(fā)應用，有效做到了“警情+”無死角管理監(jiān)督。這種執(zhí)法管理的創(chuàng)新模式，體現(xiàn)了公安管理模式的創(chuàng)新成效，得到了貴州省公安廳領導的認可，認為如實立案的先決條件是如實錄入警情，水城公安局通過案管中心實現(xiàn)對接報案警情全面監(jiān)督的做法可復制、可推廣。

（三）推動數(shù)字化的主動警務模式建設

數(shù)字化的主動警務模式的建立，是大數(shù)據(jù)警務的必然要求。要形成理念意識上的主動，順應大數(shù)據(jù)時代的思維方式。新時代公安工作需要形成數(shù)字管理的理念意識，立足數(shù)據(jù)進行研判，養(yǎng)成一切用數(shù)據(jù)說話的思維。具體而言就是，要研究謀劃“互聯(lián)網(wǎng)+公安管理工作”的創(chuàng)新模式，按照非涉密警務公開的理念，及時有效地公開符合公開規(guī)定的警務信息。對群眾反饋的各類信息及時進行收集整理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化的分析研判，推動預警風險機制建設，保障對突發(fā)事件快速反應的有效處置。自從2016年全國首個“國家大數(shù)據(jù)”綜合試驗區(qū)落戶貴州以來，貴州省貴陽市公安局深入推進現(xiàn)代警務管理機制改革，以“接警處警規(guī)范化”為抓手，以“網(wǎng)格新警種”為改革的動力，推動形成警務管理聯(lián)動工作新格局。貴陽市公安局1996 年就開通了110 一級接警模式，全市11 個區(qū)、縣（市）的110 報警全部由貴陽市公安局110 報警服務臺接聽后再轉(zhuǎn)到分局、派出所、再由派出所派單給民警。[4]這種接處警的結(jié)構模式，弊端很明顯，即警情體量大、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、過程復雜，再加上地理環(huán)境、交通擁堵等因素影響，導致110 接處警速度慢、執(zhí)法不規(guī)范、基層民警工作超負荷、壓力巨大，沒有收到良好的效果。為此，貴陽市公安局黨委決定全面創(chuàng)新警務運行管理新模式，提出“布警網(wǎng)格化、巡處一體化、處警規(guī)范化”思路，以區(qū)域面積接處警常量為依據(jù)，加上道路通行情況、區(qū)域面積內(nèi)人口常量為網(wǎng)格劃分的計算標準，打破警種壁壘，全面整合，將全市劃為55 個網(wǎng)格，落地推行網(wǎng)格化接處警工作。網(wǎng)格化接處警工作模式運行以來，貴陽市公安局投入警力2204 人（其中民警290 人，輔警1914 人），建立了11 支專業(yè)網(wǎng)格化接處警隊伍，[4]全市街面見警率、控制率、查處率明顯提升，有力支撐了貴陽公安管理模式的全方位轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。

（四）不斷提升立體化社會治安管控能力

大數(shù)據(jù)時代對公安機關的立體化社會治安管控能力提出了高要求，在整個社會實施數(shù)字化管理的進程中，公安機關在社會治安立體化管控方面也要堅持機制創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和科技手段創(chuàng)新。立體化社會治安管控離不開視頻監(jiān)控建設，所以加強公共安全視頻監(jiān)控建設是創(chuàng)新公安管理模式的一項重要內(nèi)容。當前在大數(shù)據(jù)環(huán)境中，全國各地公安機關都十分重視公共安全視頻監(jiān)控建設，全國絕大部分地區(qū)的重要區(qū)域、城鎮(zhèn)主要道路、人員密集區(qū)域、重點要害部位等，基本都實現(xiàn)了公共安全視頻監(jiān)控全覆蓋，很多地方還推動視頻監(jiān)控向農(nóng)村、城鎮(zhèn)背街小巷、老舊小區(qū)等監(jiān)控盲區(qū)延伸，構建起立體化、智能化、可視化的社會治安管控體系，有效提升了公安機關社會治安防控效能。

如貴州省銅仁市公安機關，自2011 年以來，銅仁市全市共新建城區(qū)前端視頻高清監(jiān)控點14000 余路，卡口1000 余個，投入資金6 億多元，并建設有市、縣二級1000M 帶寬的視頻骨干傳輸網(wǎng)，共聯(lián)網(wǎng)整合社會視頻資源11000余路。[5]此外，銅仁市各行業(yè)機關也建有公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了跨區(qū)域、跨層級、跨部門的視頻聯(lián)網(wǎng)。銅仁市公安機關還根據(jù)市區(qū)地理環(huán)境、治安形勢，采用科學布建的思路，靈活設置監(jiān)控攝像機，固定監(jiān)控與移動監(jiān)控相結(jié)合，球機與槍機相結(jié)合，卡口與人臉相結(jié)合，以GIS 系統(tǒng)為載體，使全市監(jiān)控點連成線，線連成面，形成一張覆蓋城區(qū)的完整的監(jiān)控網(wǎng)，其中智能化探頭占比10%，推動傳統(tǒng)查閱視頻的模式向智能化檢索圖片的模式轉(zhuǎn)變，確保車過留牌、人過留像。此外，銅仁市公安機關還深入挖掘視頻實戰(zhàn)應用功能，以公安需求為導向，將視頻應用與案事件偵查等業(yè)務深度融合，建設視頻業(yè)務應用系統(tǒng)。2019 年，銅仁市公安機關運用視頻監(jiān)控網(wǎng)絡布控預警、人臉識別、軌跡分析等先進技術，與全市480 萬常住人口庫、流動人口庫、公安部16 萬在逃人員庫及全市重點人員人臉數(shù)據(jù)庫進行實時比對預警，共抓獲全國在逃人員27 人，破案66 起，抓獲涉案人員80 余人。[5]通過視頻監(jiān)控的智能化應用，大大提高了發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪幾率和發(fā)案后的破案、追逃、緝捕能力，提升了公安機關精準打擊水平，初步構建了全方位、多業(yè)務的可視化安防實戰(zhàn)應用系統(tǒng)，為公安機關提升整體社會治安管控能力提供了有力支撐。此外，在社會治理方面，銅仁市公安機關通過公共安全視頻圖像監(jiān)控應用，實現(xiàn)了社會管理的科學化、扁平化、高效化，對群眾反映的基礎設施破壞等問題，利用視頻監(jiān)控實時圖像傳輸功能，迅速予以確認并處理，提高了社會管理服務能力。

（五）構建完善的公安情報指揮大數(shù)據(jù)體系

大數(shù)據(jù)背景下的公安管理模式創(chuàng)新，還必須重視公安情報指揮大數(shù)據(jù)體系的建設，為公安管理提供海量有效信息資源。首先，要構建公安信息綜合數(shù)據(jù)庫。網(wǎng)絡時代，萬事留痕，每一個違法犯罪嫌疑人，其違法犯罪的作案過程就是留下信息的過程，公安機關要重視收集、整合這些數(shù)據(jù)信息，應用數(shù)據(jù)庫管理這些信息，有針對性地對這些信息進行數(shù)據(jù)挖掘，為各項公安業(yè)務提供信息服務。其次，要開發(fā)數(shù)據(jù)挖掘智能軟件。數(shù)據(jù)挖掘就是從海量信息中，采用一定的算法分析，提取所需要的信息過程，它可以在保證時效性的前提下，對復雜龐大的數(shù)據(jù)樣本進行精準分析，從而得到準確的結(jié)果。如在街面的海量監(jiān)控視頻中，不法分子留下的痕跡可能轉(zhuǎn)瞬即逝，如果僅僅依靠人工來檢索提取，大多數(shù)情況幾乎不可能有效捕捉到，但是利用數(shù)據(jù)挖掘技術則可以輕松實現(xiàn)捕捉提取。[6]再次，要建立數(shù)據(jù)挖掘技術專業(yè)人才隊伍。人才強國的理念是現(xiàn)代社會的共識，新時代創(chuàng)新公安管理模式，方方面面都需要高素質(zhì)、高水平專業(yè)人才，因此，依托相關科研機構或高水平院校，引進、培養(yǎng)高素質(zhì)人才，組建數(shù)據(jù)挖掘技術的專業(yè)人才隊伍，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘的強大作用。最后，要以實戰(zhàn)為引領，積極深化智能應用。信息時代要創(chuàng)新公安管理模式，提高公安機關核心戰(zhàn)斗力，還要重視情報信息工作在預測預警方面的作用，重視應用大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘技術等新技術，實現(xiàn)對各類風險隱患的預警預測；構建以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)字偵查打擊模式，提升對各類違法犯罪的精準打擊能力；建立立體化動態(tài)數(shù)字防控體系，實現(xiàn)對社會治安的全方位管控和更有效的治理。

總之，順應時代需要，依托大數(shù)據(jù)平臺，不斷創(chuàng)新新時代公安管理模式是形勢所需。早在2016 年，中共中央政治局就實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略進行了第三十六次集體學習，在學習會上，習近平總書記指示：要深刻認識互聯(lián)網(wǎng)在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合。實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。[7]貴州省大數(shù)據(jù)理念的提出和實踐走在全國前列，特別是貴陽市是國家級大數(shù)據(jù)發(fā)展試點城市，近年來在大數(shù)據(jù)運用方面取得了較為豐碩的成果。全國各地公安機關對大數(shù)據(jù)應用的技術水平也在不斷提升，在維護社會治安方面取得了顯著的成效。在這樣的時代背景下，公安機關應緊跟時代步伐，進一步將大數(shù)據(jù)作為公安工作創(chuàng)新發(fā)展的依托，培育戰(zhàn)斗力提升的新增長點，公安管理模式、方法必須率先改革創(chuàng)新，大力實施公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力打造數(shù)字化公安管理模式，構建科學完善的公安管理大數(shù)據(jù)體系，全面提升公安管理的能力和效率，更好服務于新時代的需要。