貴州省自然保護(hù)地立法：理念、模式與制度構(gòu)造

陶廣杰，潘善斌

（1.國(guó)浩律師（杭州）事務(wù)所，浙江 杭州 310008；2.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、問題的緣起

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位①參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系需要法治保障。2018 年《國(guó)家公園法》被列入全國(guó)人大的立法計(jì)劃，目前仍在論證之中；2019 年，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確提出完善自然保護(hù)地的法律法規(guī)體系；2020 年，自然資源部把《自然保護(hù)地法》納入年度立法計(jì)劃。自然保護(hù)地立法在頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，這為貴州省自然保護(hù)地立法指明了方向。

貴州省擁有類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，但有關(guān)自然保護(hù)地的立法十分散亂，要素式立法模式明顯。2019 年7 月，以作者為負(fù)責(zé)人的暑期調(diào)研團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)圍繞自然保護(hù)地內(nèi)原住居民法律權(quán)益保護(hù)問題前往貴州省H 自然保護(hù)區(qū)開展了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該自然保護(hù)地存在管理體制不順、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償制度未能落實(shí)等問題。針對(duì)貴州省自然保護(hù)地現(xiàn)實(shí)存在的突出問題，作者認(rèn)為有必要出臺(tái)《貴州省自然保護(hù)地條例》，為貴州省自然保護(hù)地的建設(shè)、管理等提供法律依據(jù)，促進(jìn)貴州省生態(tài)文明法治建設(shè)。

二、貴州省自然保護(hù)地立法的理念

貴州省自然保護(hù)地立法的價(jià)值理念和價(jià)值定位不能孤立地選擇，必須在整個(gè)環(huán)境法體系中來看，只有這樣，貴州省自然保護(hù)地立法才能找準(zhǔn)自己的價(jià)值定位。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)文明理念已逐漸融入社會(huì)發(fā)展理念之中，這使得環(huán)境法律體系的價(jià)值取向也發(fā)生了一些變化。落后的立法理念逐漸被拋棄，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的復(fù)合理念日益成為環(huán)境立法的選擇[1]，這也是貴州省自然保護(hù)地立法價(jià)值理念的選擇。

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展能源資源高消耗以及環(huán)境污染和生態(tài)破壞不斷加劇的背景下誕生的。生態(tài)優(yōu)先是針對(duì)于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先而言，主要是指在處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持把生態(tài)放在第一位。當(dāng)然，優(yōu)先選擇保護(hù)生態(tài)并不是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放棄，兩者是不可分離、相互交融的關(guān)系。確定生態(tài)優(yōu)先的第一順位之后，進(jìn)而選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，也就是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是以人與自然和諧共生的價(jià)值為取向，把環(huán)保技術(shù)以及清潔工藝等有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的手段運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程之中，從而追求能源資源低消耗、環(huán)境污染少、廢棄物回收利用率高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。綠色發(fā)展追求的是一種綠色GDP。綠色發(fā)展觀下，不再盲目追求經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)，不以GDP 總量論英雄，而是追求經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。貴州省自然保護(hù)地的立法以保護(hù)貴州省自然保護(hù)地的整體生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，但自然保護(hù)地在進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)也需要合理的發(fā)展，這種發(fā)展，不再是通過污染環(huán)境與破環(huán)生態(tài)換來的發(fā)展，而是綠色的發(fā)展。貴州省自然保護(hù)地?cái)?shù)量眾多，類型豐富，要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地在貴州生態(tài)文明法治建設(shè)中的重要作用，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是貴州省自然保護(hù)地立法理念的最佳選擇。[2]

三、貴州省自然保護(hù)地立法的模式

為實(shí)現(xiàn)貴州省自然保護(hù)地的有效保護(hù)和科學(xué)管理，應(yīng)把未來可能建立的國(guó)家公園以及目前正在優(yōu)化改革的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等各級(jí)各類自然保護(hù)地統(tǒng)一納入保護(hù)范圍，在貴州省自然保護(hù)地具體的立法模式上有兩種選擇，即總分立法模式和綜合立法模式。

（一）總分立法模式

貴州省自然保護(hù)地總分立法模式是指由貴州省立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的《貴州省自然保護(hù)地條例》，同時(shí)制定《貴州省國(guó)家公園管理辦法》《貴州省自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《貴州省自然公園管理辦法》及相關(guān)自然保護(hù)地的規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，從而構(gòu)建層次分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁F州省自然保護(hù)地的法律體系。

《貴州省自然保護(hù)地條例》作為貴州省自然保護(hù)地領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的法律規(guī)范，由貴州省人大制定和頒布。該條例作為貴州省自然保護(hù)地領(lǐng)域中的基本法律規(guī)范，以貴州省自然保護(hù)地的整體性保護(hù)為目標(biāo)。該條例對(duì)貴州省自然保護(hù)地領(lǐng)域的保護(hù)理念、基本原則、權(quán)屬制度、管理體制以及特許經(jīng)營(yíng)等自然保護(hù)地領(lǐng)域中具有共性的部分作出原則性規(guī)定，對(duì)不同自然保護(hù)地類型中的具體事項(xiàng)及詳細(xì)內(nèi)容不作規(guī)定?！顿F州省國(guó)家公園管理辦法》《貴州省自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《貴州省自然公園管理辦法》作為貴州省三類自然保護(hù)地的專門性法律規(guī)范，專門針對(duì)具體的自然保護(hù)地類型進(jìn)行特別保護(hù)，其法律位階低于《貴州省自然保護(hù)地條例》?？偡至⒎Ｊ街饕幸韵绿攸c(diǎn)：一是有利于增強(qiáng)貴州省自然保護(hù)地立法體系的邏輯自洽性[3]。自然保護(hù)地雖具有不同具體類型，但是各種自然保護(hù)地也有其共性部分，如果對(duì)共性內(nèi)容作不同的法律規(guī)范內(nèi)容，容易產(chǎn)生沖突和不適。這也是現(xiàn)實(shí)中自然保護(hù)地存在邊界不清、多頭管理等問題的重要原因。制定一部貴州省自然保護(hù)地基本法，同時(shí)制定各個(gè)自然保護(hù)地的專門法，能使立法體系上邏輯自洽。二是有利于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地立法價(jià)值的一致性。貴州省自然保護(hù)地是一個(gè)整體，不能孤立、分割地看待，要通過系統(tǒng)性、整體性的思維來進(jìn)行審視?？傮w性的立法模式在保證每個(gè)自然保護(hù)地具體類型得到保護(hù)的基礎(chǔ)上，制定自然保護(hù)地領(lǐng)域的基本法，有利于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的整體性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值的一致性。三是自然保護(hù)地立法成本較高?？偡至⒎Ｊ较?，貴州省的立法機(jī)關(guān)要出臺(tái)四部自然保護(hù)地的法律規(guī)范，加大了自然保護(hù)地立法的成本。立法是不同利益主體之間的博弈，要實(shí)現(xiàn)貴州省自然保護(hù)地的科學(xué)立法，要進(jìn)行多次調(diào)研、組織專家論證、聽取公眾意見等，立法內(nèi)容繁多、程序復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，立法成本較高。

（二）綜合立法模式

貴州省自然保護(hù)地綜合性立法模式是指貴州省立法機(jī)關(guān)僅制定出臺(tái)一部《貴州省自然保護(hù)地條例》，該條例內(nèi)容包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)以及自然公園的相關(guān)規(guī)定。在立法框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，《貴州省自然保護(hù)地條例》的總則規(guī)定自然保護(hù)地的保護(hù)理念、立法原則以及各類自然保護(hù)地相關(guān)共性的內(nèi)容[4]。在具體的章節(jié)設(shè)置中，根據(jù)自然保護(hù)地保護(hù)價(jià)值的重要程度不同，應(yīng)把國(guó)家公園的相關(guān)規(guī)定放在自然保護(hù)區(qū)與自然公園的規(guī)定之前，自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定位于自然公園規(guī)定之前。這種章節(jié)安排，有利于體現(xiàn)國(guó)家公園在自然保護(hù)地中的主體作用，同時(shí)也符合《指導(dǎo)意見》的理念。這種綜合性立法模式主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是有利于打破貴州省自然保護(hù)地立法的分散性?！顿F州省自然保護(hù)地條例》作為貴州省一部統(tǒng)一的自然保護(hù)地基本法，有利于實(shí)現(xiàn)一體化立法。二是有利于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地保護(hù)內(nèi)容的全面性和簡(jiǎn)潔性。《貴州省自然保護(hù)地條例》作為基礎(chǔ)性法律規(guī)范，使貴州省各種自然保護(hù)地都能依法得到管護(hù)，同時(shí)也能夠防止各種自然保護(hù)地特別法對(duì)自然保護(hù)地相同問題設(shè)置相似法律條款，實(shí)現(xiàn)貴州省自然保護(hù)地整體立法的簡(jiǎn)潔性。三是有利于節(jié)約立法成本。通過對(duì)貴州省自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一立法規(guī)劃和進(jìn)度安排，制定一部自然保護(hù)地專門法，整體上有利于提高立法效率并節(jié)約自然保護(hù)地的立法成本。

上述貴州省自然保護(hù)地的兩種立法模式各有千秋，鑒于《貴州省自然保護(hù)地條例》的立法定位是一部地方性法規(guī)，作者贊同實(shí)行綜合性立法模式。這種立法模式，通過對(duì)貴州省自然保護(hù)地進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性、全面性的考察與調(diào)研，統(tǒng)一進(jìn)行立法規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，不僅節(jié)約立法成本，而且有益于實(shí)現(xiàn)立法的高效性和系統(tǒng)性，便于推動(dòng)貴州省自然保護(hù)地專門法的早日出臺(tái)。

四、貴州省自然保護(hù)地立法的制度構(gòu)造

貴州省自然保護(hù)地立法在確立好自身的立法理念與立法模式之后，需要建立完善的法律制度，管理制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度以及公眾參與制度是其中關(guān)鍵的法律制度。

（一）管理制度

1.組建省級(jí)層面保護(hù)地統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

自然保護(hù)地是一個(gè)完整的生態(tài)整體，分散的管理機(jī)構(gòu)容易割裂自然保護(hù)地的完整性，應(yīng)當(dāng)探索組建貴州省林業(yè)和草原局，來專門負(fù)責(zé)本省自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理[5]。在國(guó)家層面，政府機(jī)構(gòu)改革中專門組建了國(guó)家林草局，由該部門專門負(fù)責(zé)全國(guó)不同類型、不同級(jí)別自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理，同時(shí)對(duì)各地方自然保護(hù)地管理和建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督[6]。貴州省自然保護(hù)地的管理在遵循國(guó)家林草局指導(dǎo)與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可以借鑒美國(guó)國(guó)家公園體系治理模式。美國(guó)在自然保護(hù)地建設(shè)上時(shí)間較早，理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都較為豐富。其中NPS（National Park System）治理模式是美國(guó)自然保護(hù)地政府治理經(jīng)驗(yàn)中較為先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。在該治理模式下，中央層面應(yīng)當(dāng)組建自然保護(hù)地統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，在地方層面，其治理主體吸納了地方政府，形成地方專門的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)[7]。貴州省自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)改革中，自然保護(hù)領(lǐng)域管理部門整合的改革是必然趨勢(shì)，統(tǒng)一管理也是世界各國(guó)通用做法[8]。該制度模式既有利于整合環(huán)保資源，又有利于緊跟當(dāng)前國(guó)家自然資源管理體制改革的大方向，解決當(dāng)前自然保護(hù)地管理中出現(xiàn)的種種問題。

組建貴州省林業(yè)和草原局應(yīng)通過機(jī)構(gòu)改革，解決自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理的問題，做到對(duì)全省的自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一管理。貴州省要充分利用國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，加快推進(jìn)貴州省自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)改革。在央地關(guān)系上，抓大放小[9]，地方機(jī)構(gòu)調(diào)整本著震動(dòng)小、成本低的原則，把之前分散在不同機(jī)關(guān)單位的自然保護(hù)地進(jìn)行整合，對(duì)國(guó)土部門、環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等涉及自然保護(hù)地的相關(guān)管理部門職責(zé)權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，由貴州省林業(yè)和草原局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

2.運(yùn)用大數(shù)據(jù)參與自然保護(hù)地的管護(hù)

貴州省自然保護(hù)地復(fù)雜多樣，應(yīng)該網(wǎng)絡(luò)化管理，在界定和記錄跨界保護(hù)地時(shí)可以采取大數(shù)據(jù)的手段。大數(shù)據(jù)如今已經(jīng)在各行各業(yè)普及并推廣，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮貴州省大數(shù)據(jù)管理的優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)模大、運(yùn)轉(zhuǎn)速度快捷、類型也十分豐富，具有傳統(tǒng)管理模式無法比擬的優(yōu)點(diǎn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的環(huán)境治理已經(jīng)到一個(gè)嶄新的階段，不再僅僅是環(huán)境治理，而是環(huán)境智理[10]。大數(shù)據(jù)參與自然保護(hù)地的管護(hù)有利于貴州省自然保護(hù)地的融合發(fā)展，有利于貴州省自然保護(hù)地科學(xué)分級(jí)和分類，從而實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖的需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對(duì)全省自然保護(hù)地的數(shù)量以及自然保護(hù)地內(nèi)的資源等進(jìn)行收錄，借助大數(shù)據(jù)自身的算法系統(tǒng)對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行分類、整合、優(yōu)化[11]，建立自然保護(hù)地的數(shù)據(jù)庫，從而可以科學(xué)高效地對(duì)本省自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。此外，還可以通過大數(shù)據(jù)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的自然環(huán)境評(píng)價(jià)、社會(huì)文化環(huán)境評(píng)價(jià)以及自然保護(hù)地服務(wù)環(huán)境評(píng)價(jià)等進(jìn)行采集和收錄，從而更好地推進(jìn)自然保護(hù)地的建設(shè)。

3.建立健全共建共享機(jī)制

原住居民和地方社區(qū)等主體參與保護(hù)地的管理，是世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）和國(guó)際保育社會(huì)治理保護(hù)地的主要方法之一。政府在自然保護(hù)地管理的過程中，應(yīng)尊重現(xiàn)有社區(qū)自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)，協(xié)調(diào)自然保護(hù)地原住居民和自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)之間的利益關(guān)系，使原住居民從傳統(tǒng)的依靠農(nóng)業(yè)為主向發(fā)展生態(tài)旅游進(jìn)行轉(zhuǎn)變?！吨笇?dǎo)意見》中明確提到，在自然保護(hù)地的管理和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)自然保護(hù)地管理模式的弊端，建立全民共建共享機(jī)制，為全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的成果共享構(gòu)建平臺(tái)[12]?！吨笇?dǎo)意見》要求探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式，為貴州省自然保護(hù)地建立社區(qū)共管指明了路徑。首先要建立一套完整、可行的自然保護(hù)地管理方案。形成政府主導(dǎo)下的多方主體參與的共建共享機(jī)制，發(fā)動(dòng)自然保護(hù)地原住居民、社區(qū)、社會(huì)組織以及高校、企業(yè)等不同主體各司其職，共同為自然保護(hù)地建設(shè)作出貢獻(xiàn)，共同分享自然保護(hù)地建設(shè)取得的成果。其次要建立自然保護(hù)地管理協(xié)商會(huì)商機(jī)制。讓社區(qū)和居民等利益相關(guān)方參與政策規(guī)劃制定和自然保護(hù)地管理，使之從“被管理者”轉(zhuǎn)變成“管理者”。同時(shí)，注重對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)的扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和人民群眾生產(chǎn)生活條件的改善。最后要?jiǎng)?chuàng)新共建共管的方式方法。如青海三江源國(guó)家公園創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)模式，通過建立“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與自然保護(hù)地原住民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促使當(dāng)?shù)鼐用癯掷m(xù)穩(wěn)定增收。[13]

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，在我國(guó)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著十分重要的作用。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)存在不同，它是自然資源經(jīng)過資產(chǎn)化之后所形成的一種產(chǎn)權(quán)[14]。為了解決貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，更好地發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在貴州省自然保護(hù)地中的作用，應(yīng)明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體，同時(shí)還應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

1.明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)的明晰是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易和其他相關(guān)產(chǎn)權(quán)活動(dòng)的根本前提，同時(shí)也有利于降低租值耗散[15]，避免類似的公地悲劇現(xiàn)象的發(fā)生?！顿F州省自然保護(hù)地條例》在制定過程中，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以從以下幾個(gè)方面展開：首先，產(chǎn)權(quán)界定是一種法律行為，明晰產(chǎn)權(quán)是貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的核心。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)龐大的權(quán)利束，包括占有、使用以及轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定，其實(shí)質(zhì)是把龐大的權(quán)利束中的各種權(quán)利所具有的內(nèi)涵、外延、邊界以及權(quán)利主體所享有的權(quán)責(zé)范圍等進(jìn)行明確。其次，自然資源類型豐富，不僅包括具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源，如礦產(chǎn)資源，還包括具有生態(tài)價(jià)值的自然資源，如空氣、濕地等。貴州省在對(duì)自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定時(shí)可以以此分類，對(duì)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源，可以賦予權(quán)利主體使用權(quán)益，讓其在使用中獲取收益；對(duì)具有生態(tài)價(jià)值的自然資源，可以賦予自然資源生產(chǎn)者或自然資源保護(hù)者包括所有權(quán)在內(nèi)的相關(guān)物權(quán)；對(duì)較難界定的相關(guān)產(chǎn)權(quán)，如排污權(quán)、碳排放權(quán)等，可以借助市場(chǎng)的功能來進(jìn)行交易配額。最后，應(yīng)當(dāng)借助貴州省大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，加快自然資源不動(dòng)產(chǎn)的登記工作。通過“云計(jì)算”等方式，構(gòu)建貴州省自然保護(hù)地自然資源的數(shù)據(jù)庫，對(duì)全省自然保護(hù)地中的自然資源進(jìn)行信息錄入，包括礦產(chǎn)、林地、草原等，逐步建立這些自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的信息登記制度[16]，從而明晰產(chǎn)權(quán)邊界，減少產(chǎn)權(quán)糾紛。

2.明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體

為了明確貴州省自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，貴州省自然保護(hù)地立法在具體條款設(shè)計(jì)中可以從以下幾個(gè)方面展開：首先，可以實(shí)施自然資源所有權(quán)分級(jí)委托代理制度。黨的十九屆三中全會(huì)后，自然資源部作為自然資源的所有權(quán)主體，對(duì)全國(guó)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理。我國(guó)幅員遼闊，自然資源數(shù)量龐大，如果單純由自然資源部直接管理很不現(xiàn)實(shí)，也不能滿足對(duì)自然資源合理、高效的利用要求。因此，明確產(chǎn)權(quán)主體時(shí)，可以根據(jù)自然資源的種類以及自然資源的價(jià)值和稀缺程度等因素，探索分級(jí)代理行使自然資源所有權(quán)的制度。分級(jí)代理行使自然資源所有權(quán)制度，必須要明確各級(jí)人民政府自然資源資產(chǎn)代理行使的范圍、代理權(quán)限等，使主體明確到位，確保代理主體能夠認(rèn)真履行代理行使自然資源所有權(quán)的職責(zé)。其次，可以進(jìn)一步探索集體自然資源所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。貴州省自然保護(hù)地中集體土地?cái)?shù)量較多，集體土地作為自然資源的一種典型類型，可以探索“三權(quán)分置”改革，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)，明確集體土地自然資源產(chǎn)權(quán)的主體?！掇r(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地承包的專門法，應(yīng)適時(shí)調(diào)整，及時(shí)完善土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)以及抵押、繼承等方面內(nèi)容。最后，《土地管理法》也應(yīng)制定相關(guān)的配套制度體系，在農(nóng)村集體土地的征收以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方面要及時(shí)更新。既要充分保障農(nóng)民的基本權(quán)益，又要保障土地流轉(zhuǎn)中主體的權(quán)益。

3.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

貴州省自然保護(hù)地立法在自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中，必須妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)機(jī)制可以有效應(yīng)對(duì)“政府失靈”問題的出現(xiàn)。為發(fā)揮市場(chǎng)在貴州省自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中的作用，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行展開：首先，遵循市場(chǎng)規(guī)律[17]。市場(chǎng)以價(jià)值為導(dǎo)向，在源頭應(yīng)賦予自然保護(hù)地一定的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)自然保護(hù)地長(zhǎng)期受到嚴(yán)格的管控，盡管其內(nèi)部有豐富的自然資源，但其直接使用價(jià)值是有限的，很難吸引相關(guān)的市場(chǎng)主體，故應(yīng)實(shí)施自然保護(hù)地的激勵(lì)機(jī)制，賦予其交易價(jià)值。還應(yīng)設(shè)計(jì)合理的供需關(guān)系。在自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)上，應(yīng)從供方和需方兩個(gè)角度設(shè)計(jì)供需關(guān)系。從供方來看，應(yīng)充分保障供方的所有權(quán)和承包權(quán)，在其權(quán)利基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富權(quán)利的類型，如特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利；從需方來看，要滿足需方的喜好和訴求，可以通過前期的調(diào)研去了解和探索，爭(zhēng)取形成供需和諧的良好關(guān)系。其次，拓展市場(chǎng)主體。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等相關(guān)主體長(zhǎng)期以來不被重視，在我國(guó)缺乏一定的影響力[18]344。政府應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等相關(guān)主體，對(duì)熱衷于自然保護(hù)地事業(yè)的主體，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們通過市場(chǎng)手段來獲取自然資源占有、收益及處分的權(quán)能，同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)健全這些主體通過市場(chǎng)獲取自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)性制度，使其繼續(xù)投入到自然保護(hù)當(dāng)中。最后，豐富交易形式。政府可以通過物權(quán)化交易、設(shè)立自然保護(hù)地地役權(quán)、實(shí)施協(xié)議保護(hù)、健全租賃機(jī)制等方式來豐富自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易。

（三）生態(tài)補(bǔ)償制度

1.建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制

建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制[19]是貴州省自然保護(hù)地體系建設(shè)和優(yōu)化改革的最佳選擇。首先，貴州省自然保護(hù)地管理部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌中央財(cái)政和地方財(cái)政在自然保護(hù)地管護(hù)方面的各級(jí)資金，明確資金來源和資金底數(shù)。財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)保障國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政專門支持和負(fù)責(zé)。因?yàn)閲?guó)家級(jí)自然保護(hù)地所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能輻射全國(guó)，生態(tài)效益由全國(guó)人民共享，其資金來源理應(yīng)由中央財(cái)政支持。對(duì)于省級(jí)自然保護(hù)地的財(cái)政資金可以由省級(jí)財(cái)政或區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償[20]。其次，探索吸納社會(huì)資本參與自然保護(hù)地的管護(hù)[6]。貴州省在自然保護(hù)地的建設(shè)中，不能僅僅依靠政府的財(cái)政支持，可以通過政府支持企業(yè)發(fā)展以國(guó)家為依托的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，吸納社會(huì)中的資本來建立自然保護(hù)地資金，為貴州省自然保護(hù)地的建設(shè)提供資金保障。最后，要加大自然保護(hù)地橫向和專項(xiàng)財(cái)政的支付力度。通過在中央和省級(jí)設(shè)立自然保護(hù)地專項(xiàng)基金[21]，對(duì)在自然保護(hù)地保護(hù)和管理方面作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和資源保護(hù)等，從而統(tǒng)籌各區(qū)域自然保護(hù)地發(fā)展的平衡。

2.探索形式多樣的生態(tài)補(bǔ)償模式

時(shí)代是思想的保鮮劑，與時(shí)俱進(jìn)是法學(xué)永葆青春活力的秘密[22]。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，為實(shí)現(xiàn)貴州省自然保護(hù)地更好地開發(fā)建設(shè)，應(yīng)探索多種形式的補(bǔ)償模式。一是實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指行政機(jī)關(guān)賦予原住居民特殊的權(quán)利，允許原住居民在特定區(qū)域內(nèi)從事特殊活動(dòng)的行為[23]，即政府部門允許原住居民在自然保護(hù)地周邊地區(qū)從事餐飲、住宿等服務(wù)活動(dòng)并獲取收益。原住居民特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利來源是原住居民與政府簽訂的行政協(xié)議，這種協(xié)議周期一般不會(huì)很長(zhǎng)，要根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況適度調(diào)整。實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度是對(duì)原住居民權(quán)益保護(hù)的一種反哺機(jī)制。因?yàn)槲覈?guó)自然保護(hù)地普遍位于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的偏僻地區(qū)，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度給原住居民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府通過實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度能夠有效激發(fā)原住居民參與自然保護(hù)地管護(hù)的積極性，從而可以提高自然保護(hù)地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。二是實(shí)施原住居民參與下的股份制經(jīng)營(yíng)模式。自然保護(hù)地之所以能夠保存大量的生物多樣性，持續(xù)提供大量的公共產(chǎn)品，原住居民具有莫大的功勞。通過實(shí)行自然保護(hù)地景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)股份改制，允許原住居民通過籌措資金、參與經(jīng)營(yíng)等方式入股，重新組建新的景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，讓原住居民可以分享景區(qū)企業(yè)所得利潤(rùn)。隨著自然保護(hù)地景區(qū)的開發(fā)建設(shè)，自然保護(hù)地帶來了大量的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，這不僅僅是景區(qū)開發(fā)公司的功勞，更是自然保護(hù)地原住居民世代保護(hù)自然保護(hù)地的結(jié)果。對(duì)自然保護(hù)地經(jīng)營(yíng)企業(yè)股份改制，讓原住居民分享自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)獲取的經(jīng)濟(jì)紅利，這不僅是原住居民對(duì)自然保護(hù)地世代呵護(hù)應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)反哺，更能激發(fā)原住居民參與到自然保護(hù)地的保護(hù)和建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展。

（四）公眾參與制度

1.提高公眾參與的參與層次

《奧胡斯公約》這一多邊協(xié)議在國(guó)際層面第一次正式認(rèn)可了公眾參與權(quán)在環(huán)境決策中的重要性[24]。該公約中公眾參與的關(guān)鍵要求之一是確保早期參與，缺失早期參與這一重要階段可能會(huì)導(dǎo)致公眾參與流于形式而不能真正影響最終結(jié)果。在貴州省自然保護(hù)地立法層面，為提高公眾參與層次，應(yīng)明確公眾參與的相關(guān)制度內(nèi)容。一是明確基本原則。自然保護(hù)地的目標(biāo)應(yīng)是在資源有效保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)資源的高效管理，這一目標(biāo)應(yīng)作為公眾參與機(jī)制構(gòu)建的宗旨。目前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的方式逐漸向法治預(yù)防型邁進(jìn)，在公眾參與方面也由之前的事后救濟(jì)慢慢地向事前預(yù)防進(jìn)行轉(zhuǎn)變，公眾參與不再是傳統(tǒng)的“末端參與”。自然保護(hù)地的公眾參與機(jī)制應(yīng)注重體驗(yàn)者、技術(shù)人員、社區(qū)居民等基層群體的意愿訴求和信息反饋，故應(yīng)在明確公眾參與基本原則時(shí)貫徹公眾“早期參與”的理念和思想。二是建立保障體系。為提高公眾參與的層次，貴州省自然保護(hù)地的相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的保障體系，如信息公開平臺(tái)等，為公眾早期參與提供參與渠道。

2.培育自然保護(hù)地參與主體

自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和內(nèi)部元素的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性要求在《貴州省自然保護(hù)地條例》制定過程中應(yīng)當(dāng)盡可能面向更多的公眾，應(yīng)注重培育自然保護(hù)地的參與主體[25]，廣泛地征求意見，提高決策的科學(xué)性。一是參與個(gè)體的培育。個(gè)體在自然保護(hù)地的管護(hù)中發(fā)揮著重要作用，例如自然保護(hù)地的原住居民，他們長(zhǎng)久地生活在自然保護(hù)地周邊，是自然保護(hù)地的“老主人”，通過對(duì)他們的培育，激發(fā)他們參與自然保護(hù)地管護(hù)的熱情，可以更好地推動(dòng)自然保護(hù)地的建設(shè)?？梢酝ㄟ^利用新聞媒體宣傳自然保護(hù)地的環(huán)境法律、法規(guī)與政策，在中小學(xué)開設(shè)自然保護(hù)地保護(hù)課程，黨校、干校將自然保護(hù)地環(huán)境法律法規(guī)作為必修課程等，提升公眾參與自然保護(hù)地管護(hù)的能力和自覺性[26]。二是社會(huì)組織的培育與完善。環(huán)保組織的廣泛興起為公眾參與提供了自下而上的組織途徑。在貴州省自然保護(hù)地社會(huì)組織的培育與完善過程中，要充分理解和尊重社會(huì)組織的功能和作用。環(huán)境保護(hù)組織具有雙重職能：一方面，環(huán)境保護(hù)組織能夠憑借專業(yè)的知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供真正有實(shí)質(zhì)意義的公眾參與意見，監(jiān)督政府，補(bǔ)強(qiáng)決策結(jié)果的合理性，提高自然保護(hù)地保護(hù)的科學(xué)性。另一方面，環(huán)境保護(hù)組織可以克服公眾個(gè)體參與及無組織群體參與的局限性，有力監(jiān)督政府依法行政[27]。為了培育社會(huì)組織參與自然保護(hù)地的建設(shè)和管護(hù)，可以從以下幾點(diǎn)展開：首先要培養(yǎng)本土的自然保護(hù)地社會(huì)組織。政府可以通過給予一定的政策支持，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)組織參與自然保護(hù)地的建設(shè)，從而發(fā)揮社會(huì)組織在自然保護(hù)地中的重要作用。其次可以吸納國(guó)內(nèi)外知名環(huán)保組織參與本省自然保護(hù)地的建設(shè)和管護(hù)。目前在國(guó)內(nèi)外存在一些相對(duì)大型、知名的環(huán)保組織，他們管理制度健全、經(jīng)驗(yàn)豐富，貴州省自然保護(hù)地相關(guān)管理部門可以吸納這些主體參與到本省自然保護(hù)地的建設(shè)中，發(fā)揮他們?cè)谧匀槐Ｗo(hù)方面的優(yōu)勢(shì)。

3.提升公眾參與意愿與參與技能

政府可以通過以下兩個(gè)途徑來進(jìn)一步提升公眾參與自然保護(hù)地的意愿和技能[18]343。一是開展公民自然保護(hù)地環(huán)保宣傳教育。培養(yǎng)自然保護(hù)地內(nèi)社區(qū)居民的參與文化是擴(kuò)大社區(qū)參與的一個(gè)重要前提和基礎(chǔ)。在貴州省自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)中，政府要注重加強(qiáng)公眾的法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，讓公眾明白自己的參與屬于法律賦予的權(quán)利[28]。為了使公眾參與意愿得到提高，政府應(yīng)采取多種途徑和多種方式，如通過學(xué)校教育和社會(huì)教育相結(jié)合的形式來進(jìn)行落實(shí)。學(xué)校教育可以使學(xué)生在接受專業(yè)文化知識(shí)的同時(shí)也接受、吸納環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)，為參與環(huán)境保護(hù)提供思想指引；社會(huì)教育可以利用公眾號(hào)推文、地鐵海報(bào)、公交海報(bào)等對(duì)社會(huì)中的不同群體進(jìn)行環(huán)境保護(hù)教育，激發(fā)社會(huì)公眾參與的熱情。二是提升公眾自然保護(hù)地參與技能。公眾是自然保護(hù)地中的重要力量，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)不同社會(huì)公眾的優(yōu)勢(shì)，吸納他們參與自然保護(hù)地中的管護(hù)。例如，自然保護(hù)地管理部門可以通過定期對(duì)自然保護(hù)地周邊居民進(jìn)行培訓(xùn)、組織專門人員講解和發(fā)放保護(hù)手冊(cè)等方式提升公眾的參與技能，讓居民在自然保護(hù)地的管護(hù)過程中能夠運(yùn)用自己所學(xué)的知識(shí)與技能，更好地保護(hù)自然保護(hù)地。