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    從1994年世行報(bào)告看個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展

    2022-02-26 15:05:45賈江
    中國社會(huì)保障 2022年11期
    關(guān)鍵詞:支柱養(yǎng)老金養(yǎng)老保險(xiǎn)

    ■文/賈江

    個(gè)人養(yǎng)老金制度建立是我國多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)具有里程碑的事件。回看1994 年世界銀行發(fā)布的《防止老齡化危機(jī)》,我國在借鑒國際理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,建設(shè)了既符合國情、又遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)原理的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

    多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的多重功能

    1994 年世界銀行報(bào)告提出的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括三個(gè)支柱。第一支柱:強(qiáng)制的有稅收支持的公共養(yǎng)老金制度,體現(xiàn)再分配功能。第二支柱:強(qiáng)制基金積累的私有職業(yè)性年金計(jì)劃或個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃,為養(yǎng)老進(jìn)行儲(chǔ)蓄積累。第三支柱:自愿的基金積累計(jì)劃,提供補(bǔ)充保險(xiǎn)功能。三個(gè)支柱共同作用,抵御可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)體面養(yǎng)老和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

    對(duì)世界銀行提出的多支柱模式,各國在實(shí)踐中雖不盡一致,但在多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的功能上具有共識(shí),即多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系既是老年保障的安全網(wǎng),又是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的工具。

    關(guān)于發(fā)揮養(yǎng)老保障安全網(wǎng)功能。多支柱體系通過各支柱的制度目標(biāo)替代率,共同保障老年生活,實(shí)現(xiàn)體面養(yǎng)老。公共強(qiáng)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?;?,私有的養(yǎng)老金計(jì)劃通過市場化投資運(yùn)營增加養(yǎng)老金積累。多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系能夠體現(xiàn)政府、單位和個(gè)人責(zé)任的劃分,有利于分散風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

    關(guān)于作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的工具。國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(ISSA)在2008 年提出“有活力的社會(huì)保障”(dynamic social security)概念,社會(huì)保障是有活力的,通過及時(shí)調(diào)整以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化。國際勞工組織(ILO)一位負(fù)責(zé)人說過,社會(huì)保障的歷史從來就沒有停止過調(diào)整。從養(yǎng)老保障的國際發(fā)展歷程看,養(yǎng)老金政策已然成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)增長的工具,或補(bǔ)救市場失靈,或化解社會(huì)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。20 世紀(jì)幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施都有養(yǎng)老保障的身影,如1929-1933 年的經(jīng)濟(jì)大蕭條,美國進(jìn)行金融改革,推出社會(huì)保障法案;1973-1975 年的危機(jī),英國開始發(fā)展第二支柱養(yǎng)老金,美國于1974年頒布雇員退休收入保障法發(fā)展企業(yè)年金。21 世紀(jì)面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng),許多國家開始參數(shù)改革,以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化,保證制度長期可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)合組織(OECD)國家采取削減凈待遇、擴(kuò)大籌資來源、延長退休年齡、加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大覆蓋面等措施,增強(qiáng)制度可持續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020 年,為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情,各國政府采取了綜合的社保措施。我國采取社會(huì)保險(xiǎn)“免減緩”措施,2020 年養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)為企業(yè)減費(fèi)1.54 萬億元,切實(shí)減輕了企業(yè)壓力,有效促進(jìn)了穩(wěn)定就業(yè)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。

    多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展互相促進(jìn)、循序而前

    一個(gè)支柱不足以同時(shí)為老年人提供再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)功能。世界銀行1994 年關(guān)于三支柱養(yǎng)老金體系的提出也基于此。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系要具備三個(gè)功能:再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)。第一支柱為再分配,第二支柱和第三支柱為儲(chǔ)蓄積累,三個(gè)支柱一起作用,才能共同應(yīng)對(duì)老齡風(fēng)險(xiǎn)、保障老年生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。如果只有一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,難以應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn),會(huì)增加代際轉(zhuǎn)移壓力,失去利用資本市場發(fā)展的機(jī)會(huì)。若只有單一公共的基金積累養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,就不具備再分配功能,也會(huì)因投資不利導(dǎo)致政府借債。若只有私有化的基金積累制度,受資本市場影響,會(huì)面臨投資風(fēng)險(xiǎn)、長壽風(fēng)險(xiǎn)等問題。

    多支柱體系相互促進(jìn)。盡管再分配、儲(chǔ)蓄積累的功能在三個(gè)支柱是區(qū)分開的,但保險(xiǎn)的功能在三個(gè)支柱都發(fā)揮了作用。第一支柱起到再分配和共同保險(xiǎn)作用,抵御風(fēng)險(xiǎn),如遺屬待遇、病殘津貼。第二支柱建立實(shí)賬積累、私有化的年金計(jì)劃,有利于提高老年待遇,也有利于促進(jìn)資本積累和市場發(fā)展,由此促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能為第一支柱提供財(cái)務(wù)支持。第三支柱自愿積累的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃,對(duì)需要更高待遇的人群提供更多保護(hù),具有可攜性,風(fēng)險(xiǎn)可分散,有利于刺激資本積累,促進(jìn)現(xiàn)代金融工具和機(jī)構(gòu)發(fā)展。

    這樣的多支柱體系將是目標(biāo)更明確的再分配、更富有成效的儲(chǔ)蓄積累,社會(huì)成本更低,以此實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第三個(gè)目標(biāo):保險(xiǎn)功能,減少勞動(dòng)者所承受的政治、投資、國家特殊情形的風(fēng)險(xiǎn)。

    三個(gè)支柱漸次發(fā)展。盡管1994 年報(bào)告提倡建立市場化的基金積累支柱,但報(bào)告也明確指出,對(duì)于低收入、年輕型國家,立即或短期內(nèi)發(fā)展多支柱體系會(huì)缺少管理經(jīng)驗(yàn),可漸次發(fā)展。對(duì)于中高收入、進(jìn)入老齡化的國家,多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系較為適合。發(fā)展第二支柱強(qiáng)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能急于求成、超能力上馬,應(yīng)提前若干年做好準(zhǔn)備,同時(shí)還需建立強(qiáng)有力的規(guī)則體系、確定繳費(fèi)所需費(fèi)率、論證年金制度是否需強(qiáng)制。恰當(dāng)?shù)娜еB(yǎng)老保險(xiǎn),在不同國家、一個(gè)國家的不同時(shí)期都不一定一樣,它取決于一個(gè)國家的目標(biāo)、歷史、境況,以及側(cè)重于再分配還是儲(chǔ)蓄積累、金融市場、稅收政策、監(jiān)管能力等。

    發(fā)展具有中國特色的個(gè)人養(yǎng)老金制度

    黨中央、國務(wù)院高度重視我國的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。2021 年12 月,習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議指出,要推動(dòng)發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場化運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金,與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)(職業(yè)) 年金相銜接,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充功能。2022 年4 月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》,補(bǔ)齊了第三支柱的制度短板。個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立,是完善我國多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措,有利于滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需求,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。各國多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系模式各異,我國個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立適合中國國情,具體實(shí)施要理性面對(duì),充分認(rèn)識(shí)市場風(fēng)險(xiǎn)。

    個(gè)人養(yǎng)老金制度磨礪而出。世界銀行1994 年關(guān)于建立基金積累制支柱的告誡,時(shí)隔近30 年依然擲地有聲:在養(yǎng)老基金引入私有化管理時(shí),一定要做好準(zhǔn)備,不能倉促上馬。健康的銀行體系、股票和債券市場,能夠滿足市場發(fā)展需求是首要前提。我國個(gè)人養(yǎng)老金制度的出臺(tái)具備了條件,一方面我國多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中的第一支柱取得長足發(fā)展,發(fā)揮保基本、兜底線功能;第二支柱制度逐步規(guī)范,補(bǔ)充養(yǎng)老功能初步體現(xiàn)。另一方面多層次資本市場布局形成,管理規(guī)則不斷規(guī)范完善。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)探索的基礎(chǔ)上,相關(guān)部門經(jīng)過4 年多的反復(fù)研究論證、廣泛征求意見,個(gè)人養(yǎng)老金制度文件印發(fā)。此時(shí),職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已建設(shè)30 余年,第二支柱制度已啟動(dòng)近20 年。

    個(gè)人養(yǎng)老金政策遵循的理念。一是統(tǒng)籌兼顧。一方面,統(tǒng)籌考量三個(gè)支柱的發(fā)展,把握補(bǔ)充保險(xiǎn)的功能定位,確定目標(biāo)替代率水平;另一方面,兼顧國際經(jīng)驗(yàn)及國內(nèi)實(shí)踐,做好相關(guān)銜接。如堅(jiān)持個(gè)人賬戶制的制度模式,既體現(xiàn)權(quán)益歸屬,又為未來二、三支柱的銜接預(yù)留了空間。二是操作便捷。體現(xiàn)在參加條件簡單、參與方式靈活、開立賬戶簡便、可變更資金賬戶開戶行、投資交易便捷、領(lǐng)取方式多樣、享受稅優(yōu)直接等方面。同時(shí),以個(gè)人賬戶制為核心、統(tǒng)一信息管理平臺(tái)的制度設(shè)計(jì),為便捷操作、流程簡化提供了支撐。三是增加獲得感。個(gè)人養(yǎng)老金制度的參加人能夠享受稅收優(yōu)惠政策;通過制度性安排,增加補(bǔ)充養(yǎng)老渠道,滿足群眾多樣化養(yǎng)老需求;資金賬戶封閉運(yùn)行,樹立長期投資理念,助力個(gè)人理性規(guī)劃。四是維護(hù)市場公平。個(gè)人養(yǎng)老金政策充分體現(xiàn)尊重現(xiàn)有金融市場生態(tài)。如,資金賬戶的開立,既可由參加人在符合規(guī)定的商業(yè)銀行指定或者開立,也可通過其他符合規(guī)定的金融產(chǎn)品銷售機(jī)構(gòu)指定。同時(shí),在確定參與金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、銷售渠道等方面,均體現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé),維護(hù)現(xiàn)有市場規(guī)則。

    合力推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展。推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及政府、監(jiān)管、金融市場等多領(lǐng)域,需要集各方力量協(xié)調(diào)推進(jìn)。政府政策主導(dǎo)部門要統(tǒng)籌規(guī)劃多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系布局,根據(jù)個(gè)人養(yǎng)老金制度實(shí)施情況適時(shí)完善,對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo),按照職責(zé)制定具體政策并進(jìn)行運(yùn)行監(jiān)管。相關(guān)金融監(jiān)管部門根據(jù)職責(zé),依法依規(guī)對(duì)參與個(gè)人養(yǎng)老金運(yùn)營的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,督促相關(guān)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù),做好產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)提示,對(duì)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管,加強(qiáng)對(duì)投資者的教育。各參與金融機(jī)構(gòu)為居民提供可靠便捷的服務(wù),依法依規(guī)開展投資運(yùn)營。

    市場需做好充分準(zhǔn)備。建立起我國個(gè)人養(yǎng)老金制度是長期的過程,需要做好充分準(zhǔn)備,以便居民理性地將資產(chǎn)投入養(yǎng)老金儲(chǔ)備,提升老年保障水平。應(yīng)加快培育規(guī)范的市場,強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控,在促進(jìn)資本市場的發(fā)展中推動(dòng)養(yǎng)老金投資;加強(qiáng)居民個(gè)人投資教育,培育養(yǎng)老金融素養(yǎng),提高個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);培養(yǎng)合格的養(yǎng)老金融咨詢?nèi)藛T,既懂資產(chǎn)配置、又熟悉養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,結(jié)合居民的財(cái)務(wù)狀況、預(yù)期收益目標(biāo)、投資風(fēng)險(xiǎn)偏好等多種因素,提供多元化理財(cái)咨詢。

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