民法典類型化土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的法教義學(xué)分析

孫聰聰（廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510000）

《民法典》公布施行后，承包地“三權(quán)分置”正式上升為基本民事制度?！睹穹ǖ洹吩谖餀?quán)編、用益物權(quán)分編、土地承包經(jīng)營權(quán)章規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、內(nèi)容、登記和效力等，并通過擔(dān)保物權(quán)編的刪改廢立將土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保納入《民法典》的內(nèi)外在體系?！掇r(nóng)村土地承包法》修正過程中，因各方面對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)難以達(dá)成共識，立法機(jī)關(guān)為避免陷入土地經(jīng)營權(quán)抵押抑或質(zhì)押的爭論，將以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的方式統(tǒng)稱為“融資擔(dān)保”。[1]《農(nóng)村土地承包法》尚可籠而統(tǒng)之，區(qū)分物權(quán)和債權(quán)、不動產(chǎn)、動產(chǎn)和權(quán)利物權(quán)、抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)的《民法典》理應(yīng)對土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立方式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制等予以更明確的指引。然而，《民法典》除在第381 條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓”之外，并沒有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的直接規(guī)范，權(quán)利人欲以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，或者因無法償還貸款產(chǎn)生擔(dān)保糾紛等，仍需結(jié)合《民法典》擔(dān)保物權(quán)編和《農(nóng)村土地承包法》的妥適解釋予以合目的性適用。土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保適用抵押權(quán)規(guī)范抑或質(zhì)權(quán)規(guī)范，取決于土地經(jīng)營權(quán)本身的性質(zhì)定位。[2]本文不揣淺薄，擬在對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)予以類型化分析的基礎(chǔ)上探尋其融資擔(dān)保遁入《民法典》的規(guī)范通道，以及不同性質(zhì)土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以期在《民法典》實(shí)施的背景下，為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度順暢融入私法秩序提供智識支撐。

一、《民法典》土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的類型化定位

后民法典時(shí)代，學(xué)界繼續(xù)窮盡理論可能辨析土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，形成債權(quán)一元論[3]、物權(quán)一元論[4]、物債二元論[5]等不同的主張，其中物債二元論又可以根據(jù)劃分物權(quán)性和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不同區(qū)別為期限標(biāo)準(zhǔn)說[6]、“期限+登記”復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說[7]、流轉(zhuǎn)方式標(biāo)準(zhǔn)說[8]等。與前民法典時(shí)代土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的立法論研究不同，后民法典時(shí)代對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的解釋受制于制定法的文義和體系[9]，不能超越法律續(xù)造可能達(dá)致的邊界，進(jìn)入立法創(chuàng)制的領(lǐng)域和空間。[10]

《農(nóng)村土地承包法》擱置了有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭議，《民法典》的文義同時(shí)為將土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)和債權(quán)創(chuàng)造了空間。[11]債權(quán)一元論難以有效回應(yīng)以入股方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)對權(quán)利移轉(zhuǎn)的制度需求，以及以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包取得的原物權(quán)性土地承包經(jīng)營權(quán)降格為債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)性，[12]9-10并且會產(chǎn)生如何與派生自土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)一體適用的復(fù)雜難題；[13]135-143物權(quán)一元論無法完全克服將以出租方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)對民法典體系的重大違反，使其與合同編租賃合同章出租的法律效果不一致，并無法回答已不具有身份屬性可自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)何以需要“出租”方式設(shè)立下級用益物權(quán)的疑問。[14]20與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)期限和登記能力均不足以為劃分物權(quán)性和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)提供充分依據(jù)，《民法典》第341 條僅賦予流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)（無論是債權(quán)還是物權(quán)）以登記能力和對抗效力，但并不改變物權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)在設(shè)立方式、內(nèi)容效力、取得對價(jià)以及融資擔(dān)保等方面的根本差異。

筆者認(rèn)為，為與《民法典》的內(nèi)外在體系相融貫，應(yīng)以設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的法律行為類型為標(biāo)準(zhǔn)，以負(fù)擔(dān)行為（如出租等）設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，以處分行為（如入股、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包）設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。設(shè)立方式的不同是區(qū)分物權(quán)性和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的根本所在。以出租等負(fù)擔(dān)行為設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，依據(jù)出租的本質(zhì)特征，是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立一項(xiàng)債權(quán)性負(fù)擔(dān)，土地經(jīng)營權(quán)人取得請求土地承包經(jīng)營權(quán)人交付土地的請求權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人則承擔(dān)支付租金的義務(wù)。以入股等處分行為設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，根據(jù)入股對權(quán)利移轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)要求，是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立一項(xiàng)物權(quán)性負(fù)擔(dān)，土地承包經(jīng)營權(quán)人將該物權(quán)性負(fù)擔(dān)也即土地經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)至企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等，后者將土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)折算為股份，土地承包經(jīng)營權(quán)人憑借股權(quán)獲得分紅。設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)法律行為的性質(zhì)決定了其所設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的類型，本質(zhì)上則體現(xiàn)為權(quán)利人意欲以何種方式行使權(quán)利與相對人愿意支付何種對價(jià)取得權(quán)利之間的合意，可以說是行為人意思自由和私法自治的體現(xiàn)。

二、不同類型土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保能力分析

因設(shè)立方式不同，不同類型的土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容效力有所區(qū)別，權(quán)利人取得權(quán)利所支付的對價(jià)有異，并共同導(dǎo)致其融資擔(dān)?？山邮苄圆煌?。具體而言，以出租等負(fù)擔(dān)行為設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和以入股等方式設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）債權(quán)性和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的對抗效力

以入股、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人取得對承包地的排他性支配權(quán)。其登記對抗效力需要具體分析：若認(rèn)為《民法典》第341 條是對流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)采登記對抗主義，則流轉(zhuǎn)期限不滿5 年的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，要么采意思主義，即流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立，不經(jīng)登記即可對抗善意第三人；要么采登記生效主義，經(jīng)過登記方能設(shè)立。但若依前者，何以流轉(zhuǎn)期限短的土地經(jīng)營權(quán)不經(jīng)登記即可對抗不特定第三人，流轉(zhuǎn)期限長的反而須經(jīng)登記方能對抗？若依后者，何以流轉(zhuǎn)期限短的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記方能生效，而流轉(zhuǎn)期限長的則不經(jīng)登記即可生效？依據(jù)法的內(nèi)在理性，為使《民法典》第341 條不至成為具文，只有將以出租等負(fù)擔(dān)行為設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)正本清源為債權(quán)，認(rèn)為該條是賦予流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，流轉(zhuǎn)期限不滿5 年的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，并無法取得對抗效力；至于以入股等方式設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，則無論流轉(zhuǎn)期限為5 年以上或者不滿5 年，均采登記對抗主義，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)立，不經(jīng)登記不得對抗善意第三人。

以出租方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，以向土地承包經(jīng)營權(quán)人請求移轉(zhuǎn)占有和使用為權(quán)利內(nèi)容，并可取得保有經(jīng)營承包地所產(chǎn)生的收益，是為用益租賃。作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)本不具有排他和優(yōu)先效力，但是《農(nóng)村土地承包法》《民法典》賦予流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，使租賃期限為5 年以上的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)取得部分物權(quán)效力，以穩(wěn)定承租人的經(jīng)營預(yù)期，也即經(jīng)過登記可以對抗不特定第三人，沒有登記可以對抗知道或者應(yīng)當(dāng)知道承包地已出租的惡意第三人，但也僅此而已。流轉(zhuǎn)期限不滿5年的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，金融機(jī)構(gòu)通常不愿意接受其作為抵押財(cái)產(chǎn)。

（二）債權(quán)性和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)限

一般而言，物權(quán)和債權(quán)的權(quán)利人對于該權(quán)利都有處分權(quán)限，“不過，在某些情況下，法律剝奪了權(quán)利持有人處分其權(quán)利的一部或全部的權(quán)限?！盵15]437對于作為繼續(xù)性債權(quán)債務(wù)關(guān)系的租賃合同而言，由于對承租人的選擇具有較強(qiáng)的人身信賴和依附關(guān)系，因此承租人即便在經(jīng)過出租人同意合法轉(zhuǎn)租的情況下，亦不能脫離原租賃關(guān)系。[16]805依據(jù)舉輕以明重的類推適用規(guī)則，租賃合同中承租人的債權(quán)屬于“人身”債權(quán)，是不可讓與的。[17]但是《農(nóng)村土地承包法》為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的市場化配置，在第46 條、47 條規(guī)定取得承包方書面同意并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后，土地經(jīng)營權(quán)可再流轉(zhuǎn)或者向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。相較于普通的租賃債權(quán)，以出租方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)在取得承包方同意并向發(fā)包方備案后具有了處分權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上可得向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，可看做是對以出租方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的特殊規(guī)定。而對于以入股方式設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)而言，“原則上這些人（所有權(quán)人和用益權(quán)人）可以隨意放棄屬于他們的對物的支配權(quán)，或者將它轉(zhuǎn)讓給他人”[15]286，《農(nóng)村土地承包法》同樣要求其再流轉(zhuǎn)或者融資擔(dān)保需取得承包方同意，主要是為了保護(hù)承包方對于土地利用的知情權(quán)以及承包方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后的承包經(jīng)營權(quán)益，而向發(fā)包方備案，則“既是集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)權(quán)利，也是一種義務(wù)，有助于保證承包土地始終用于農(nóng)業(yè)用途”[18]，同樣是關(guān)于物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的特殊處理。以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，《農(nóng)村土地承包法》則在第53 條直接賦予其抵押能力，抵押權(quán)作為變價(jià)權(quán)，以抵押財(cái)產(chǎn)的可處分性為前提。此種情形下承包方即為土地經(jīng)營權(quán)人，其直接從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，自可以處分行為設(shè)定抵押權(quán)。總之，盡管《農(nóng)村土地承包法》無差別地賦予債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)以處分權(quán)能，但因?yàn)槎叩臋?quán)利內(nèi)容不同，決定了其處分方式有所區(qū)別，并最終影響土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)方式，下文將作詳述。

（三）債權(quán)性和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的取得對價(jià)

在土地允許私有并可自由轉(zhuǎn)讓的國家，權(quán)利人取得債權(quán)性和物權(quán)性農(nóng)地權(quán)利所支付的對價(jià)是不同的：出租等場合，權(quán)利人支付的租金相當(dāng)或者略低于農(nóng)用地生產(chǎn)價(jià)值，承租人租用農(nóng)用地的動機(jī)是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得利潤；入股、轉(zhuǎn)讓等情形，企業(yè)等權(quán)利人將土地權(quán)利作價(jià)折算為股份或者購買土地權(quán)利所支付的其市場價(jià)格，因所有權(quán)或者其他物權(quán)性負(fù)擔(dān)通常沒有期限或者期限較長，所以權(quán)利人取得物權(quán)性土地權(quán)利所支付的對價(jià)遠(yuǎn)高于債權(quán)性權(quán)利。①據(jù)日本全國農(nóng)業(yè)會議所《水旱田買賣價(jià)格調(diào)查結(jié)果》顯示，2013 年日本農(nóng)用地區(qū)域水田買賣的全國均價(jià)為1301 日元/平方米，而根據(jù)同年《農(nóng)業(yè)土地權(quán)利和租賃權(quán)的流動調(diào)查》顯示，稻田租金的全國平均水平為12.1 日元/平方米。盡管年租金水平與沒有期限限制的農(nóng)地價(jià)格之間沒有嚴(yán)格的可比性，但亦可從中看出通過租賃和買賣取得農(nóng)地權(quán)利對價(jià)的巨大差異。而在我國土地公有且禁止轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)中，物權(quán)性與債權(quán)性農(nóng)地權(quán)利的市場價(jià)格相差不大，筆者認(rèn)為原因有二：一方面，物權(quán)性與債權(quán)性農(nóng)地權(quán)利都是有期限的，其中耕地承包經(jīng)營權(quán)的期限為30 年，即便認(rèn)為債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)適用租賃合同關(guān)于最長租賃期限的規(guī)定也有20 年，兩者相差不大。另一方面，物權(quán)性農(nóng)地權(quán)利的市場價(jià)格并未有效形成。對物權(quán)性土地權(quán)利市場價(jià)格起基礎(chǔ)性作用的基準(zhǔn)地價(jià)，以集體農(nóng)用地為例，是以估價(jià)期日在平穩(wěn)正常情況、土地承包經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)（也即土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓）條件下，按照各用地類型集體農(nóng)用地基本設(shè)施的平均狀況確定的集體農(nóng)用地最長期限的平均價(jià)格，如廣州市2020年集體耕地中Ⅰ級水田的基準(zhǔn)地價(jià)是5.67 萬元/畝，②參見《廣州市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于公布廣州市2020年國有農(nóng)用地、集體建設(shè)用地及農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果的通告（穗規(guī)劃資源字[2021]7 號）》。折算為1890 元/畝/年，該折算地價(jià)與其年租金水平相差不大。究其根源，盡管2009 年《農(nóng)村土地承包法》并不禁止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但同時(shí)設(shè)置了承包方被納入城鎮(zhèn)社會保障體系（轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口）的承包地強(qiáng)制收回制度，③2009 年《農(nóng)村土地承包法》第26 條：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！比杂匈囉诔邪靥峁┗旧姹Ｕ系某邪?，一般不會將承包地轉(zhuǎn)讓。長期以來，我國土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場規(guī)模較小，④據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（2017）》顯示，當(dāng)年家庭承包耕地中轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)961 629 公頃，出租（轉(zhuǎn)包）27 613 699 公頃，前后二者比例約為3.5：100。參見http：//zdscxx.moa.gov.cn：8080/misportal/public/publicationRedStyle.jsp?key=%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E5%86%9C%E4%B8%9A%E7%BB%9F%E8%AE%A1%E8%B5%84%E6%96%99，2022 年4 月16 日訪問。導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價(jià)格未有效形成。因此，以年租金折算的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的市場價(jià)格相差不大。但即便如此，以出租等方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的租金，往往是以年為單位支付的，土地經(jīng)營權(quán)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得的收益受制于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管控，即便有抵押能力，也不容易得到金融機(jī)構(gòu)的授信；相反，以入股等方式設(shè)立或者以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人在基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上結(jié)合市場因素一次性支付對價(jià)，尤其是在以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的情況下，土地經(jīng)營權(quán)的處分更少限制，市場價(jià)值較高，較容易從銀行取得融資擔(dān)保。

三、《民法典》土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的規(guī)范涵射

依據(jù)設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的法律行為類型區(qū)分債權(quán)性和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，《民法典》規(guī)定的權(quán)利擔(dān)保方式又分為抵押和質(zhì)押，于是就產(chǎn)生債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押、債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押四種可能性，該四種情形能否以及如何在《民法典》上尋找到規(guī)范依據(jù)并予以體系化適用，是明確土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保規(guī)則的前提。

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押的默示授權(quán)遁入

《民法典》在第395 條刪除“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押的列舉，同時(shí)在第399 條“刪除耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，以適應(yīng)‘三權(quán)分置’后土地經(jīng)營權(quán)入市的需要?！雹俚谑龑萌珖嗣翊泶髸谌螘h《關(guān)于<中華人民共和國民法典（草案）>的說明》。第395 條刪除“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”，一方面因應(yīng)《農(nóng)村土地承包法》將以其他方式承包四荒地取得的權(quán)利從“土地承包經(jīng)營權(quán)”重塑為“土地經(jīng)營權(quán)”的體系一致性需要；另一方面在《農(nóng)村土地承包法》第53 條明確以其他方式承包農(nóng)村土地經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書具有抵押能力的情況下，可以節(jié)約立法資源，將其納入第7 項(xiàng)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”予以規(guī)范。不僅以其他方式承包四荒地，《農(nóng)村土地承包法》第47 條賦予承包方對其承包地的“土地經(jīng)營權(quán)”以抵押能力，當(dāng)然，理論界對于此種情形下承包方先為自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)再以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，[19]抑或先在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押[20]214-215，于抵押債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)再為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，存有爭議，但總的說來，承包方亦可以土地承包經(jīng)營權(quán)或者土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，其同樣被第7 項(xiàng)可抵押財(cái)產(chǎn)的兜底條款所涵蓋。

據(jù)此，物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)自可設(shè)定抵押，有疑問的是，能否在債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)。筆者認(rèn)為，盡管《民法典》《農(nóng)村土地承包法》并未禁止以債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押權(quán)，從解釋論出發(fā)，權(quán)利人自可以承租等方式取得的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款，但金融機(jī)構(gòu)是否愿意接受債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)并實(shí)際提供貸款，則是金融機(jī)構(gòu)出于營利本能、考慮風(fēng)險(xiǎn)控制所做出的市場化決策。事實(shí)上，已有實(shí)證研究注意到以債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)踐效果并不理想，[21]原因主要有二，一是實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)沒有抵押價(jià)值，二是違約后土地經(jīng)營權(quán)無法處置。[22]也就是說，無論物權(quán)性抑或債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)均可設(shè)定抵押，只是債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)踐效果有待觀察。

值得注意的是，原《物權(quán)法》禁止耕地使用權(quán)抵押，但并未禁止林地、草地使用權(quán)抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》名義上的調(diào)整范圍包括耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，但因?yàn)榱值睾筒莸氐韧ǔ２怀袚?dān)對集體成員的社會保障職能，林地、草地承包經(jīng)營權(quán)并非以成員平均承包、家庭經(jīng)營的方式取得和行使，而是以市場化方式設(shè)定與變更，原《物權(quán)法》僅規(guī)定耕地的土地使用權(quán)不得抵押，并沒有否定林地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押能力。事實(shí)上，2018 年《農(nóng)村土地承包法》修正后，2019 年《森林法》、2021 年《草原法》亦分別進(jìn)行了因應(yīng)性修改。其中《森林法》貫徹了承包地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)，將原本市場化程度較高的林地使用權(quán)②2009 年《森林法》第15 條規(guī)定，列舉的林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件。分置為承包方林地承包經(jīng)營權(quán)和其他經(jīng)營主體的林地經(jīng)營權(quán)，承包方的林地承包經(jīng)營權(quán)和其他經(jīng)營主體的林地經(jīng)營權(quán)，是否以及如何實(shí)現(xiàn)抵押融資，2019 年修正的《森林法》并未予以明確，依據(jù)特別法無明文適用一般法的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)適用《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。而2021 年《草原法》修正則沒有亦步亦趨地追隨《農(nóng)村土地承包法》，甚至沒有將“經(jīng)營權(quán)”納入，而是延續(xù)原《草原法》第15 條的規(guī)定，允許草原承包經(jīng)營權(quán)按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓，受讓方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。與耕地相比，草地固然主要不承載對成員的生存保障職能，但是2021 年《草原法》修正也踐行了農(nóng)用地市場化配置的另一路徑，即剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障職能，回歸其財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)在承包期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)然包括抵押。目前就承包地“三權(quán)分置”政策導(dǎo)向的法律轉(zhuǎn)換而言，《草原法》原地停留，《森林法》往前一步，《農(nóng)村土地承包法》走得最遠(yuǎn)。如此，談及農(nóng)村土地或者承包地“三權(quán)分置”，更準(zhǔn)確地表達(dá)應(yīng)為耕地或林地“三權(quán)分置”，草地上并不存在土地經(jīng)營權(quán)。因此，與第395 條相協(xié)調(diào)，《民法典》第399 條刪除了耕地使用權(quán)不得抵押的列舉，為耕地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押預(yù)留了空間；同時(shí)未對林地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)、草地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押進(jìn)行明確肯認(rèn)。但《森林法》《草原法》亦未有明文禁止，同樣可將其納入第395 條第7 項(xiàng)兜底性條款，允許設(shè)定抵押。本文所述的土地經(jīng)營權(quán)是在集體所有的耕地、林地上由承包方或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不包括草地。

（二）土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的明示許可闕如

隨著近現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)交往的日益深入，可得進(jìn)行融資擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)大，不限于不動產(chǎn)和動產(chǎn)而延伸到權(quán)利。權(quán)利本身作為第二順位的客體，通常情況下可得轉(zhuǎn)讓或者在其上設(shè)定物權(quán)、債權(quán)性負(fù)擔(dān)。但權(quán)利同時(shí)作為觀念性存在，難以為事實(shí)上的管領(lǐng)和控制，因此，以是否移轉(zhuǎn)占有并進(jìn)而產(chǎn)生留置效力區(qū)分抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)于權(quán)利擔(dān)保外觀上不敷適用。[23]究其本質(zhì)，權(quán)利抵押和權(quán)利質(zhì)押均是在作為第二順位客體的權(quán)利上設(shè)定的物權(quán)性負(fù)擔(dān)，如果作為第一順位客體是不動產(chǎn)，且作為第二順位客體的權(quán)利以對第一順位客體的不動產(chǎn)的占有使用為內(nèi)容，則難以滿足質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)對于權(quán)利無差別、無限制處分的要求。通常情況下，在不動產(chǎn)權(quán)利上難以設(shè)定質(zhì)權(quán)。

如前所述，《民法典》第395 條和第399 條、《農(nóng)村土地承包法》第47 條對土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行了默示授權(quán)，雖未正面規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以抵押，但也沒有反面禁止土地經(jīng)營權(quán)的抵押能力。反觀《民法典》第440 條關(guān)于可出質(zhì)權(quán)利列舉的兜底條款，其明確規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”方可出質(zhì)，《農(nóng)村土地承包法》雖規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔(dān)保，但融資擔(dān)保畢竟不等同于出質(zhì)。究其根源在于可出質(zhì)權(quán)利須具有變價(jià)能力，該變價(jià)能力不僅體現(xiàn)為可得轉(zhuǎn)讓，還表現(xiàn)在不依賴于出質(zhì)人對標(biāo)的物的占有使用而產(chǎn)生收益，此為以是否移轉(zhuǎn)占有為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)的延伸?！睹穹ǖ洹分詫?yīng)收賬款納入可出質(zhì)財(cái)產(chǎn)，本質(zhì)在于應(yīng)收賬款債權(quán)是相對確定可以評估的金錢給付性債權(quán)，而作為租賃債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，即便經(jīng)出租人同意可以轉(zhuǎn)讓（實(shí)為轉(zhuǎn)租），仍有賴于權(quán)利人對標(biāo)的物也即承包地為使用方可產(chǎn)生收益，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)低收益的弱質(zhì)性，作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)本身并不具有變價(jià)能力。而“土地經(jīng)營權(quán)收益擔(dān)保與土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保并不具有同一性，兩者雖具有相關(guān)性且可能發(fā)生權(quán)利沖突，但并不屬于同一事物，體系定位亦不相同?！盵20]217土地經(jīng)營權(quán)人可以其在土地上投資建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施以及現(xiàn)有的和將來的收益向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，此種情形適用《民法典》第396 條的浮動抵押，而非土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)權(quán)。

總之，本質(zhì)上，土地經(jīng)營權(quán)因不具有出質(zhì)能力而無法設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)，形式上，因《民法典》第440 條未將土地經(jīng)營權(quán)納入可出質(zhì)財(cái)產(chǎn)范圍，法律、行政法規(guī)亦未明文規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以質(zhì)押，因此，無論物權(quán)性抑或債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)均不具有質(zhì)押能力。

四、土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立規(guī)則與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

“無論將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)還是債權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)上所設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)，均屬抵押權(quán)?！盵20]218但因土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容效力有本質(zhì)區(qū)別，以負(fù)擔(dān)行為設(shè)定的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押與以處分行為設(shè)定的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押，在設(shè)立方式上亦有所不同。但無論以何種方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》均未對其實(shí)現(xiàn)方式予以明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》關(guān)于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的一般規(guī)定。值得注意的是，《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》盡管未對土地經(jīng)營權(quán)的身份進(jìn)行限制，但為切實(shí)保障農(nóng)地用途，要求承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)，有本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查。因此，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的折價(jià)方式于土地經(jīng)營權(quán)抵押的情形即不敷適用，因金融機(jī)構(gòu)顯然不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，其不能以“以物抵債”[16]490的方式在對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行估價(jià)取得該權(quán)利以抵償相應(yīng)債務(wù)。而既然《農(nóng)村土地承包法》賦予不同類型的土地經(jīng)營權(quán)以處分權(quán)能和抵押能力，則拍賣和變賣均是可欲的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，只是不同類型土地經(jīng)營權(quán)抵押在設(shè)立或者實(shí)現(xiàn)時(shí)可能面臨的規(guī)范缺失有所不同，需要結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的相關(guān)規(guī)定予以仔細(xì)疏理。前文述及，《民法典》并沒有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則的直接規(guī)范，因此，盡管《民法典》相較于《農(nóng)村土地承包法》屬于一般法和新法，但是遵循特別法優(yōu)先于一般法的適用規(guī)則，《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的特別規(guī)定依然具有優(yōu)先效力。但在《農(nóng)村土地承包法》未規(guī)定之處，則應(yīng)當(dāng)適用《民法典》，因?yàn)椋耙话惴ㄆ鹧a(bǔ)充特別法的作用”。[24]

（一）承包方以承包地的土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保

基于《農(nóng)村土地承包法》的明示認(rèn)可和《民法典》的默示授權(quán)，承包方亦可以承包地的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)。此處承包地的“土地經(jīng)營權(quán)”文義異常明晰，[25]應(yīng)當(dāng)解釋為承包方先在土地承包經(jīng)營權(quán)上為自己設(shè)定一項(xiàng)土地經(jīng)營權(quán)，再以該土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。根據(jù)上文分析，理論上物權(quán)性和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)上均可以設(shè)定抵押權(quán)，但實(shí)踐中并沒有承包方與自己訂立承租合同的必要，《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》亦沒有此類制度安排，加之，對于金融機(jī)構(gòu)而言，接受土地經(jīng)營權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)的目的是為擔(dān)保債權(quán)實(shí)現(xiàn)，抵押財(cái)產(chǎn)能夠更順暢、無限制地變價(jià)方符合其制度目的。因此，承包方先為自己設(shè)定物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，再以該自己用益物權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押。正因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是兩種不同的權(quán)利類型，難以相互指稱，在2019年《農(nóng)村土地承包法》強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的立法導(dǎo)向下，非本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶不能取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但是承包方可以行使優(yōu)先承包權(quán)而取得土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)主體的身份是沒有限制的。承包方行使對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，可以在作為第二順位客體的土地承包經(jīng)營權(quán)上為自己設(shè)立作為物權(quán)性負(fù)擔(dān)的土地經(jīng)營權(quán)。反之，若將《農(nóng)村土地承包法》第47 條解釋為承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，則不僅超出了該條文義所能夠涵蓋的范圍，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第34 條，土地承包經(jīng)營權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，只是受讓人范圍有所限制，若以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，何以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)又以土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償？解釋上固然仍可以不改變土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性、便于融資擔(dān)保實(shí)踐的銜接與展開為理由，[20]214-215但畢竟一方面要突破“土地經(jīng)營權(quán)”的文義范圍，另一方面又要借助于目的解釋回歸“土地經(jīng)營權(quán)”的文義，不若前者順暢簡明。當(dāng)然，采承包方以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的解釋路徑，承包方欲取得抵押貸款的程序?qū)⒏鼮榉爆?，加之承包方為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)期限和是否登記等均由其自主決定，承包方以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)踐將隨之變得更為復(fù)雜。但遵循事物的本質(zhì)特征，因承包方為自己設(shè)定的是物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，其市場價(jià)值正在形成，期限為5年以上的便可申請登記，金融機(jī)構(gòu)更愿意接受此類土地經(jīng)營權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)，承包方從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的可得性反而得以增強(qiáng)。因此，筆者傾向于認(rèn)為承包方先為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，再以該土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)，金融機(jī)構(gòu)自始不需要取得該土地經(jīng)營權(quán)，其取得的土地經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)的權(quán)利內(nèi)容只是在承包方不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，就土地經(jīng)營權(quán)予以變價(jià)以優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

（二）承包方以出租方式設(shè)立債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保

對于以出租方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)而言，其抵押權(quán)設(shè)立與實(shí)現(xiàn)除適用《農(nóng)村土地承包法》第47 條、《民法典》物權(quán)編抵押權(quán)章之外，還應(yīng)避免與合同編租賃合同章的規(guī)范沖突。

《農(nóng)村土地承包法》第47 條概況性地授予土地經(jīng)營權(quán)以融資擔(dān)保能力，并不限于何種方式設(shè)立、流轉(zhuǎn)期限如何、是否進(jìn)行登記。《民法典》賦予流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，并不影響流轉(zhuǎn)期限不滿5 年的土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保能力，權(quán)利人自可在經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案之后，向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)考慮流轉(zhuǎn)期限較短的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的償債風(fēng)險(xiǎn)后，自行做出判斷是否接受其作為抵押標(biāo)的。值得注意的是，作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)登記依附于土地承包經(jīng)營權(quán)登記，在土地經(jīng)營權(quán)未經(jīng)登記的情況下，土地經(jīng)營權(quán)抵押亦無從登記。因此，盡管土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立不以其登記為前提，但土地經(jīng)營權(quán)抵押欲登記則必須以土地經(jīng)營權(quán)登記為條件。[12]14

有疑問的是，承包方先以出租方式為他人設(shè)立了債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，能否再為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)并向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保？若承包方為他人設(shè)定的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)期限不滿5 年，則該債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，因而不能取得對抗效力。但是近現(xiàn)代民法出于對承租人的保護(hù)賦予租賃債權(quán)部分物權(quán)效力，《民法典》第405 條規(guī)定，抵押權(quán)設(shè)立前，抵押財(cái)產(chǎn)已經(jīng)出租并轉(zhuǎn)移占有的，原租賃關(guān)系不受該抵押權(quán)的影響。也就是說，如果承包方先以出租方式設(shè)立了流轉(zhuǎn)期限不滿5 年的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)并移轉(zhuǎn)占有，后為自己設(shè)定物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保，原債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)不受該抵押權(quán)的影響，權(quán)利人仍可繼續(xù)占有使用該承包地并取得收益；于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以與土地承包經(jīng)營權(quán)人協(xié)議以拍賣、變賣物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。受讓人取得了物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，但因租賃債權(quán)取得在先，物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行使受到了租賃債權(quán)的限制。若承包方以出租方式設(shè)定的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)期限為5 年以上，則該土地經(jīng)營權(quán)具有了登記能力，即便未經(jīng)登記，亦可對抗惡意第三人，承包方為自己設(shè)定物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的場合，并不存在第三人，但承包方對于該承包地上已為他人設(shè)定了流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)顯然是明知的，因此，則原租賃關(guān)系不受影響；若承包方以出租方式設(shè)定的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)期限為5 年以上，并且進(jìn)行了登記，則可以對抗善意第三人，即便金融機(jī)構(gòu)不知或者不應(yīng)當(dāng)知道該承包地上已為他人設(shè)定了債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，原租賃關(guān)系依然不受影響。由此觀之，《農(nóng)村土地承包法》第41條、《民法典》第341 條賦予流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力至少在增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)對抗效力方面并沒有取得太大的效果，基于“買賣不破租賃”的債權(quán)物權(quán)化趨勢，債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)即便不經(jīng)登記，只要設(shè)立在先，依然可以對抗新的物權(quán)人。

只是依據(jù)事物的本質(zhì)特征，為與《民法典》合同編租賃合同章相協(xié)調(diào)，同時(shí)也與以其他方式承包農(nóng)村土地取得土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)中的“出租”相一致，以出租方式設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)中的“出租”，只能是承包方將承包地交由承租人使用收益并收取租金的負(fù)擔(dān)行為，并且租金通常是年付的，盡管《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》賦予流轉(zhuǎn)期為5 年以上的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，《農(nóng)村土地承包法》第46 條、47 條并不區(qū)分土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、是否登記以及權(quán)利性質(zhì)等，統(tǒng)一賦予其處分能力和融資擔(dān)保能力，但債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人作為承租人，在享有權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)繼續(xù)性支付租金等的義務(wù)，作為租賃債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)即便經(jīng)《農(nóng)村土地承包法》的特別授權(quán)可以處分或者設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)，徹底脫離租賃合同關(guān)系仍需將債權(quán)和債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給受讓人，是為債權(quán)債務(wù)的概括承受。此為當(dāng)前實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)往往不愿意接受以出租方式設(shè)立的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)的深層法理邏輯。在《民法典》編纂過程中，筆者即提出作為租賃債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)難以承載融資擔(dān)保的政策預(yù)期，[26]無奈《民法典》未能對《農(nóng)村土地承包法》上的制度錯位予以糾偏，造成目前要么將以出租作為設(shè)立物權(quán)的處分行為、要么以租賃債權(quán)設(shè)立抵押權(quán)實(shí)踐效果不理想的兩難困境。但即便如此，筆者依然認(rèn)為，理論研究不能違反事物的本質(zhì)特征或者枉顧實(shí)踐理性，除非立法明確刪除以出租方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，而將其交由租賃合同章調(diào)整，或者制定專門的《農(nóng)地用益租賃法》，但這已經(jīng)突破了法律續(xù)造的邊界。

（三）承包方以入股等方式設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保

承包方以入股等處分行為為他人設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人自可以之向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。前文述及，對于物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)而言，無論流轉(zhuǎn)期限如何，均應(yīng)采登記對抗主義的解釋路徑，否則將違反法的內(nèi)在理性。如此，若承包方先以入股方式為他人設(shè)立了物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，根據(jù)一物之上不能設(shè)立兩個權(quán)利內(nèi)容相同的物權(quán)的基本原則，則其不能再為自己設(shè)立具有相同內(nèi)容的物權(quán)性土地經(jīng)營性，也即不能再以其承包地的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)。

企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等以其取得的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，于不能履行債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，金融機(jī)構(gòu)以拍賣、變賣該土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)款優(yōu)先受償。

有疑問的是，以入股等方式設(shè)立的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)，是否仍需要經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案？承包方流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)立時(shí)需經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，是《農(nóng)村土地承包法》的明文規(guī)定，出于保護(hù)承包方承包權(quán)益和保障農(nóng)地用途的考慮前已述及；于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，該制度需求依然存在，若土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)不需要經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，承包方和發(fā)包方對于受讓方的資質(zhì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力均無從掌握并監(jiān)管，很可能影響承包方的承包權(quán)益實(shí)現(xiàn)，并引發(fā)“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。[27]《農(nóng)村土地承包法》第47 條第3 款僅規(guī)定擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償，如何優(yōu)先受償沒有明確。對此可以從正反兩方面予以解釋：一方面，在設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)已經(jīng)過承包方同意并報(bào)發(fā)包方備案，可以認(rèn)為承包方對于土地經(jīng)營權(quán)有可能面臨處置的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)評估后認(rèn)為可以接受，方行使同意權(quán)，該同意的內(nèi)容既包括土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押，也包括實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地經(jīng)營權(quán)將被拍賣、變賣以實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)；另一方面，《民法典》第418 條有禁止性規(guī)定，以集體所有土地的使用權(quán)依法抵押的，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地用途，可作為土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后確保農(nóng)地用地的最終制度保障。

（四）以其他方式設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保

《民法典》第342 條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)利證書的，可以依法采取抵押等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。單從該條文義看，經(jīng)依法登記取得何種權(quán)利證書并不明晰，但依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第49 條和第53 條，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得的應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán)證書。有學(xué)者認(rèn)為，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”并非處分土地的方式，而是程序意義上訂立承包合同的方式，[13]137對此，筆者不甚認(rèn)同。在《民法典》的邏輯體系下，招標(biāo)、拍賣等均是以公開競價(jià)的方式將特定財(cái)產(chǎn)或者權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人的買賣方式，建筑工程的招投標(biāo)本質(zhì)上亦是以公開競價(jià)的方式采購工程建設(shè)服務(wù)以及與工程建設(shè)有關(guān)的設(shè)備和材料等，招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等更是在國有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方式，是在國有土地所有權(quán)上設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)的處分行為?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》《拍賣法》等單行法上所指稱的招標(biāo)、拍賣同樣是以公開競價(jià)的方式買賣特定商品或者服務(wù)的行為。只是在《土地管理法實(shí)施條例》中，國有土地租賃方與出讓一起，被要求除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者，也就是說，國有土地租賃的承租人和租金可以以招標(biāo)、拍賣等方式確定。事實(shí)上，我國國有土地租賃年租金價(jià)格按照土地出讓全額地價(jià)折算，是政策和法規(guī)為避免擾亂國有土地有償使用市場有意為之。原國土資源部于1999 年印發(fā)的《規(guī)范國有土地租賃若干意見》要求：“國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相均衡。承租人取得土地使用權(quán)時(shí)未支付其它土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價(jià)折算；承租人取得土地使用權(quán)時(shí)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額折算。”國有土地租賃的租金比照地價(jià)折算，相當(dāng)于分期支付了國有土地出讓的出讓金。并且此處所謂的國有土地使用權(quán)，事實(shí)上是國有建設(shè)用地使用權(quán)，承租人取得該使用權(quán)的目的是從事建設(shè)活動，并通過建造行為取得了對建筑物、構(gòu)筑物等的所有權(quán)。據(jù)此，上述《規(guī)范國有土地租賃若干意見》同時(shí)規(guī)定，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押；在使用年期內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)，租賃土地在辦理出讓手續(xù)后，終止租賃關(guān)系?？梢娝^國有土地租賃是在我國國有土地有償使用市場建立之初，為降低承租人使用成本、促進(jìn)國有土地有償使用而采取的激勵性措施，并因?yàn)槭褂萌嗽趪型恋厣辖ㄔ炝私ㄖ锘蛘邩?gòu)筑物等，賦予國有土地租賃權(quán)以類似于物權(quán)的效力。但即便是在當(dāng)下，國有土地租賃僅是出讓和劃撥的補(bǔ)充，且在農(nóng)用地上不存在建設(shè)永久性建筑物、構(gòu)筑物的可能，沒有對租賃農(nóng)用地予以強(qiáng)制使用的客觀必要。以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式確定國有土地承租人和租金，可以看做是對招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等出賣方式的擴(kuò)張解釋，但是以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式確定農(nóng)用地承租人和租金，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)突破制定法文義可能的范圍，并與《民法典》和其他單行法上招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等的定義性規(guī)范相沖突。

退一步講，《農(nóng)村土地承包法》《民法典》等明確規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式“承包”農(nóng)村土地，此處的“承包”可以與以家庭承包中的“承包”相統(tǒng)一，均指在集體土地所有權(quán)上設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)的處分行為。有學(xué)者建議以“出讓”描述在集體所有土地上設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行為，[28]筆者認(rèn)為不若以具有鮮明本土特色的“承包”更能凸顯農(nóng)用地和建設(shè)用地使用權(quán)在創(chuàng)設(shè)取得上的區(qū)別，在集體所有或者國家所有集體使用的農(nóng)用地上創(chuàng)設(shè)取得土地承包經(jīng)營權(quán)或者物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的方式統(tǒng)稱為“承包”，在集體所有或國家所有的建設(shè)用地上創(chuàng)設(shè)取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式統(tǒng)稱為“出讓”。

以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地取得土地經(jīng)營權(quán)，是集體土地所有權(quán)人以處分行為在集體土地上設(shè)定的物權(quán)性負(fù)擔(dān)，不需要類推適用于土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的各項(xiàng)規(guī)則，權(quán)利人取得土地經(jīng)營權(quán)需支付高于租金的市場價(jià)格，自可以該土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有疑問的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第53 條和《民法典》第342 條的文義，以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押，是否以經(jīng)過登記為必要。對此，學(xué)界形成了肯定說[14]30-31和否定說[13]141-142等不同的主張。筆者認(rèn)為，在《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》未對以其他方式承包設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)及以該土地經(jīng)營權(quán)抵押的公示方式進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立和抵押的一般模式，即登記生效主義；而在對土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立采登記生效主義模式下，土地經(jīng)營權(quán)未經(jīng)登記不生效力，自然也就不能再以之設(shè)定抵押權(quán)。

總之，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取抵押等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，以其他方式承包農(nóng)村土地取得土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，甚至無需向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。但正如前述，出于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)地用途的公共利益，以其他方式承包集體土地再流轉(zhuǎn)的，受讓方依然需要具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)，不得改變農(nóng)地生產(chǎn)用途。對此《民法典》第418 條同樣可以作為補(bǔ)充，該條規(guī)定，以集體所有土地的使用權(quán)依法抵押的，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地用途。

為避免與《民法典》整體的邏輯體系產(chǎn)生更大的沖突和違反，應(yīng)當(dāng)以設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的法律行為性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)將土地經(jīng)營權(quán)類型化為債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，如此一來，以土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的規(guī)范依據(jù)和具體方式即需要耐心細(xì)致地予以解釋分析。但遵循法的內(nèi)在理性，依據(jù)文義、歷史、體系和目的相結(jié)合的解釋方法，依然能夠建立起內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一和外在體系協(xié)調(diào)的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保規(guī)則體系，以最大限度地發(fā)揮承包地“三權(quán)分置”為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供金融支持的立法目的。